黨的代表大會監督:積弊與治理

作者簡介：A張書林（1974- ），男，山東冠縣人，中共山東省委黨校黨建部副教授，博士，主要研究方向為執政黨建設的理論與實踐。

摘 要：黨代會是黨的最高權力機關，也是黨的最高監督機關，從代議機構的一般職能、從權力運行的邏輯法則、從現行黨章的規定來看，監督職能從來都是黨代會的應有職能。但由于受到諸如黨代會對“兩委”工作報告的審議存在著流于形式的積弊、黨代會對選舉產生人員的罷免撤換缺乏制度安排的積弊、黨代會在閉會期間履行監督職能缺乏組織載體的積弊等因素的影響，黨代會的監督職能發揮并不充分到位。有效治理這些積弊，促使黨代會的監督職能得到充分發揮，就必須嚴格黨代會對“兩委”工作報告的審議監督；建立黨代會對選舉產生人員的罷免撤換規則與程序；健全黨代會閉會期間發揮監督職能的有效方式。

關鍵詞：黨的代表大會；監督；積弊；治理

中圖分類號：D220 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）03-0008-04

按照黨章規定，黨代會是黨的最高權力機關、決策機關，也是黨的最高監督機關，它承擔著對由其選舉產生的黨委和紀委行權進行最高監督的職責。監督職能是黨代會的應有的基本職能。但長期以來，由于受到一系列歷史積淀形成的弊端性問題的影響制約，黨代會應有的監督職能的發揮并不充分、不到位，尚存在著許多盲點和薄弱點。為了更好地發揮黨代會的監督職能，使其作為黨的最高監督機關名副其實，我們必須從剖析黨代會監督職能發揮中存在的積弊入手，對這些積弊進行有針對性的治理，進而探索建立與黨代會監督職能發揮相適應的新模式。

一、監督職能是黨代會的應有職能

黨代會作為黨的代議機構，有權選舉產生黨委和紀委，當然同時也有權對黨委和紀委行使權力的過程、對它們的工作狀態進行基于權力授受關系意義上的監督。

1.從代議機構的一般職能來看

約翰?斯圖亞特?密爾在《代議制政府》中指出：“代議制議會的適當職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監督和控制政府：把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責那些該受譴責的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權，或者履行職責的方式與國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其后繼人。”［1］在密爾看來，作為代議機構的議會其適當的職能就是監督職能。美國著名政治家威爾遜在論及代議機構的職能時也指出：“一個有效率的，被賦予統治權力的代議機構，應該不只是像國會那樣，僅限于表達全國民眾的意志，還應該領導民眾最終實現其目的，做民眾意見的代言人，并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進行監督。”［2］164在威爾遜看來，“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職”［2］167。以上這些經典論斷都說明：監督職能應該是代議機構的一項重要職能。黨代會作為黨的代議機構自然具有一般代議機構的共性，所以監督職能也應是它的重要職能。

2.從權力運行的邏輯法則來看

王長江在分析孫中山的民權政治思想時指出：“孫中山先生認為，民權政治就好比這個（早期）發動機。如果民權只有一個選舉權，那就好像最初的發動機一樣，只能把民權推出去，不能把民權拉回來。人民把權力交給選出的代表，但此后代表是否忠于職守，人民就管不著了。因此，僅有選舉權一個方向的運動是不夠的。還需要有拉回來的權力，即監督權。”［3］王長江對孫中山民權政治思想的分析，實際上闡釋了權力運行的邏輯法則。所謂權力運行的邏輯法則可以表述為：權力行使者的權力是由權力所有者授予的，權力所有者有權監督控制權力行使者的行權情況，敦促權力行使者按照所有者的意志來行使權力。就黨內權力的運行模式來看（相對于黨委和紀委而言），黨代會作為代表黨員行使權力的組織機構，是以黨內權力“所有者”和授予者的面目出現的；而黨委和紀委是以黨代會權力的行使者和接受者的面目出現的。黨代會既然是黨內權力的“所有者”，它就有權要求黨內權力按照自己的意志來運行，因而有權對其權力的行使者——黨委和紀委的行權情況進行監督制約。從這個意義上講，監督職能是黨代會的應有職能。

