分稅制改革對地方政府投資效率影響的實證分析

張日旭 孫金妞

[摘要] 地方政府投資是推動我國經濟發展的重要動力之一，但是，近年來地方政府投資的失敗案例層出不窮，本文旨在從財政體制改革的角度分析地方政府的投資效率問題。首先，文章對目前的財政體制以及地方政府投資效率做以概述；再從實證分析的角度，檢驗分稅制財政體制改革對地方政府投資產生的影響以及改革前后地方政府投資效率的實際變動情況；最后結合實證分析的結果，分析地方政府投資效率變化的體制方面原因。

[關鍵詞] 分稅制改革；地方政府投資；投資效率

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 24. 015

[中圖分類號]F830.59[文獻標識碼]A[文章編號]1673 - 0194（2012）24- 0025- 03

1引言

投資對經濟的推動作用毋庸置疑，以地方政府為投資主體的項目更是受到廣泛的關注，但是，近年來屢見不鮮的形象工程、面子工程以及“豆腐渣”工程的出現，也使人們不禁對地方政府投資項目表現出懷疑和擔憂，例如某市計劃投資40億元打造新的非物質文化遺產公園，而原有的投資10億元、曾舉辦過兩屆國際非物質文化遺產節、投入使用不到3年的非物質遺產主題公園將被棄用；某財政貧困縣興建政府辦公樓，建筑面積達43 600平方米，且裝修豪華，建筑面積相當于8.5個美國白宮；某省耗資80億元修建的高速公路，由于路面損毀嚴重，投入使用僅80天就被迫停用大修；某市為建高鐵，拆除了一條建成僅兩年、投資數千萬元的公鐵立交橋和一座新辦公樓等。由于此類事件的頻繁發生，使得人們將注意力又一次地落在了地方政府投資這一主題上。在對地方政府投資決策草率、監管力度嚴重不足等問題的一片討伐聲過后，筆者認為有必要冷靜地從當前的財政體制的角度對地方政府投資效率這一問題進行細致研究，找出能夠提高地方政府投資效率的有效途徑。

1994年以來，我國通過分稅制財政體制改革，賦予了地方政府更大的財政自主權，目的在于充分調動地方政府參與經濟發展的積極性，使其能夠從該地區居民的實際需求出發，制定更適合地區發展的制度和政策，提高政府的行政運行效率以及群眾的滿意程度。但是，隨著我國經濟和社會的發展，這種更有利于促進地方經濟發展的財政體制，逐漸顯現出了一些弊端。例如，由于相關體制、制度的不完善，使得地方政府將發展目標過度地集中在了地方GDP的增長上，而忽視了項目本身的實際作用和質量以及對我國整體經濟發展、該地區居民實際福利水平等方面的影響。鑒于此，筆者認為分稅制財政體制改革對地方政府投資效率有一定的影響，兩者存在一定的關聯性，所以，本文運用實證分析的方法，以確定1994年的分稅制財政體制改革對地方政府投資效率產生的影響，以及比較分稅制前后地方政府投資效率的變化情況，并從財政體制角度分析投資效率變化的原因。

2投資效率及其衡量方法

學術界對效率的論述不盡相同，Lipsey（1987）認為效率是指帕累托效率或帕累托最優，即在不使得一個人處境變壞的情況下，已經不能通過資源重新配置而使任何人的處境更好；Leftwich（1973）認為經濟學中的效率是指用貨幣計量的有用資源投入與產出之間的比率；薩繆爾森（1991）認為效率是指在投入和技術既定的條件下，能夠使資源投入的產出效用最大化的狀態；張雷寶（2005）認為效率的本質是研究經濟資源的投入與產出之間的比率關系，在經濟學上效率有很多種具體的情形，如包括生產效率、組合效率、技術效率、動態效率等，在一般均衡條件下，效率最優往往是指帕累托最優。

