中國農村扶貧治理機制研究

范永忠 范龍昌

摘要：中國農村扶貧涉及的組織機構膨大，管理層級多，職能條塊分割，加大了農村扶貧工作的協調難度與運行成本；現行農村扶貧治理機制中，農村扶貧資金與項目決策職能與執行職能合一、監督職能缺失，沒有形成應有的治理機制制約功能、制衡功能與目標約束功能。所以，我們必須通過制度創新，通過確立法律制度，完善政策體系，建設保障機制，細化扶貧戰略與目標，重組扶貧組織機構與管理體制，形成制度規范下的有效的農村扶貧治理機制。

關鍵詞：委托—代理；農村；扶貧治理機制；現狀；建議

中圖分類號：F320文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）22-0043-04

一、委托—代理問題與扶貧治理機制

委托—代理理論一直都被經濟學家們應用于研究現代企業，即在信息不對稱情況下，所有權與經營權分離所造成的委托人利益受損現象。在公共行政領域也存在著眾多的委托代理關系。由于信息不對稱、外部性、監督弱化和激勵不足等原因，同時委托人和代理人的目標不一致，出現代理人損害委托人利益的代理問題。代理人作為“經濟人”存在所謂的“機會主義傾向”。解決代理問題的最佳辦法應是建立一套既能夠有效地約束代理人的行為，同時又能激勵代理人按委托人的旨意及設立的目標而努力工作、減少代理成本、實現委托人與代理人雙方的“帕累托最優”的機制或制度安排——激勵與約束機制。

扶貧治理機制就是使代理人最大限度地維護委托人的利益，避免代理人的道德風險和機會主義傾向以及損害委托人利益的問題發生。主要是對扶貧治理的目標約束、制約機制和制衡機制進行的一系列制度安排。中國農村扶貧是以政府為主導的一種模式，但扶貧治理的主體已經超出了政府的多層級政府機構，而延伸到了村社及貧困農戶，這些部門在農村扶貧及項目管理與實施過程中扮演的角色就顯得尤為關注。

因此，扶貧治理機制應由以下要素構成，（1）扶貧戰略及目標體系；（2）扶貧組織與管理體系。包括扶貧治理決策機構、執行機構；（3）扶貧法規制度體系。包括：扶貧政策與法規體系，組織管理、預算、責任與績效等制度；（4）扶貧監督體系；（5）扶貧信息系統。這五個方面的內容和機制相互聯系、相互作用，構成一個有機整體。

二、中國扶貧治理機制中的委托—代理關系

委托代理理論的研究主要是從個體的角度出發的，所以無論是部門外部還是部門內部的委托代理關系，其實質都是各部門的領導代表其部門參加博弈。威爾遜（Wilson）曾經指出在政府機構代理關系中的兩個關鍵特征:一是代理人有多重任務；二是政府機構有多重委托人。在農村扶貧過程中，政府機構也難逃這種厄運，如多個利益集團會對某一公共支出部門的決策施加影響。

1.農村扶貧組織及參與主體。中國的扶貧開發實行分級負責、以省為主的行政領導扶貧工作責任制。為了協調各個參與農村扶貧的部門之間的關系，從中央到地方都成立了各級政府的跨部門扶貧領導小組，國務院扶貧開發領導小組是國務院的議事協調機構，在領導小組之下，國家相關部委、省、自治區、直轄市和地（市）、縣級政府也成立了專門的扶貧開發辦公室，負責本地的扶貧開發工作。中央的各項扶貧資金在每年年初一次下達到各省、自治區、直轄市，實行扶貧資金、權力、任務、責任“四個到?。ㄗ灾螀^、直轄市）。所有到省的扶貧資金一律由省級人民政府統一安排使用，并由各有關部門規劃和實施項目。

中國農村扶貧參與主體眾多，主要參與主體為各級政府相關部門組成的扶貧開發領導小組和扶貧機構：（1）國務院扶貧開發領導小組辦公室；（2）國家部委。國家（地方發改委）與以工代賑計劃、財政部與財政發展資金、中國農業銀行與專項扶貧貸款以及政府其他業務部委；同時，相應各地方也設立對應扶貧機構：（3）省扶貧機構；（4）地市級扶貧機構；（5）縣級扶貧機構；（6）鄉村扶貧；（7）貧困農戶；在不考慮各機構內部層級機制的情況下，農村扶貧參與主體層級鏈達到6～7級。

