日本轉移支付制度概述及經驗借鑒

劉琳 孫磊

摘要：政府轉移支付是調整地區收入分配差距的重要手段。為提高行政和經濟效率，我國政府不斷調整轉移支付的方式和比重，但地方政府事權與財力不匹配問題仍未解決。日本的行政體制與我國相似，且轉移支付制度較為完善，轉移支付體系包含了地方交付稅、國庫支出金、地方讓與稅和地方特例交付金四個模塊，四種方式的資金來源、劃撥方式、影響效果等各不相同。因此，充分了解日本轉移支付制度在制定和執行過程中的經驗與教訓，對中國的財政體制改革具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：轉移支付；地方交付稅；國庫支出金

中圖分類號：F811.4 文獻標識碼：B

日本是擁有三級政府的單一制國家，包括中央、都道府縣（相當于我國的省、自治區和直轄市）和市町村（相當于我國的市、縣），其中都道府縣和市町村為地方政府。每年中央政府和地方政府的財政支出比率大概為2比3，但稅收收入的比率卻是3比2，這種事權與財權的不匹配使得日本政府間的財政轉移制度成為中央財政計劃和運營的重要內容。在日本，中央政府向地方政府的財政轉移主要有四種方式：地方交付稅、國庫支出金、地方讓與稅和地方特例交付金。

四種政府間財政轉移的資金流程有所區別：國庫支出金是從中央的一般會計（從上級政府的預算）直接進行交付；地方交付稅和地方特例交付金是先從一般會計轉移到轉移支付稅特別會計中，而地方讓與稅是作為目的稅不經過國庫，直接計入轉移支付稅特別會計，這三種財政轉移都是通過轉移支付稅特別會計交付給地方。通常，地方需要的轉移支付稅額大于中央按照比例從國稅中計提的額度，其差額通過中央提供的追加性全年支出和轉移支付稅特別會計借入的資金進行填補［1］。

四種方式的財政轉移在地方政府財政收入的構成比重是不同的，如表1所示。以2008年為例，一方面，來自中央的財政轉移比重（包括地方交付稅、國庫支出金、地方讓與稅和地方特例交付金）占地方財政收入總額的比重為30.7%，其中地方交付稅最大，占16.7%，其次是國庫支出金，占12.7%。另一方面，地方讓與稅和地方特例交付金總計1.3%，所占比重很小，因此本文介紹日本的轉移支付制度主要側重于地方交付稅和國庫支出金。

一、地方交付稅

地方交付稅就是在不損害地方團體自主管理財產、處理事務以及實施行政權限的情況下，通過爭取其財源的均衡化以及設定地方交付稅的標準，保障地方行政有計劃地運營，從而有利于實現地方自治的宗旨，并且強化地方團體的獨立性。它是日本政府為了調整地方政府之間資金來源的差異性制定的財政調節制度。

（一）地方交付稅設立的目的

地方交付稅是在保障地方政府獨立運營的前提下，謀求地方政府間資金收入的均衡性。本著地方自治的宗旨，強化地方政府獨立性，中央政府保證必要的轉移支付資金，并制定轉移支付基準，保障地方行政的基本運營。地方交付稅主要用于平衡和保障地方政府財源。

1.平衡各地方政府財力水平。地方政府作為最基礎的行政機構，覆蓋面很廣，應保證其規模、職能、能力及運營的內容都能達到一定的均衡水平。但是各個地區的自然環境、經濟狀況以及社會環境存在很大的差異，稅收收入水平差距很大。中央政府通過地方交付稅的支付，來縮小各地方的稅收收入差距，調整地方政府間的收入不均衡。

2.保障各地方政府的財政收入。首先，通過法律形式，明確將國稅收入按照一定的比例提取地方交付稅，保證每年國家預算中支付的地方交付稅總額。并且，在國家制定的地方財政計劃中，確定了應配給地方的財政數額，以及國家為保證資金來源可以采取其他必要的財政措施（如發行地方債等）。其次，通過核定地方政府的標準財政需要和標準財政收入，根據統一標準計算出每個地方政府能夠得到的交付稅的數額，為財源不足的地方政府提供必要的財力保障。

