區(qū)域發(fā)展權(quán):欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越發(fā)展的法權(quán)需求

作者簡(jiǎn)介：A于忠龍（1977- ），男，黑龍江哈爾濱人，中共韶關(guān)市委黨校經(jīng)濟(jì)教研室講師、法律碩士，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。

摘 要：區(qū)域發(fā)展的實(shí)質(zhì)公平不會(huì)自發(fā)形成，應(yīng)賦予欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的法定權(quán)利，即區(qū)域發(fā)展權(quán)。區(qū)域發(fā)展權(quán)產(chǎn)生并存在于區(qū)域間爭(zhēng)奪發(fā)展利益（增量利益）而生成的新的社會(huì)關(guān)系，其本質(zhì)上是緩和區(qū)域間剩余權(quán)沖突的法權(quán)形式。區(qū)域發(fā)展權(quán)已客觀、普遍地存在于當(dāng)今國內(nèi)乃至國際經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中。促進(jìn)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展是我國憲法保障的題中之意，從法律視角構(gòu)建區(qū)域發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施跨越發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：區(qū)域發(fā)展權(quán)；欠發(fā)達(dá)地區(qū)；跨越發(fā)展；主體功能區(qū)；經(jīng)濟(jì)法

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2012）03-0062-04

欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何在符合主體功能區(qū)的要求下實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，正在成為當(dāng)前我國區(qū)域發(fā)展面臨的新問題。國家“十一五”規(guī)劃明確提出“實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”，即“將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)”。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提出既是我國區(qū)域發(fā)展政策的一次重大創(chuàng)新，又是一項(xiàng)開拓性工作。但對(duì)發(fā)展稟賦、能力相對(duì)弱勢(shì)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，如何利用自己的優(yōu)勢(shì)參與到大區(qū)域乃至全國和世界經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)分工當(dāng)中，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展；在實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃后如何面對(duì)和化解與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距進(jìn)一步拉大的風(fēng)險(xiǎn)，從而保障本地區(qū)的發(fā)展權(quán)利則是亟待回答的重要問題。從為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本制度保障的意義上，應(yīng)滿足區(qū)域發(fā)展的法權(quán)要求，將“區(qū)域”與“權(quán)利”聯(lián)結(jié)起來，賦予區(qū)域發(fā)展的法定權(quán)利，即區(qū)域發(fā)展權(quán)。實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展權(quán)，不僅有利于實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)追求實(shí)質(zhì)發(fā)展公平的發(fā)展訴求，亦有利于促進(jìn)主體功能區(qū)的法律、政策和規(guī)劃體系的形成與完善。

一、從實(shí)質(zhì)公平視角解讀區(qū)域發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵

區(qū)域發(fā)展權(quán)是由發(fā)展權(quán)演化而來，“發(fā)展權(quán)的訴求經(jīng)歷了國家權(quán)利、個(gè)人權(quán)利和區(qū)域權(quán)利三個(gè)階段；從權(quán)利發(fā)展的理論邏輯而言，發(fā)展權(quán)也同樣應(yīng)當(dāng)分為個(gè)人權(quán)利、區(qū)域權(quán)利和國家權(quán)利三個(gè)層次”［1］。參照對(duì)發(fā)展權(quán)的界定，可以將區(qū)域發(fā)展權(quán)定義為，區(qū)域內(nèi)主體積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來的利益的權(quán)利。