3.從現行黨章的規定來看

黨章對黨代會監督職能的規定是明確的。黨章關于黨的全國代表大會的職權規定中有非常重要的兩項：即聽取和審議中央委員會的報告、聽取和審議中央紀律檢查委員會的報告。黨章關于地方各級代表大會的職權規定中也有非常重要的兩項：即聽取和審議同級委員會的報告，聽取和審議同級紀律檢查委員會的報告。這些體現的就是黨代會的監督職能。

從屬性上看，黨代會的監督屬于黨內監督的一種。但黨代會的監督在具有黨內監督共性的同時也有自己的特色。表現在：其一，黨代會的監督是黨內最高層次的監督，享有最高監督權，只有它才有足夠強大的力量對黨內掌握權力的領導機關和領導干部進行毫不留情的監督。其二，黨代會的監督是真正意義上的權力所有者對使用者的監督，它的監督對象是自己的授權對象，而不是無權力授受關系的其它組織。其三，黨代會的監督可以從根本上保證黨不變質。由于黨代會的監督是黨內最高層次的監督，它可以直接監督黨內最有權的領導機關和領導干部，所以它的作用如果能夠得到充分有效的發揮，就能夠從根本上保證黨不變質。

二、現行黨代會監督中的積弊剖析

由于黨代會本身在結構狀態上的缺陷、黨內執行權的擴張以及制度安排和體制改革的滯后等復雜原因的影響，出現了黨代會在行使監督權上的乏力、死角等長期遷延下來的弊端和問題，黨代會應該履行的監督職能長期不能完全到位。

1.黨代會對“兩委”工作報告的審議存在著流于形式的積弊。黨章規定，黨代會發揮監督職能的主要形式就是聽取和審議同級黨的委員會和紀律檢查委員會的工作報告。因此，各級黨代會要發揮好監督職能就必須把這項工作切實抓緊、抓牢、抓實，對“兩委”工作報告的審議要深入實質，善于發現問題。但在現行的黨代會運行中，這方面的工作做的還遠遠不夠，黨代會對“兩委”工作報告的審議中存在著審議流于形式、監督不到位的問題。其一，“兩委”工作報告往往不是以總結報告的形式出現，而是以黨的精神、黨的文件的形式出現，肯定成績多、剖析問題少，這就造成黨代會名義上是在審議報告，實際上卻是在學習黨的精神和文件，這就造成黨代會對“兩委”工作報告的審議乏力。其二，由于來自多方面的暗示和心理壓力，黨代表在對“兩委”工作報告進行審議時往往說表揚話的多、頌揚功績的多，真正指出工作中存在的問題與不足的少。其三，主要領導或代表團團長在黨代表對“兩委”工作報告進行審議時往往先發表“指示”，為代表們的審議“定調子”或作暗示，造成“領導當教員，黨代表當學生”的情況，致使黨代表對“兩委”工作報告進行審議監督時看領導眼色行事，影響了審議效果和監督質量。

2.黨代會對選舉產生人員的罷免撤換缺乏制度安排的積弊

由黨代會選舉產生的人員如果不能勝任領導職務或出現了違法亂紀問題，黨代會作為他們權力的“所有者”和授予者可不可以將權力收回，另選他人以代替之？這個問題涉及黨代會對由其選舉產生人員的罷免或撤換問題。

從歷史上看，古希臘的雅典很早就建立了防止人民選舉的官員濫用權力或搞終身制的罷免制度——陶片放逐制。根據這一制度，每年舉行一次的公民大會如果認為有當權官員濫用權力的情況，則實行大會投票表決。每一公民都有權將他認為濫用權力的官員姓名，秘密寫在一塊特制的陶片上，投入票箱中。如果一個官員的票數超過6000張，則該官員就必須被驅逐出雅典，并在10年之內不許回歸。近代以來，隨著代議制民主的發展與完善，罷免制度作為對代議機構選舉的必要補救措施逐漸獲得了人民的認可。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中也特別強調要建立人民罷免制度，指出：“凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。”［4］《中國共產黨黨內監督條例（試行）》第三章第十節明確規定了黨內“罷免或撤換要求及處理”的內容，第一次以黨內文件的形式明確指出：“黨的地方各級委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會和同級紀委中不稱職的委員、常委。黨的地方各級紀律檢查委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委。受理罷免或撤換要求的黨組織應當認真研究處理。”“罷免或撤換要求應當以書面形式署真實姓名提出，并有根據地陳述理由。提出罷免或撤換要求應當嚴肅慎重。對于沒有列舉具體事例，不負責任地提出罷免或撤換要求的，給予批評教育；對于捏造事實陷害他人的，依紀依法追究責任。”但從上述規定也可以看出：《中國共產黨黨內監督條例（試行）》中規定的罷免撤換不是由黨代會出面進行的罷免撤換。