2.扶貧治理機制中的多層委托—代理關系。國家扶貧資金的管理層有四層，并且是按行政規則逐級管理的，這種管理可以看做是多重委托—代理，即國家、省（市）、地區、縣這四級管理層之間存在一種委托—代理關系，其中，國家是最初委托人，縣是最終代理人，?。ㄊ校⒌貐^既是一級委托人，又是一級代理人，他們之間的錯綜復雜關系約束著扶貧資金的使用效益。上級政府與下級政府的委托代理關系、政府部門與支出部門的委托代理關系、政府部門與政府官員之間的委托代理關系、扶貧項目運作過程中的委托代理關系等。目前中國的這種委托—代理關系一般都沒有簽訂具有強約束力的或比較規范的合同契約，只是根據國家扶貧戰略及目標任務要求和各地貧困人口、貧困狀況來確定扶貧資金的總規模，然后再將資金下撥給各省相關的扶貧部門。同理，省與地區之間、地區與縣之間也存在類似問題。從運行過程看，這種多重委托—代理關系使信息的傳遞，責任的歸屬逐漸變得模糊起來，找不到對扶貧資金真正負責任的人，這種管理狀況不是造成扶貧資金的流失，就是造成扶貧資金的低效率投放。在農村扶貧過程中，因內部信息或外部信息問題而導致道德風險或逆向選擇行為，影響政府扶貧預算資源配置效率。

三、中國農村扶貧治理機制現狀分析

1.農村扶貧戰略目標定位與政府預算。從中國反貧困戰略的形成及其實現目標和指導方針上，我們可以看出，中國政府實行的是以促進貧困人口集中區域自我發展能力的提高和推動區域經濟發展來實現減緩和消除貧困目標的戰略。實行分級負責、以省為主的行政領導扶貧工作責任制。這種戰略存在的主要問題：（1）在扶貧主體的確定上，過高估計了政府在地區經濟增長成果分配中的作用。（2）在扶貧客體的確定上，注重宏觀區域貧困，對微觀層次上的貧困村、貧困戶重視不夠。（3）在扶貧方式上，注重物質資本的輸入，相對忽視了對人力資本的的開發與塑造。（4）在扶貧內容上，重視改善供給，輕視刺激需求。

對于中國農村的扶貧目標實現，現行的政府預算管理沒有一個科學保障體系，在治理機制、預算管理及內部控制方面沒有形成關聯體系，預算編制、執行、評價作為一個完整的過程，不僅是一個連續一體化的過程，而且是相互作用，周而復始的循環，以實現對整個扶貧運行過程和結果的最終控制。近年來，農村扶貧過程中所暴露的預算管理中種種問題，與忽視整體治理機制轉型的改革路徑不無關系。

2.扶貧組織機構膨大，層級多，管理協調成本高。扶貧組織與管理體系是扶貧開發的組織載體和依托，它構成反貧困的運作系統和傳導機制。中國農村扶貧實踐中，扶貧組織與管理體系主要問題為：一是機構組織膨大、管理層級多。中國農村扶貧組織中形成中央、省（自治區）、地市、縣、鄉、村六級行政組織機構，這些行政部門的作用在農村的扶貧實踐中并沒有得到充分體現；二是扶貧機構與地方的市、縣、鄉各級政府之間沒有直接的直線隸屬關系，所需扶貧經費只能向有財權的各級主管機關申請，對扶貧的統一規劃和部署也無從做出；三是在扶貧資金管理體制上，條塊分割，責權分離，扶貧步調難以協調一致。各部門資金按各自行政渠道切塊下撥，資金使用分散，缺乏必要的監督管理，以致資金使用效益較差，資金浪費、沉淀甚至損失嚴重；四是貧困農村社會經濟組織機構功能缺位。農村組織在落實社會福利、社會救助、社會慈善、治安、計劃生育、衛生服務、司法矯正、環境保護、社會糾紛基層調解和生活服務等諸多方面都發揮著實質性作用。貧困農村的社會組織水平一般都很低，村民自治組織在人民公社解體后并沒有真正建立起來，社區的公共管理和公共服務處于“無人管事”的狀態；五是農村扶貧工作是完成某種“政治任務”。尤其縣鄉級定期換屆幾年一個輪回，直接影響到扶貧模式的選擇、扶貧對象的瞄準、扶貧深入的程度等方方面面的問題。在扶貧中采取這樣一種組織形式其結果是：一方面，扶貧工作組力量薄弱，不堪重負；另一方面，其他大量有效的扶貧資源被閑置，沒有對政府現有的各種行政資源進行有效配置。

3.扶貧治理決策與執行功能模糊，內部人控制問題嚴重。扶貧組織機構膨大，條塊分割，扶貧資金的多頭籌集和多頭管理，有國務院扶貧開發領導小組辦公室管扶貧的議事協調、國家發展改革委員會地方司管以工代賑扶貧資金項目、國家財政部農業司管財政扶貧資金項目、國家農業銀行管信貸扶貧資金項目、國家民政部管救濟（供養）扶貧等；在地方，從省到縣也設立了相應機構，特別是西部各省除了對應設立上述機構外，還有民族地區開發辦等。并且資金及項目決策與執行功能沒有很好的分離，“內部人控制”問題嚴重。例如有的縣把扶貧資金的一部分挪用補發職工的拖欠工資；有的把扶貧資金用作部分工業項目的補充流動資金；也有相當一部分嚴重不符合放款規定，如用扶貧資金炒股，炒房地產，大吃大喝，公款私用，購置高檔辦公用具等。這類現象不僅在扶貧資金管理機構存在，而且在涉及到資金具體使用的有關部門內也普遍存在。