綜合以上幾種主要的觀點，本文將地方政府投資效率界定為以地方政府為投資主體的，衡量投入與產出之間的比率關系的指標。

由于對效率的界定不同，衡量投資效率的方法也不相同。武獻華（1994）、黃毓哲（2004）等人都曾使用投資效果系數對我國的投資效率進行分析。投資效果系數是指一定時期的國內生產總值的增加額與引起這一增加的固定資產投資總額的比例。在投資規模一定的情況下，投資效果系數一般是越大越好。它能夠從資金投入與產出比率角度較全面地反映投資活動的最終效益，但是這一指標將能引起GDP增長的所有固定資產投資都包括在內顯然存在一定的缺陷。

張軍（2005）認為主要有2種衡量投資效率的方法：①是直接測算，既然資本相對于產出增長的速度表現為資本的邊際效率或者資本的邊際生產率，那么觀察資本生產率變動的一個量化指標就是“資本—產出比率”的變動，即可以用“邊際資本—產出比率”（ICOR）來衡量投資效率。②是計量檢驗的方法，運用常見的柯布—道格拉斯生產函數，將回歸擬合系數作為衡量投資效率的指標，投資對GDP的擬合系數越大投資效率越高。本文是在借鑒這種方法的基礎上，對模型指標加以變換而進行的實證分析，具體將在第三部分中論述。

3實證檢驗與結果分析

3.1 模型的基本思路

采用常見的柯布—道格拉斯生產函數作為衡量投資效率的基本模型：

Y=AKαLβeu

其中，Y表示產出，K表示資本，L表示勞動力。但是由于本文研究的是投資效率，所以將公式中的K用投資I來代替。為了便于進行實證分析，將函數進行標準的線性化處理：

ln Yi=lnA+αln Ii+βln Li+ui（i = 1，2，…，n）

由于本文的研究目標之一是確定1994年的分稅制改革對地方政府投資效率是否產生了影響，所以，首先對模型在1994年處進行檢驗，看是否模型在這一時期發生了結構性的變化。

為對比分稅制財政體制改革前后地方政府投資效率的變化情況，在模型中引入一個虛擬變量D，取0，1兩個值。改革之前，即1994年之前（包括1994年），D=0；改革之后，即1995年之后（包括1995年），D=1。模型表示為：

ln Yi=lnA+γ1Di+αln Ii+γ2Diln Ii+βln Li+ui

運用最小二乘法對模型進行估計，通過比較結果中投資對GDP的回歸擬合系數，即α與α+γ2，得到分稅制改革前后地方政府投資效率的變化情況。

3.2 指標的選取

根據上述模型的基本思路，結合研究目的、統計口徑以及數據的可得性等因素，筆者選擇1981-2011年各地方年度數據的總和來分析地方政府投資效率問題，數據主要來源于中經網統計數據庫，以及各年的《中國統計年鑒》。數據的選擇主要考慮了以下2個因素：①本文研究的是分稅制改革前后地方政府投資效率情況比較，所以要選擇1994年之前和之后一定長度年限內的數據，使樣本數量充分滿足研究需要。②目前對地方政府投資的衡量標準并不統一，大多數研究使用的是全社會固定資產投資，王立國（2009）使用的則是各年地方財政一般預算支出減去農業支出、文教科衛事業費、行政管理費和社會保障補助支出。筆者選取投資資金來源中國家預算內資金來近似地衡量地方政府投資。

對于選取的數據具體進行以下幾點說明：

（1）產出Y一般用GDP來衡量，但是由于本文研究的是地方政府投資效率，所以用地區生產總值之和，即北京、天津、河北、山西、內蒙古自治區、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西壯族自治區、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏自治區、陜西、甘肅、青海、寧夏回族自治區和新疆維吾爾自治區等31個省、直轄市、自治區的地區生產總值之和來表示。

（2）勞動力L用年末從業人員數來表示。

（3）產出Y（即各地區生產總值之和）和地方政府投資I分別用以1981年為基期的居民消費價格指數（CPI）進行平減。

3.3 模型處理及結果分析

本文所采用的計量分析工具是Eviews6.0。通過檢驗模型不存在序列相關，在1994年模型確實發生了結構性變化，引入虛擬變量D對模型進行分析，得到式（1）和式（2）。