總的來看，黨內至今仍缺少完備具體的、可操作性的罷免制度，尤其是沒有關于黨代會實行罷免的規定。所以，黨內的罷免特別是由黨代會進行的罷免一直沒有得到正常的實施。這就出現了一個問題：由黨代會選舉產生的人員被發現不能勝任領導工作、不能對黨的領導和執政活動形成強有力的支持，甚至利用手中的權力為自己或小集團謀取私利、違法亂紀之時，黨員群眾和黨代會卻“有看法沒辦法”，不能通過規范的制度和程序將他們罷免或撤換，將自己授予的權力重新收回。上述問題的出現實際上也就意味著黨代會對其選舉產生人員失去了嚴格的監督，黨代會的監督職能沒有得到有效發揮。

3.黨代會在閉會期間履行監督職能缺乏組織載體的積弊

按照現行黨章規定，縣以上各級黨代會一般都是每五年召開一次，會期三五天。黨代會閉會以后，由于缺少有效方式和組織載體來對其閉會期間的活動進行安排，黨代會也就名存實亡了，無法再履行相應的監督職能。所以，黨代會閉會期間其對各級領導機關和領導干部的監督職能一般情況下就由黨委代勞了。這樣一來，各級黨委集黨內決策、執行、監督權于一身，甚至將這三權都集中到少數常委或個別人手中。于是，本應成為被監督主體的各級黨委領導班子，在黨代會閉會期間又成了監督者，自己監督自己，效果可想而知。監督的價值在于權力分解、相互制約，以達到防錯糾錯的目的。如果像現行黨代會那樣，閉會期間發揮監督職能沒有相應的組織載體、方式與途徑（諸如報告工作、述職述廉、詢問質問等），那就既不能履行監督職能，還將自己的監督職能交由被監督者去行使了。黨代會在閉會期間缺乏相應的有效方式和組織載體行使權力，大大影響了其監督職能的發揮。

三、治理黨代會監督中積弊的對策

為真正切實發揮好黨代會的監督職能，我們必須對黨代會監督中的上述積弊進行有針對性的治理，并在此基礎上建立與黨代會所承擔的監督角色相適應的監督模式，使黨代會的監督職能得以在其運行過程中全面實現。

1.嚴格黨代會對“兩委”工作報告的審議監督

黨代會在對“兩委”工作報告的審議中，一定要針對審議流于形式的問題，突出抓好以下方面：一是“兩委”工作報告草案要在黨代會召開前一個月發放到黨代表手中，讓黨代表對工作報告草案先期進行審閱，對其中的問題和需要改進的方面進行思考，提出修改意見；讓黨代表依據“兩委”工作報告草案先期對“兩委”的工作提出意見，就今后的工作提出建議。二是要實現由“學習型”審議向“質詢型”審議的轉換。黨代會在討論“兩委”工作報告時，黨代表要從維護黨和人民利益的大局出發，對報告多提意見、少唱贊歌；多找毛病，少作吹捧；多些微觀剖析，少些宏觀空論，真正對“兩委”工作報告起到審議監督作用。三是要形成正確的輿論導向。應該把代表團、代表小組、黨代表個人在審議“兩委”工作報告過程中提出的審議意見的數量和質量作為判定其參政議政能力的重要標準，并采取適當的方式對提出高質量審議意見的代表團、代表小組、黨代表個人進行表彰。四是嚴格對“兩委”工作報告的表決。黨代會對“兩委”工作報告不能簡單地討論和審議一下就算完事，必須在討論和審議的基礎上以無記名投票的方式進行表決。凡“兩委”工作報告經黨代會無記名投票表決未通過的，說明“兩委”工作黨代會是不滿意的、黨代表是不滿意的、黨員群眾是不滿意的。所以，“兩委”在接下來的工作中必須認真查找存在的問題，努力加以改進，以期其工作報告在下一次黨代會的審議中能夠順利通過。