4.扶貧法規、政策、制度不健全。一是扶貧政策法規。中國現在扶貧工作還未立法，對扶貧中出現的問題目前主要靠政策約束，并且以財政政策為主，政策的整體變動、區域變動和時間性變動較大，實際執行中的彈性也大。二是制度保障。集中體現在貧困農村社會經濟制度的缺失與不完善.典型的“二元結構”在貧困農村體現尤為突出，具體表現為農村收入分配上的不公平，人力資源投入嚴重不足，受教育上的不平等，社會保障上的邊緣性，文化、衛生與基礎設施供給不足，城市化進程配套制度不到位，財政轉移支出不平衡，農民土地權益常受侵害，農村經濟發展資金短缺，農業風險化解困難，農村返貧困問題嚴重，扶貧資金屢被侵占，戶籍沒有體現國民待遇，生態環境得不到改善，政治參與不夠等等嚴重阻礙了農村的經濟發展。

5.扶貧監督功能缺失。中國農村扶貧監督體系缺失具體表現為: 一是沒有專門設立監督反貧困治理工作的機構。政府無法對扶貧項目實施必要的管理及對扶貧部門的工作績效進行有效核查。特別是由于中國扶貧機構并沒有按照財權與事權分離的現代管理制度進行設置，所以導致一些扶貧部門在實際工作中自覺不自覺地把自身等同于類似于財政部門的政府組閣部門，催生了尋租（權）等腐敗現象。而監督體制在扶貧資金管理上所缺少的制度化檢查和責任追究，無疑更助長了扶貧資金的“漏出”，增大了扶貧運作的成本；二是缺乏公眾強有力的外部監督。政府部門暫時不能把扶貧項目實施的步驟、對象、存在的問題、資金到位的情況、資金發放的情況等向廣大群眾定期公示，接受群眾的監督，而各鄉、村的扶貧組織還不能做到及時解答群眾提出的疑問，目前的反貧困治理還很難真正做到公平、公正和公開。

6.扶貧信息報告系統。中國目前的貧困人口是國家統計局根據農戶抽樣調查結果推斷出來的，只有總量和大致的地區分布，并不知道哪些農戶和人口是貧困戶和貧困人口。這種狀況必然使扶貧工作的針對性大大削弱，相當一部分貧困縣目前實行所有農村戶口的居民都有資格獲得扶貧貸款的政策。這種狀況不改善，即使銀行體制的改革使大部分貸款能夠到戶，也避免不了扶貧投資的利益大多為非貧困人口享用的可能。

四、農村扶貧治理機制改進的建議

通過上述對中國農村扶貧治理機制的分析，我們必須通過制度創新，確立法律制度，完善政策體系，建設保障機制，細化扶貧戰略與目標，重組扶貧組織機構與管理體制，形成制度規范下的有效的農村扶貧治理機制。

1.改革政府扶貧預算管理，保障農村扶貧戰略目標實現。深化包括部門預算改革、績效預算改革等各項財政管理體制改革，提高預算管理的“精細化、科學化”水平。其實質內涵包括戰略預算編制準確、實際運作管理高效及戰略風險評估、識別、調控有效。其有效執行必須依靠各級政府管理主體（各級責任中心）的決策和執行效率，這取決于各級責任主體及利益相關者的素質和組織結構、管理模式、財權配置等制度安排，這是農村扶貧治理機制有效性的保證。

農村扶貧預算管理要做好以下幾個環節的工作: 一是必須把扶貧戰略管理目標有效嵌入預算管理體系中，使目標轉換為可操作的預算控制標準；二是由于農村扶貧周期較長，不確定性大，管理風險性的存在，其效率決定扶貧戰略預算管理效率；把預算作為調控標準，對資金運行過程和結果進行有效調控，這是預算運行的關鍵；三是扶貧資金及項目運行效率的評價。這是扶貧戰略目標管理循環的基礎；四是績效考評制度是結果導向管理理念的重要體現和衡量項目執行效果、實行問責制的重要手段。對應立項時的各項重要內容和影響評估，有助于督促立項論證形成的保障政策得到有效落實。