（二）地方交付稅的資金來源

地方交付稅的資金數額是根據國稅的一些稅目按照一定的計提比率加總計算得出的，如表2所示。這個比率是法律規定的，因此當國稅收入確定后，地方交付稅的總額基本上也就確定了。此外，自2001年起，創設臨時財政對策債制度，將原本應作為地方交付稅轉付給某地方政府的部分資金額度，改為讓該地方政府通過發行地方債的方式取得資金補償。

（三）地方交付稅的類型和計算方法

地方交付稅分為普通交付稅（占交付稅總額的94%）和特別交付稅（占交付稅總額的6%）兩種。普通交付稅是根據對各地方測算的標準財政需要額和標準財政收入的差額進行分配，但當標準財政需要額小于標準財政收入時，就不進行普通交付稅的分配。特別交付稅是針對特殊情況（如因地震、臺風等自然災害）導致的財政資金不足，所給予的轉移支付，是對普通交付稅的補充，主要用于普通交付稅分配方案確定后發現標準財政收入明顯過高估計產生的差額；在普通交付稅分配額確定后發生災害，出現特別財政支出需求；或因災害導致的地方財政收入明顯減少等情形。 普通交付稅額的計算方法如下：

各地方政府的普通交付額=（標準財政需要額-標準財政收入額）=財源差額

標準財政需要額=單位費用（法定）×計量單位（國家人口調整等）×修正系數（雪天修正等）

1.標準財政需要額。

標準財政需要額=單位費用×計量單位×修正系數

單位費用：每計量單位的費用。（例如：建設1米的市級道路花費）

計量單位：該公共團體的需求狀況（例如：需要延長市級道路100公里）

修正系數：包括分級補充修正（依據人口多少以及其他測定單位的數值劃定等級標準，每一級對應不同的修正系數）、密度補充修正（根據人口密度、平均每公里道路對應的機動車數量以及其他類似指標）、形態補充修正（根據地方團體形態的不同分別測算該行政團體所需經費的平均單位數額）以及寒冷補充修正（針對寒冷降雪等情況的調整系數，例如：經常降雪地帶由于必須采取對策因此需要額外的經費等）。

計算實際的標準財政需要額時，首先，分別計算出地方公共團體每個支出項目（道路費等），最后加總。

2.標準財政收入額。

標準財政收入額=標準稅收收入額+一定比例的特別轉移支付+地方轉讓稅

標準稅收收入額=預算額（根據標準稅率計算的地方公共團體的法定稅收等）×基準稅率（都道府縣、市町村均為75%）

上述預算額中，未計入標準財政收入額的部分稱為留存收入，是中央對地方政府增加稅收收入的獎勵，并為防止標準財政需要額不能完全涵蓋實際的財政支出而保留的財政收入。

標準稅收收入額的計算基礎因為政府部門的級別不同而有所區別。道府縣的收入項目包括：道府縣稅、事業稅、地方消費稅、不動產購置稅、道府縣香煙稅、高爾夫球場利用稅、機動車稅、礦區稅（資源稅提成）固定資產稅、機動車購置稅、柴油交易稅、市町村香煙稅都道府縣交付金、地方道路讓與稅、石油氣體讓與稅、航空燃油讓與稅、都道府縣交付金以及都道府縣納付金。市町村的收入項目包括：市町村稅、固定資產稅、微型機動車稅、市町村香煙稅、礦產稅、特別土地保有稅、事業所稅、利息部分交付金、分紅部分交付金、轉讓股票等所得部分交付金、地方消費稅交付金、高爾夫球場利用稅交付金、柴油交易稅交付金、特別噸讓與稅、地方道路讓與稅、石油氣體讓與稅、機動車養路讓與稅、航空燃油讓與稅、市町村交付金以及市町村納付金。

（四）各團體職責及地方交付稅運作程序

總務大臣需要致力于確切地把握各地方團體的財政狀況，估算每一年度的交付稅總額及支付給各地方團體的交付稅數額。都道府縣的知事（相當于省級行政長官）和市町村長（相當于市及市以下行政機關的長官）必須向總務大臣提交該地區的標準財政需要額和標準財政收入的資料、計算特別交付稅的資料以及其他必要材料。