2.建立黨代會對選舉產生人員的罷免撤換規則與程序

前述分析表明：由于缺少嚴格的罷免制度，黨代會無法對由其選舉產生的不合格人員進行罷免，黨代會的監督職能也因此存在著重大缺陷和問題。鑒于黨代會是黨的最高監督機關、享有最高監督權，要充分發揮黨代會的監督職能，就必須建立一系列對不合格、不能勝任工作的選舉產生人員的罷免撤換規則與程序，使那些不能勝任領導職務、存在這樣那樣問題甚至腐化墮落的人員，能夠被及時地通過罷免程序予以撤換，以保證黨代會在授予權力的同時，也能夠有權召回權力。

3.探索黨代會閉會期間發揮監督職能的有效方式

在黨代會不實行常任制的條件下，閉會期間黨代會作為一個組織機構發揮監督職能是缺乏組織載體的，所以，黨代會本身在閉會期間發揮監督職能通常是不成立的。好在我們實行了黨代表任期制，黨代表在黨代會閉會期間就具有了發揮監督職能的制度條件。黨的十七大報告提出要“實行黨的代表大會代表任期制”，十七大新黨章對此進行了確認。2008年《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》的出臺，使實行黨代表任期制有了黨規黨法的規范和保障，標志著推行黨代表任期制從此步入制度化、規范化軌道。所謂黨代表任期制就是指黨代表在被選舉產生以后，其每屆任期與同級黨代會當屆屆期相同，在一屆黨代會的任期內始終具有代表資格、行使代表權利、履行代表職責、發揮代表作用，非因法定原因和經過法定程序任何人、任何組織和機構都無權在一屆黨代會的任期內剝奪黨代表的資格和中斷黨代表的任期。實行黨代表任期制就意味著今后黨代表和人大代表、政協委員一樣，其代表資格和權利可以在任期內始終行使，可以隨時向黨委提出議案、意見和建議，而不再是“五年一次會、只是三五天、開會畫畫圈、會后就靠邊”的“一次性”代表。所以，黨代會閉會期間發揮監督職能，目前看來，就是要著重探索閉會期間發揮黨代表監督作用的有效方式。

根據一些地方探索形成的成熟經驗，黨代會閉會期間發揮任期制黨代表的監督職能，其主要的方式與途徑應該有以下方面：在黨代會閉會期間要定期或不定期地組織具有任期制身份的黨代表對黨委貫徹落實黨代會決策和決議的情況進行視察,并通過各種形式將視察結果反饋給黨委，以達到通過黨代表的視察活動監督黨委工作的目的；黨代會閉會期間，黨委在貫徹執行黨代會決策的過程中，為了防止考慮不周、出現差錯，應該召開有黨代表參加的聽證會，由黨委或黨委職能部門出面向黨代表說明黨委的工作安排部署情況，認真聽取黨代表的意見，并根據黨代表的意見及時地對工作安排部署進行調整；黨代會閉會期間，為了實現黨代會對重點領域、重點項目、重點工作的監督，可以針對特定問題，組織黨代表開展專門的調研和專項檢查活動，及時發現問題，并將發現的問題轉交黨的有關部門研究解決；黨代會閉會期間，定期組織黨代表對“兩委”委員進行測評，測評滿意度低的委員必須接受黨代表的質詢，質詢結果為不滿意的有關委員必須考慮自動辭職。

參考文獻：

［1］密爾.代議制政府［M］.北京：商務印書館，1982：80.

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［3］王長江.現代政黨執政規律研究［M］.上海：上海人民出版社，2002：209-210.

［4］鄧小平.鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994：332.

責任編輯：張功杭