區(qū)域發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵主要包括：第一，區(qū)域發(fā)展權(quán)中的“區(qū)域”，是一個(gè)多學(xué)科研究的基本范疇。從法學(xué)領(lǐng)域看，對(duì)區(qū)域進(jìn)行界定，除了應(yīng)具備地理、經(jīng)濟(jì)、文化等共通性特征的基本要素之外，還必須反映出具備上述要素的社會(huì)主體擁有共同的法權(quán)需求。筆者認(rèn)為，區(qū)域發(fā)展權(quán)中的“區(qū)域”特指在一個(gè)主權(quán)國家范圍內(nèi)，由于不同發(fā)展稟賦、不同發(fā)展能力導(dǎo)致的在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，具有爭(zhēng)取公平享有發(fā)展權(quán)益需求的一定地表空間。第二，區(qū)域發(fā)展權(quán)旨在維護(hù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)公平。發(fā)展權(quán)從應(yīng)然到實(shí)然的發(fā)展歷程決定了區(qū)域發(fā)展權(quán)天然帶有捍衛(wèi)發(fā)展正義，維護(hù)弱勢(shì)群體實(shí)質(zhì)公平的特質(zhì)。第三，區(qū)域發(fā)展權(quán)旨在維護(hù)區(qū)域整體發(fā)展的實(shí)質(zhì)公平。發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)個(gè)人人權(quán)，同時(shí)也是一項(xiàng)國家、地區(qū)或民族的集體人權(quán)。這兩個(gè)方面是相輔相成、不可分割的。沒有國家、地區(qū)或民族的發(fā)展，也就很難談到個(gè)人的發(fā)展。因而，區(qū)域發(fā)展權(quán)正是從區(qū)域或集體的層面保障發(fā)展的實(shí)質(zhì)公平。第四，區(qū)域發(fā)展權(quán)的訴求主要指向國家。在一國范圍，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的發(fā)展權(quán)主要依靠國家。國家有權(quán)利和義務(wù)制定發(fā)展政策，保障每個(gè)區(qū)域發(fā)展均等和公平享有發(fā)展所帶來的利益。必須通過國家干預(yù)的方式平衡區(qū)域間由于不同發(fā)展稟賦、不同發(fā)展能力所導(dǎo)致的發(fā)展差距，建立公平、合理的區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)秩序，消除妨礙欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的各種障礙。

二、從新的社會(huì)關(guān)系生成考察區(qū)域發(fā)展權(quán)的本質(zhì)

馬克思主義法學(xué)認(rèn)為，權(quán)利是一種社會(huì)關(guān)系，離開了這種社會(huì)關(guān)系，也就無所謂權(quán)利。區(qū)域發(fā)展權(quán)產(chǎn)生并存在于區(qū)域間爭(zhēng)奪發(fā)展利益而生成的新的社會(huì)關(guān)系，即增量利益關(guān)系，其本質(zhì)上是緩和區(qū)域間剩余權(quán)沖突的法權(quán)形式。

1.發(fā)展利益是一種增量利益。何為發(fā)展利益？關(guān)鍵在于正確揭示“發(fā)展”的內(nèi)涵，而由于“發(fā)展”一詞內(nèi)涵的復(fù)雜性以及人類發(fā)展觀的動(dòng)態(tài)演進(jìn)，“對(duì)于發(fā)展的性質(zhì)，并沒有普遍的或無可爭(zhēng)議的看法”［2］。而從區(qū)域發(fā)展權(quán)保護(hù)的利益角度探討“發(fā)展”的內(nèi)涵，一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的、直觀的進(jìn)路就是將“發(fā)展”內(nèi)在的“利益”與外在的“數(shù)量”聯(lián)結(jié)起來考察。筆者認(rèn)為，“發(fā)展”是在既有利益的基礎(chǔ)上，新增的一種可期待的、潛在的、不確定的變量。以可持續(xù)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例，根據(jù)世界銀行1995年公布的新的國家財(cái)富評(píng)估方法，作為財(cái)富形式的資本應(yīng)包括生產(chǎn)資本、自然資本、人力資本和社會(huì)資本等多種形式。據(jù)此，可以將經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展理解為一種實(shí)現(xiàn)上述資本（以下稱社會(huì)總資本）的增值的過程，其中社會(huì)總資本存量是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，而社會(huì)總資本的增值部分則表現(xiàn)為一種可期待的、潛在的、不確定的變量。經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展不僅要實(shí)現(xiàn)社會(huì)總資本存量的保值，更重要的是創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)社會(huì)總資本存量的增值。同理，衡量可持續(xù)發(fā)展中其他方面的發(fā)展，都可以通過量的形式表達(dá)出來，因此，對(duì)于“發(fā)展”而言，更能體現(xiàn)發(fā)展實(shí)質(zhì)的是其所蘊(yùn)含的可期待的、潛在的、不確定的增量，而“增量利益即是指潛在收益中可期待的增加部分”［3］。如果說既有利益是一種存量利益的話，那么發(fā)展利益就是一種增量利益。