2.重組扶貧組織與管理機構，使決策與執行職能分離。地方政府專職扶貧部門的定位。具體而言，省、市、縣、鄉四級政府，明確職責、合理定位。省級政府扶貧機關負責對扶貧進行總體的安排部署，通過區域政策和地區發展政策對貧困地區的政策性損失進行補償，為引進資本提供寬松的政策環境，以改善基礎設施為基礎手段降低貧困地區的交易成本。市一級更多的是協調、指導、服務角色?？h政府負責具體事務的實施和執行，與省、市政府相比較，應重點突出縣政府的扶貧職責，依靠產業政策和產業布局規劃促進貧困地區比較優勢項目的發育；鄉政府是縣級政府管理的最直接的延伸，其主要職責是協助上級政府，并具體落實。

政府專職扶貧部門與其他非專職扶貧機構的關系定位。確立政府專職扶貧部門的主導地位。確定政府專職扶貧部門作為主管部門的行政職權，整合其他非專職扶貧機構的扶貧資源，確定扶貧事務接受專職扶貧部門的統一管理。建議將扶貧開發辦公室由政府議事協調機構調整為政府組成部門，行使行政審批和項目主管職權，承擔相應管理責任，使其與扶貧開發的長期性、艱巨性、戰略性統一協調。

規范村民自治，加強村級組織建設，完善社會保障體系建設，尋求鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的實現形式和機制。從法律、制度、體制、機制、組織和方式等方面實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動。突破村民自治困境，化解村民自治的約束機制和制約因素，著力培育、發展與村民利益密切相關的社會服務組織，拓寬公共參與渠道，疏通利益表達機制，為提高貧困人口的體力和智力素質創造條件。

3.完善扶貧法規制度體系。盡快制定反貧困法 。反貧困法的內容必須對貧困線、貧困監測系統、扶貧資金的籌集、扶貧系統的組織結構、扶貧工作的監督、扶貧計劃的制定與實施各個環節給予科學、系統的規定。

完善政策體系。完善的反貧困政策體系是中國農村反貧困治理的重要組成部分，它可以為中國扶貧制度從縱向扶貧向橫向扶貧的轉變提供強有力的支撐和保障，改變目前財政政策運用得較多而其他政策明顯不足的趨勢，完善中國農村反貧困政策體系必須綜合發揮包括財政、稅收、金融、產業等各項政策的作用。

健全農村扶貧治理配套制度。一是完善貧困農村公共服務制度。按國民待遇原則完善貧困農村公共產品服務制度，消除城鄉差別，并有計劃、逐步實現農村貧困地區全覆蓋。二是完善農村土地產權制度。明晰土地產權，嚴格土地征用的規范管理、不斷完善土地流轉手段，妥善解決失地農民的生存和發展問題，把土地征用制度改革同農民的生存保障結合起來。三是創新農村金融、保險制度。統籌農村金融需求，解決農村支農金融機構布局不合理，金融產品不適、農村農戶貸款抵押擔保缺乏的問題；農業保險供給不足、農村與農業發展風險無法化解，需要國家在政策制度上進行合理安排，使農村及貧困地區能夠得到應有的保障。四是生態環境與資源保護制度。制定生態環境考察評估制度，對不適宜人類居住的地區，采取生態移民方式進行化解，并進行逐步治理；同時采取引導產業升級、發展循環經濟、減少生態環境與資源負擔，實施可持續發展戰略。五是農村人力資源開發。逐步形成一個多渠道、多層次、多形式的農村勞動力職業技術培訓格局，解決貧困農戶求學與就業的矛盾。

4.建立嚴格規范的檢查、監督和評估制度。增加扶貧工作的公開性和透明度，把項目決策程序、扶貧資金和物資的發放標準和程序、項目驗收的標準和程序全部公開，使貧困群眾和新聞媒體能有效地監督整個扶貧過程。把貧困地區群眾的綜合評價和扶貧工作的效果及扶貧干部的廉潔自律作為對扶貧干部的評價和晉升標準，從而避免弄虛作假、謊報政績的現象發生。行政監督機關和檢察院對扶貧工作要嚴格依法監督。對違法犯罪及侵犯貧困人口權益的行為要嚴肅查處。同時，所有扶貧工程完工后要報項目資金主管部門驗收，接受財務審計。貧困縣、貧困鄉要自檢自查，接受上級政府、監察及司法部門的聯合驗收檢查。項目完成后，要組織政府相關部門干部、專家和群眾代表參加的綜合評估，總結經驗教訓。

5.建立客觀、動態的貧困監測報告系統。構筑持續監控、功能較完備的信息系統，實時連接扶貧管理各環節。在全國扶貧機構組織范圍內建立扶貧統計與報告系統，覆蓋各省、市、縣、鄉、村，其具體職責是根據各地農村扶貧情況，統計貧困人口數字、扶貧資金投入、扶貧項目進展和脫貧等信息，保證和監督貧困統計信息的科學性和準確性，為各級政府在扶貧決策時提供科學的依據并提供咨詢服務。這樣可以較好地防止貧困統計信息的失真，提高扶貧工作的效率。

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[責任編輯 吳高君]