公有公共設施致害的賠償問題探討

羅云方

摘要： 本文以案例引入的方法提出公共設施致害問題，通過對公有公共設施致害概念，構成要件，以及結合案情的分析，提出解決問題的理想方案。

關鍵詞： 公共設施致害賠償

2006年5月甘肅省省道306線岷縣縣城以北500米處的北門洮河大橋突然垮塌，橋上數名行人和兩輛農用三輪車掉入河中，四人受傷。經調查核實，一輛超載的大貨車是此次坍塌發生的直接原因，公路管理部門稱自己并無執法權，而交管部門長期以罰代管處理超載車輛；另據調查發現，該大橋年久失修，有關部門并未盡到妥善管理的職責。而在甘肅境內，類似的橋梁有很多。此類公有公共設施致害問題及由此引發的賠償問題，引起了我的思考。

一、公有公共設施致害的界定

所謂公有公共設施致害是指由于公有公共設施在設置（如設計、建造、安裝等）或管理（如維護、修繕、保管、巡查等）方面存在瑕疵，缺乏通常應具有的安全性，致使使用者（利用者）的人身和財產受到損害。

二、公有公共設施致害的構成要件

（一）需為公有公共設施。

對公有公共設施，各國立法在使用名稱上雖有不同，但對其認識卻較為一致：“所謂公有公共設施，是指由行政機關或其特許的公務法人設置或管理，供公眾使用的設施。包括公路、鐵路、橋梁、車站、機場等。”它主要體現為供公眾使用的公物。公有公共設施的概念可從以下幾點說明：（1）公有，這里的公有并不是指所有權的歸屬，只要由國家（通過行政機關或其特許的組織）設置或雖非其設置但在事實上處于其管理狀態，就是“公有”的；（2）公共使用，公有公共設施必須是服務于公眾，提供公共使用的，供多數人使用的；（3）設施，已修建完成的，驗收合格，并向公眾開放的有體物或設備。

（二）公有公共設施存在設置或管理上的瑕疵。

瑕疵亦稱為故障、欠缺，是指事物欠缺通常應有的安全性，具有對他人帶來危害的危險性的狀態。公有公共設施設置上的瑕疵是指該設施在設計、施工、建造、安置、裝設上存在瑕疵，是自始即有的欠缺，故又稱“初發之瑕疵”，如公共設施設計不完備、所用材料有質量問題、施工不良等。管理上的瑕疵是后天造成的欠缺，是指在保存、維護、利用、改良這類活動中管理不良，又名“后發之瑕疵”，如對設施保管不周、維修不及時等。從本案來看，存在該大橋年久失修，對設施保管不周、維修不及時，以及有關部門并未盡到妥善管理的職責；至于該設施在設計、施工、建造、安置、裝設上是否存在瑕疵，現在不得而知，所以本案應主要屬于管理上的瑕疵。無論是哪一種瑕疵，還是兩者同時具備，都滿足這一構成要件，區別設置瑕疵與管理瑕疵的意義在于便于確定責任主體及行使相應的求償權。

（三）必須損害了公民的人身權或財產權。

存在橋上數名行人和兩輛農用三輪車掉入河中，四人受傷的事實，而這些正是損害了公民的人身權或財產權的事實。一輛超載的大貨車經過，這是坍塌發生的直接原因。存在公路管理部門對該大橋年久失修的現狀未盡到妥善管理的職責，而交管部門長期以罰代管處理超載車輛等多方面原因。

（四）公有公共設施設置或管理上的瑕疵與損害結果之間有直接的因果關系。

一輛超載的大貨車經過，這是坍塌發生的直接原因，也存在公路管理部門對該大橋年久失修的現狀未盡到妥善管理的職責，而交管部門長期以罰代管處理超載車輛等多方面原因。這些原因是損害發生的不可欠缺的條件：如果不是車輛的超載，或者公路管理部門對該大橋盡到妥善管理的職責，或者交管部門對超載車輛等行為進行嚴懲，就可能避免事故的發生，這些實質上增加了損害發生的客觀可能性。

三、案情分析及責任承擔

通過對本案的了解，根據《中華人民共和國公路法》第8條：“國務院交通主管部門主管全國公路工作；縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作；但是，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監督職責，由省、自治區、直轄市人民政府確定；鄉、民族鄉、鎮人民政府負責本行政區域內的鄉道的建設和養護工作；縣級以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機構依照本法規定行使公路行政管理職責。”第50條：“超過公路、公路橋梁、公路隧道或者汽車渡船的限載、限高、限寬、限長標準的車輛，不得在有限定標準的公路、公路橋梁上或者公路隧道內行駛，不得使用汽車渡船。超過公路或者公路橋梁限載標準確需行駛的，必須經縣級以上地方人民政府交通主管部門批準，并按要求采取有效的防護措施；影響交通安全的，還應當經同級公安機關批準；運載不可解體的超限物品的，應當按照指定的時間、路線、時速行駛，并懸掛明顯標志。運輸單位不能按照前款規定采取防護措施的，由交通主管部門幫助其采取防護措施，所需費用由運輸單位承擔。”《公路橋梁養護管理工作制度》第6條：“公路橋梁養護管理實行統一領導，分級管理。國務院交通主管部門負責全國公路橋梁養護管理工作的行業管理與監督。縣級以上地方人民政府交通主管部門，依據省級人民政府確定的對國道和省道的管理職責，主管本行政區域內的公路橋梁養護管理工作。其設置的公路管理機構負責轄區內公路橋梁養護管理的具體組織工作。收費公路的橋梁養護管理工作，由收費公路經營管理單位具體負責組織實施。”《中華人民共和國行政處罰法》第23條：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”等有關規定，我們可以看出交管部門的行政不作為，非但沒有制止超載貨車上橋，反而是以罰代管處理超載車輛，并放任超載車輛通行；公路部門沒有盡到對橋梁的養護、管理職責；超載貨車司機明知超載而上橋，為此三方對于損害結果的發生都具有關系，依相當因果關系理論，都與損害的發生有關。因此本案中交管部門以罰代管處理超載車輛，并放任超載車輛通行，實際是一種違法行為，負國家賠償責任；公路部門沒有盡到對橋梁的養護、管理職責，存在過錯，負公有公共設施致害賠償責任；超載貨車司機明知超載而上橋，明知存在危險而上橋，負相應的民事賠償責任。

四、公有公共設施致害的訴訟

事故的發生損害了公民的人身權或財產權，我們可以通過以下兩種途徑維護我們的合法權益，即民事訴訟和行政訴訟方式。法律依據為根據《中華人民共和國國家賠償法》第2條：“國家機關和國家機關工作人員行使職權侵犯公民、法人、其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依據本法取得國家賠償的權利。”《民法通則》第121條：“國家機關或國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人合法權益造成損害的，應當承擔民事責任。”第126條：“建筑物或者其他設施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應當承擔民事責任，但能夠證明自己沒有過錯的除外。”由此承當責任的主體有交管部門，公路部門和超載貨車。如果要通過訴訟方式來維護自己的合法權益，那么不妨采取行政附帶民事的訴訟方式，也可以采取分別提起行政訴訟和民事訴訟的方式。

五、該案救濟的理想方案

通過分析，我們可以從多方面、多途徑來保障受害群眾的利益，如可以采取行政附帶民事的訴訟方式，也可以采取分別提起行政訴訟和民事訴訟的方式。但為了最充分地保障受害群眾的利益，我們不妨直接通過交管部門來進行交涉，由交管部門牽頭，公路部門和超載貨車配合，在充分協商，責權相應和保障人權的范圍內來處理此事，以最大限度地保障受害群眾的利益。

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