2.區(qū)域間爭(zhēng)奪發(fā)展利益生成的增量利益關(guān)系是一種新的社會(huì)關(guān)系。區(qū)域間爭(zhēng)奪發(fā)展利益逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的普遍現(xiàn)象，主要源自于人類社會(huì)生產(chǎn)方式的變革。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)加劇、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題“并不是伴隨人類社會(huì)生產(chǎn)始終，而是隨著工業(yè)化過程中分工鏈在空間上展開而產(chǎn)生，隨著后工業(yè)化中生產(chǎn)空間布局進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代而自然消亡”［4］。當(dāng)以社會(huì)大生產(chǎn)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（發(fā)達(dá)商品經(jīng)濟(jì)）取代以個(gè)體小生產(chǎn)為基礎(chǔ)的簡(jiǎn)單商品經(jīng)濟(jì)或小商品經(jīng)濟(jì)后，人與人之間的行為模式亦發(fā)生重大變化。社會(huì)大生產(chǎn)不僅可以創(chuàng)造出比個(gè)體小生產(chǎn)更多的增量利益或發(fā)展利益，而且在社會(huì)大生產(chǎn)中生成了新的社會(huì)關(guān)系，即增量利益關(guān)系。而以個(gè)體小生產(chǎn)為基礎(chǔ)的簡(jiǎn)單商品經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人與人之間卻不存在增量利益關(guān)系。因?yàn)閭€(gè)體小生產(chǎn)者創(chuàng)造的增量利益是在簡(jiǎn)單、孤立、分散的傳統(tǒng)生產(chǎn)模式下進(jìn)行，增量利益的創(chuàng)造、實(shí)現(xiàn)、分享只是他個(gè)人的事情，所以以個(gè)體小生產(chǎn)為基礎(chǔ)的簡(jiǎn)單商品時(shí)代，人與人之間只是一種存量利益關(guān)系。而社會(huì)大生產(chǎn)創(chuàng)造增量利益，則是由許多人在復(fù)雜、協(xié)作、集體的現(xiàn)代生產(chǎn)模式下進(jìn)行，所以必然會(huì)發(fā)生增量利益的創(chuàng)造、實(shí)現(xiàn)與分享等新的社會(huì)關(guān)系體系。這一社會(huì)關(guān)系體系主要表現(xiàn)在三個(gè)層面上：一是在微觀層面，形成了投資者、管理者、投勞者之間的共同創(chuàng)造、共同分配增量利益的關(guān)系；二是在宏觀層面，形成了市場(chǎng)主體間增量利益的實(shí)現(xiàn)關(guān)系（如市場(chǎng)主體間在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系），產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間、地區(qū)與地區(qū)之間以及國家與國家之間增量利益的創(chuàng)造、實(shí)現(xiàn)、分享關(guān)系；三是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展層面，形成增量利益的創(chuàng)造、實(shí)現(xiàn)與增量利益的再創(chuàng)造、再實(shí)現(xiàn)之間的循環(huán)關(guān)系（如一國范圍內(nèi)在協(xié)調(diào)區(qū)際發(fā)展、代際發(fā)展過程中形成的社會(huì)關(guān)系）。因此，“增量利益關(guān)系是在社會(huì)大生產(chǎn)中所特有的一種全新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是過去早已存在的所謂私法和公法從來沒有也不可能調(diào)整的一種社會(huì)關(guān)系。由于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整人們?cè)谏鐣?huì)大生產(chǎn)中的增量利益關(guān)系，它就公正地保護(hù)著人們的發(fā)展權(quán)益，這就可使我們從法律上保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康地發(fā)展”［5］。

3.區(qū)域發(fā)展權(quán)是旨在緩和區(qū)域間剩余權(quán)沖突的法權(quán)形式。從社會(huì)學(xué)考察，權(quán)利的存在即在于緩和或控制社會(huì)沖突。所謂“社會(huì)沖突”就是“有明顯抵觸的社會(huì)力量之間的爭(zhēng)奪、競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)執(zhí)和緊張狀態(tài)”［6］。而要準(zhǔn)確把握社會(huì)沖突的法權(quán)要求，就必須深入沖突產(chǎn)生的根源，即到社會(huì)物質(zhì)生活中去探尋。根據(jù)馬克思的觀點(diǎn)：“一切歷史沖突都根源于生產(chǎn)力和交往形式之間的矛盾。”［7］在個(gè)體小生產(chǎn)條件下，存量利益關(guān)系產(chǎn)生的是所有權(quán)沖突，個(gè)體小生產(chǎn)是“誰生產(chǎn)誰收益”，其法理基礎(chǔ)即在于所有權(quán)受益原則，“在‘豐裕的前提之下，物資和對(duì)物資的所有權(quán)之間不可能有什么矛盾。直到財(cái)產(chǎn)意味著‘稀少和勞動(dòng)意味著‘多的時(shí)候，矛盾才出現(xiàn)”［8］，人們才開始需要明確以財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的傳統(tǒng)私法法權(quán)體系，以此來緩解所有權(quán)沖突。而社會(huì)大生產(chǎn)條件下，增量利益關(guān)系產(chǎn)生的是剩余權(quán)沖突。所謂剩余權(quán)沖突就是社會(huì)主體在社會(huì)大生產(chǎn)中為爭(zhēng)奪增量利益（剩余或利潤）而形成的競(jìng)爭(zhēng)。

