政府采購審計中存在的問題及對策

孫晶

[摘要] 2012年是《政府采購法》施行的第10年，隨著社會經濟的迅猛發展和政府采購制度改革的不斷深化，我國政府采購在拓寬范圍、擴大規模等方面取得了顯著成績，而“奢侈動車”、“天價U盤”等事件的曝光，也使得作為外部監督重要工具之一的審計備受關注。本文探討政府采審計目前存在的問題并提出相應的解決對策。

[關鍵詞] 政府采購；政府采購審計；問題；對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 23. 018

[中圖分類號]F239[文獻標識碼]A[文章編號]1673 - 0194（2012）23- 0029- 02

1我國政府采購的現狀

2002年以來，我國政府采購的規模迅速擴大，2011年突破1萬億元，占全國財政支出的10%，相比2002年1 009億元的規模，10年間增長10倍；財政資金使用效益明顯提高，2011年為國家節約資金1 500多億元；政府采購方式逐漸多樣化，國際通用的采購方式被越來越多地使用；采購項目的范圍不斷擴大，采購項目結構失衡的局面正在逐步得到改善；以《政府采購法》為主體的政府采購法律體系的基本框架已經形成，為依法開展政府采購活動提供了法律依據和制度保證。政府采購制度在擴大內需、促進經濟增長方面發揮了積極作用，并且規范了財政支出行為。但我們也應該看到，由于我國的政府采購起步較晚，仍存在政府采購法律制度不完備，預算編制缺乏預見性，約束力不夠，政府采購行為不規范、效率低、競爭不充分等問題。為切實解決這些問題，全面深化政府采購制度改革，需要對政府采購加強監督管理，特別是充分發揮審計的“免疫系統”功能。

2我國政府采購審計存在的問題

2.1 政府采購審計標準不足

政府采購審計標準是審計人員對政府采購事項判斷是非，評價優劣，作出審計結論，表達審計意見的基礎。其內容應包括相應的法律法規標準、政策標準、規章制度標準等。目前我國的政府采購法律體系還尚不完備。比如：我國的《政府采購法》已于2003年1月1日開始實施，但還沒有全國統一的《政府采購施細則》，雖然各地根據《政府采購法》分別制定了適合本地實際情況的地方性細則，但也造成了各自為政的混亂狀態。再如：我國政府采購規模和金額逐年快速擴大，但是審計準則中還找不到關于政府采購的專門性準則或指南。使得被審計部門在進行政府采購活動時缺乏必須遵守的規則，導致政府采購審計缺乏必要的審計標準和監督內容的實際缺失。

2.2 預算管理不足

由于政府采購預算在政府采購內部具有一定的約束力，所以是審計人員判斷政府采購活動經濟效益的重要依據。在實際工作中卻往往出現以下情況，導致政府采購預算剛性不足，實際操作性差，也使審計人員難以從全局上把握全年政府采購工作，無法對政府采購進行預算控制和監督管理。一是我國政府采購預算經常與部門預算脫節，政府采購預算實際執行過程中的資金難以保證。二是預算編制單位在編制預算前缺乏市場調研，導致預算隨意性大，編制技術方法不科學。三是我國政府采購預算編制不夠細化，實際工作中因為目錄不夠明確使大部分部門集中采購和分散采購漏編預算。可見，預算管理的盲目性會導致審計工作的盲目性。

2.3 審計深度、力度不足

我國政府采購規模雖然不斷擴大，但是與國際水平還相差甚遠。同時，我國政府采購范圍也很窄，采購主要集中在集中采購目錄中列示的貨物或服務。而工程建設采購、藥品采購等本應占政府采購很大比例的項目，卻很少列入或列入比重很低。恰恰是這些項目無論從金額上，還是從其重要性上都應該成為政府采購審計的重點。我國政府采購本身的缺陷也導致了政府采購審計存審計范圍小、時間少，審計缺乏深度的缺陷。政府采購工作現場監督經常流于形式，監管部門的工作人員一般不能深入細致地介入評標活動的管理和監督中去，僅僅是象征性地出席招投標會，沒有深入政府采購評標內部，難以對評委的公正性與評標的完整性進行把關，而且在招投標結束產品到位后，對產品的具體使用情況，監管部門也缺乏必要的監管職能。

2.4 內部控制職能缺失

審計人員了解政府采購與審計相關的內部控制可以識別潛在的錯報類型，考慮重大錯報風險的因素，設計和實施進一步審計程序。在我國開始進行政府采購工作時，沒有專門的采購機構，財政部門既管理政府采購資金預算又負責具體政府采購，政府采購無法形成內部控制機制，也無法對政府采購內部進行有效的監督和制約。近幾年，專門的采購機構設立后，政府采購機構名稱不統一、隸屬關系不統一，政府采購管理機構和操作執行機構分工不明確等種種現象表明，“管采分離”事實上并沒有真正徹底實現，導致政府采購內部控制配套規章制度不全、監督內容缺失，內部控制制度無法建立健全。同時，也影響政府采購管理部門管理職能的有效發揮。另外，財政部門存在的“重分配、輕管理，職責不清，推諉扯皮”等問題也弱化了內部控制機制運行效果。