分稅制前即1994年之前，模型表達式，即式（1）：

ln GDP=-7.21+0.19ln I+0.70lnL+1.34lnGDP（-1）-0.47lnGDP（-2）（1）

s.e. = （1.851 8） （0.059 9） （0.176 8） （0.170 2） （0.189 3）

R2=0.998 9 F=3 032.869 D.W. =1.495 7

地方政府投資對GDP的擬合系數為0.19。

1994年之后模型表達式即式（2）整理為：

lnGDP=-7.12+0.04lnI+0.70lnL+1.34lnGDP（-1）-0.47lnGDP（-2）（2）

地方政府投資對GDP的擬合系數為0.04。

由此可見，分稅制財政體制改革之后地方政府投資效率是降低的（改革之后地方政府投資與地區生產總值的擬合度小于改革之前的）。這一結果也與現實中地方政府只熱衷于投資能提高地方GDP的項目，忽略對項目的可行性研究、實施過程的監管以及地方的整體可持續發展要求等相吻合。

4結論

由以上實證分析可以看出，分稅制財政體制改革確實對地方政府投資產生了影響，并且改革之后，地方政府的投資效率是降低了的。究其原因，筆者認為可以從以下兩方面進行說明。

（1）1994年的分稅制財政體制改革旨在調動地方政府參與經濟發展的積極性、引導地方政府從該地區實際需求的角度制定發展策略，但是，由于目前我國相應的機制、制度不夠健全，導致改革的過程中伴隨著出現了一些“副作用”。其中一個比較嚴重的問題就是，改革后地方政府的事權并沒有減少，而財權卻大部分掌握在中央政府手中，即地方政府實際擁有的財權和事權不匹配、地方財政壓力大，在這樣的情況下，地方政府不得不通過大量的投資、招商引資等措施來爭取國家財政補貼以及增加地方財政收入。這樣就使原本旨在激勵地方政府積極發展本地經濟的政策，演變成了地方政府間展開大興土木工程以及招商引資大戰的導火索，也由此出現了被大雨沖毀的公路、被卡車壓倒的大橋等一系列不負責任的“豆腐渣”工程；出現了將國家級自然保護區變成了風景區、將大量的濕地和水稻田變成了城市、高速公路等對生態環境造成極大破壞的項目。這種不顧后果，以環境、資源、生態換取地方經濟發展的行為必然會導致投資效率地降低。筆者認為，解決由此導致的地方政府投資效率降低的問題，要從增加投資項目的透明度、重視對項目的可行性研究、提高監管力度等幾方面入手，引導地方政府不僅要重視投資的數量，更要保證投資的質量。

（2）目前我國地方政府官員政績考核體系并不完善，幾乎將考核重點都落在了地方GDP的增長上。改革開放以來最重要的行政基礎之一就是中央行政和經濟管理權力的下放和地方自主權的增強。行政性放權結合以經濟增長為基礎的政治錦標賽，賦予了地方探索改革開放有效道路的巨大空間和強大動力。但是隨著經濟的發展，地方政府的這種以經濟增長為基礎的政治錦標賽產生了一系列的扭曲性后果，對地方政府官員的政績考核幾乎只著眼于地方GDP的增長，由此便導致了地方政府紛紛想盡各種辦法為增加地方GDP而投資，什么項目能帶來GDP的快速增長、大幅增長，就投資什么樣的項目，盲目投資的出現，必然會導致地方政府投資效率的降低，形象工程、面子工程的出現也就不難理解了。解決這一問題的根本途徑還是要從改革地方政府官員政績考核指標體系入手，引導地方政府不僅僅將發展目標放在地方的GDP增長率上，更應該從全局的角度、實用性、可持續發展的角度進行投資，使地方經濟健康、有序發展。

主要參考文獻

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