以經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)為例，當(dāng)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，相較簡(jiǎn)單商品經(jīng)濟(jì)而言，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生了重大變化：一是經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)模空前擴(kuò)大；二是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，以社會(huì)大生產(chǎn)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)具有強(qiáng)烈的擴(kuò)張性，從微觀到宏觀，從區(qū)域內(nèi)至區(qū)域外，從一國向多國，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日益在整個(gè)世界范圍內(nèi)占統(tǒng)治地位；三是物質(zhì)生產(chǎn)與生活消費(fèi)已經(jīng)分裂，交換、流通已普遍成為生產(chǎn)與消費(fèi)的中介，人們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)已把爭(zhēng)奪利潤、收益和實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值作為目的；四是人類開始有意識(shí)、有計(jì)劃地利用經(jīng)濟(jì)、法律等手段調(diào)控盲目的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)；五是經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日益普遍化、尖銳化和復(fù)雜化，其已經(jīng)關(guān)系到個(gè)人、企業(yè)乃至區(qū)域或國家等各種主體的生存和發(fā)展。

可見，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，剩余權(quán)沖突已經(jīng)超越所有權(quán)沖突，正在成為當(dāng)前人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需解決的又一難題。區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力差距愈發(fā)拉大，正是區(qū)域間剩余權(quán)沖突日益普遍化、尖銳化和復(fù)雜化的突出反映。而區(qū)域發(fā)展權(quán)正是適應(yīng)區(qū)域發(fā)展的法權(quán)要求，緩和區(qū)域間剩余權(quán)沖突的一種法權(quán)形式。

三、從權(quán)利發(fā)展的過程考察區(qū)域發(fā)展權(quán)的生成路徑

應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利、實(shí)有權(quán)利，是權(quán)利的三種形態(tài)．也是權(quán)利從理想到現(xiàn)實(shí)的發(fā)展過程。區(qū)域發(fā)展權(quán)也經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從應(yīng)然到實(shí)然的成長道路。從目前為數(shù)不多的將“區(qū)域發(fā)展”和“權(quán)利”聯(lián)系起來，進(jìn)而圍繞“區(qū)域發(fā)展權(quán)”展開的研究中，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)的績(jī)效考量抑或法學(xué)的正義審視，殊途同歸的結(jié)論是：不管人們是否認(rèn)識(shí)、承認(rèn)，區(qū)域發(fā)展權(quán)都已客觀、普遍地存在于當(dāng)今國內(nèi)乃至國際經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中。正如馬克思所說“法的關(guān)系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身理解，也不能從所謂人類精神的一般發(fā)展來理解，相反，它們根源于物質(zhì)生活關(guān)系”［9］，應(yīng)然狀態(tài)的區(qū)域發(fā)展權(quán)源自近代以來“物質(zhì)生活關(guān)系”中生成的一種法權(quán)要求：當(dāng)“發(fā)展要素在空間上的分布具有非勻質(zhì)性”這一客觀事實(shí)放置于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下時(shí)，一個(gè)極具爭(zhēng)議的問題，即如何克服市場(chǎng)缺陷與恪守政府本分，抑或如何勾勒市場(chǎng)與政府間的關(guān)系問題，便在紛繁復(fù)雜的“物質(zhì)生活關(guān)系”中凸現(xiàn)出來了。這種爭(zhēng)議或分歧主要沿著兩條線索延展開來：一是在區(qū)域發(fā)展層面，長期以來區(qū)域發(fā)展的不均衡不僅沒有得到抑制反而層層凸顯，以至于爭(zhēng)取發(fā)展機(jī)會(huì)均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利，成為區(qū)域尤其是欠發(fā)達(dá)區(qū)域的一種強(qiáng)烈法權(quán)要求；二是在國際人權(quán)領(lǐng)域，不同國家在人權(quán)內(nèi)容和分類問題上的爭(zhēng)議甚至沖突，隨著第一代人權(quán)、第二代人權(quán)、第三代人權(quán)的提出不斷加劇。特別是針對(duì)“是否存在第三代人權(quán)”的問題上，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家分歧嚴(yán)重。但在這一過程中，客觀上確立了發(fā)展權(quán)的概念，亦為區(qū)域發(fā)展權(quán)的法定化奠定了理論基礎(chǔ)。