2.5 審計等監管部門合作不足

政府采購審計由于其特有的獨立性、權威性和公正性的特征，既區別于政府采購的內部經濟監督，也區別于財政、紀檢監察等其他監管部門的監督，是政府采購不可或缺、無法替代的監督防線。同時，審計監督與其他監督一樣，也存在著自身的專業缺陷和制約因素，特別是在當前審計手段局限、審計威懾力不強的形勢下，還需要與其他監督部門通力合作，取長補短，優勢互補，高效配置資源，共同構建我國的經濟監督體系，形成不同層次、不同角度的經濟監督網絡。但從我國政府采購的發展過程及實踐來看，我國政府采購監督管理機構還沒有形成相互制衡、合理制約的管理體制。

3加強政府采購審計約束的路徑

3.1 建立健全政府采購審計標準

建立健全涵蓋采購人、采購代理機構、供應商和監管機構等所有與政府采購活動相關的部門和人員的行為規范體系，為政府采購審計提供充分、必要的審計標準，打造“公平、公正、公開”的“陽光采購”平臺。一是建立政府采購監督約束機制。以《政府采購法》為基礎，結合實踐建立健全政府采購工作相關法律、法規制度體系，使政府采購審計監督約束具有堅實的法律基礎。二是在審計實踐的基礎上，加快績效審計準則或指南的制定工作步伐。同時，建立一個能夠指導和評價政府采購審計活動公認的、可接受的績效標準，使政府采購績效審計的評價做到有據可依，提高績效審計的質量。為了防止政府采購績效審計出現事后補漏的情況，要進行政府采購的事前、事中和事后的全過程審計跟進以及全方位、多層次的監督檢查。三是加快政府采購及其審計監督電子化的進程，全國盡快采用統一的政府采購信息管理軟件，提高信息質量，使審計證據更具真實性、客觀性、可比性與共享性。

3.2 建立政府采購預算約束機制

要提高政府采購計劃約束力，就要積極加強政府采購預算編制工作，全面提高預算編制的準確性，實現財政資源的優化配置。要使政府采購事先預知全年采購規模，提前了解市場行情，擬訂采購計劃，凡是列入采購目錄內的貨物、工程和服務，都必須進行政府采購。嚴格立項評審，對立項無依據、方案不合理、資金不到位、采購方式不合法的，堅決不予審批。同時，嚴格按政府采購預算進行資金供給，年度內一般不再追加或調整，確保采購預算執行的剛性。編制年度政府采購預算，將所有財政撥款部門采購全部納入政府采購范圍。

3.3 “量身定制”審計方案

針對政府采購三方要“量身定制”審計方案，確定不同的審計檢查重點。①對監管部門，重點檢查政府采購年度預算是否合理、合法，是否按規定審核采購單位提交的采購清單并匯總，是否按規定審查了政府采購代理機構和供應商的代理資格，以及對政府采購代理機構報送的撥款申請及有關文件和合同草案等招標有關文件是否按規定處理投訴事項，有無參與干涉政府采購中的具體商業行為等。②對預算單位，采取部門預算執行審計和財政財務收支審計相結合的辦法，重點檢查有無規避政府采購現象、資金的來源與使用是否合規、資金用款計劃是否按程序進行申報、采購資金是否全部實行國庫直接支付等問題。③對代理機構，重點檢查是否依照法律和規章制度辦理采購相關事宜，是否真正按“最高的質量，最低的成本，最短的時間，最佳的效益”工作要求進行。嚴格中介代理，確定中介代理機構的資質準入門檻。

3.4 加強監督合作

審計監督制度建立后，其他各種經濟監督決不能削弱，審計要加強與其他監督密切合作，協同作戰，維護政府采購的健康發展。加強與組織人事部門的合作，可以積極推進經濟責任審計工作，著力強化對權力運行的制約和監督；加強與財政部門的合作，可以強化專項資金審計工作；加強與稅務部門的合作，可以加強依法治稅；加強與新聞媒體的合作，可以使審計工作更加透明，擴大審計影響，形成良好的社會監督環境。同時，要加大監督檢查力度，嚴格遵循“三公”原則，重視對重大采購項目的全過程審計，將政府采購置于競爭之中、陽光之下，實現“陽光采購”。

主要參考文獻

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[2]王曉霞.政府采購績效審計問題研究[J].會計之友，2009（12）：8-9.

[3]楊凌云.對我國政府采購現狀和存在問題的分析[J].中國商貿，2011（9）：238-239.