區(qū)域發(fā)展權(quán)的法定依據(jù)主要包括國際與國內(nèi)兩個(gè)層面，一是1986年聯(lián)合國通過的《發(fā)展權(quán)利宣言》以及其他相關(guān)聯(lián)合國決議。二是2004年我國將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。雖然我國憲法沒有直接明確“區(qū)域發(fā)展權(quán)”的概念，但是“將發(fā)展問題憲法化，并不意味著一定要通過重新修憲的方式正式將‘區(qū)域發(fā)展權(quán)等字眼寫進(jìn)憲法文本。憲法，與其修改，不如應(yīng)用。法律人應(yīng)當(dāng)通過法律解釋的這一精妙的技藝，將‘發(fā)展這一社會(huì)主義事業(yè)的內(nèi)在誡命與憲法典中‘國家尊重和保障人權(quán)的憲法使命結(jié)合起來，使其獲得祝福與不朽”［10］。從目的論的憲法解釋方法考察，為了給予經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新情況提供及時(shí)的法律評(píng)判，憲法解釋中不能單純考慮基于條文的文理的、邏輯的解釋，應(yīng)以現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，追求共同體指向的共同價(jià)值。因此，人權(quán)入憲一方面表明了人權(quán)是憲法、國家和整個(gè)社會(huì)共同體的價(jià)值追求，尊重和保障人權(quán)已成為國家的法定義務(wù)，另一方面人權(quán)入憲亦突出了人權(quán)的價(jià)值與理念，“人權(quán)”作為涵蓋公民基本權(quán)利的“母權(quán)利”，其基本價(jià)值自然涵蓋發(fā)展權(quán)乃至區(qū)域發(fā)展權(quán)所蘊(yùn)含的“平等”、“均衡”等價(jià)值取向。同時(shí)，作為世界上最大的發(fā)展中國家，發(fā)展是硬道理、科學(xué)發(fā)展已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的發(fā)展指南，憲法即是保障科學(xué)發(fā)展的最高法典、根本大法，而保障區(qū)域發(fā)展權(quán)，促進(jìn)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展自然亦是憲法保障的題中之意。因此，從憲法解釋學(xué)的意義上，區(qū)域發(fā)展權(quán)的法定化正是在科學(xué)發(fā)展觀要求下，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)權(quán)利化、責(zé)任化的一種回應(yīng)。

四、從權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法制保障考察區(qū)域發(fā)展權(quán)的現(xiàn)實(shí)困惑

法定權(quán)利只是權(quán)利成長道路上的中點(diǎn)而非終點(diǎn)，實(shí)有權(quán)利才是權(quán)利轉(zhuǎn)化的最終結(jié)果。法定區(qū)域發(fā)展權(quán)只有實(shí)現(xiàn)權(quán)利主體追求的最高目標(biāo)，即轉(zhuǎn)化為實(shí)有區(qū)域發(fā)展權(quán)才能實(shí)現(xiàn)權(quán)利成長的圓滿。但邏輯上的推演終須現(xiàn)實(shí)條件的配合，而現(xiàn)實(shí)的情況是：區(qū)域發(fā)展權(quán)還缺乏有效的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，尤其是法制保障的缺失。

一是在立法上還缺少區(qū)域發(fā)展權(quán)的法律救濟(jì)制度。“盡管各個(gè)國家尤其是發(fā)展中國家為了發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)付出了巨大的代價(jià)，聯(lián)合國系統(tǒng)于1993年成立政府專家組專門研究如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的對(duì)策，但由于種種原因，這些努力都無果而終”［11］。在國內(nèi)法方面，尚沒有與憲法中“尊重和保障人權(quán)”相配套的救濟(jì)制度，有關(guān)法律也還沒有來得及修改，也沒有將區(qū)域發(fā)展權(quán)納入政策和法律制度之中，并建立區(qū)域發(fā)展權(quán)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；二是在執(zhí)法上，對(duì)區(qū)域發(fā)展的規(guī)制多以行政干預(yù)為主。諸如對(duì)地方保護(hù)主義的防治，“單純依靠上下級(jí)政府抽象判斷和自由裁量來認(rèn)定地方保護(hù)主義行為并加以裁定和糾正，往往出現(xiàn)偏差，或者達(dá)不成共識(shí)。一旦上下級(jí)政府間存在意見不一致，雖然部分可由上級(jí)來糾正下級(jí)行為，但也往往造成擱置或者拖延，從而無法解決對(duì)企業(yè)或者個(gè)人造成的損害”［12］；三是在司法上，區(qū)域發(fā)展權(quán)的可訴法性及司法的可行性還存在疑問。由于在人權(quán)司法性問題上兩分法的存在，“發(fā)展權(quán)歷來不被認(rèn)為具有可司法性”［13］，另外，解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題的跨區(qū)域性，對(duì)受理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性等方面提出了較高要求，真正發(fā)揮定紛止息作用，還需打破現(xiàn)行體制的框架中的諸多障礙；四是在守法上，從中央到地方各級(jí)政府對(duì)區(qū)域發(fā)展權(quán)還存在認(rèn)識(shí)上的偏差。中央政府更關(guān)注整體經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，地方各級(jí)政府則更側(cè)重對(duì)本地區(qū)發(fā)展權(quán)益的維護(hù)，表現(xiàn)尤為突出的是對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的偏好，這就使得很難對(duì)區(qū)域發(fā)展權(quán)的度量適用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。

五、從理論和現(xiàn)實(shí)考察區(qū)域發(fā)展權(quán)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越發(fā)展的意義

1.有利于推進(jìn)法學(xué)理論的創(chuàng)新與發(fā)展。正如有學(xué)者提出的“為了將區(qū)域發(fā)展導(dǎo)入法理學(xué)的視角進(jìn)行法哲學(xué)的深層解剖，有必要開發(fā)一個(gè)新的學(xué)科領(lǐng)域——發(fā)展法學(xué)”［14］。將“區(qū)域”與“權(quán)利”聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的權(quán)利化與責(zé)任化，不僅有利于新興交叉學(xué)科的出現(xiàn)，亦有利于推動(dòng)諸如法理學(xué)對(duì)于權(quán)利的界定、經(jīng)濟(jì)法學(xué)權(quán)利體系的建構(gòu)以及其它部門法的相關(guān)法理問題的創(chuàng)新與重構(gòu)。

2.有利于國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的制定和實(shí)施意味著國家將從規(guī)劃、政策和考核等方面，調(diào)整限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使之逐步轉(zhuǎn)變到依靠生態(tài)優(yōu)勢(shì)，打造生態(tài)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越發(fā)展上來。但由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的跨區(qū)溢出效應(yīng)，這種約束當(dāng)?shù)匕l(fā)展和實(shí)施生態(tài)保護(hù)生態(tài)修復(fù)的各項(xiàng)活動(dòng)，會(huì)給其他區(qū)域甚至整個(gè)國家，創(chuàng)造更多的社會(huì)福利價(jià)值。根據(jù)“誰受益誰補(bǔ)償”以及“等價(jià)有償”的原則，要求受益區(qū)域（如重點(diǎn)開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)）對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)付出的機(jī)會(huì)成本和生態(tài)建設(shè)成本進(jìn)行補(bǔ)償或付費(fèi)。但如何將上述原則或政策設(shè)想轉(zhuǎn)化為具體的制度設(shè)計(jì)，還必須在區(qū)域發(fā)展權(quán)性質(zhì)的法定化、內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化、救濟(jì)的程序化等實(shí)現(xiàn)機(jī)制方面強(qiáng)化相關(guān)研究與實(shí)踐。

3.有利于縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡愈加突出的現(xiàn)實(shí)情況，各級(jí)政府出臺(tái)了大量加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展扶持力度的政策。政策對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展固然重要，但如果長期過分倚重政策調(diào)整，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略則缺乏國家意志和國家強(qiáng)制力方面的體現(xiàn)，不利于政策的貫徹和依法辦事。因此，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須重視立法，將正確的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策通過立法上升為國家意志并強(qiáng)制執(zhí)行，將以區(qū)域發(fā)展權(quán)為核心的促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法權(quán)體系，上升為法定權(quán)利，并使得區(qū)域發(fā)展權(quán)的各項(xiàng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制都具有完善的法律基礎(chǔ)，從而使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能通過依法辦事得到實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：錢國華