對瀏陽市財政、金融支持水利建設的調查與思考

李旻 焦萍 潘沛

2011年的中央一號文件明確了新形勢下水利的戰(zhàn)略地位，指出了水利建設的重要性。為全面了解轄內水利建設的基本情況，近期瀏陽支行課題組對“十一五”期間瀏陽市財政、金融支持水利建設的相關情況開展了專項調查。

一、瀏陽市水利建設現狀

瀏陽市位于湖南東部，總面積5,007.75平方公里，總人口141萬人，耕地面積90.29萬畝，其中水田75.13萬畝。境內水系發(fā)達，有瀏陽河、撈刀河和南川河三大河流。全長5km以上的河流共計162條。至目前為止轄內建有大、中、小型水庫181座，其中大型水庫1座，中型水庫10座，小一型水庫24座，小二型水庫146座。山塘6.45萬口，河壩9300余座，大中型灌區(qū)13處，薄殼渡槽198處，灌溉干渠6,750公里，中小型水電站115處。目前，各類蓄水工程蓄水總量5.13億立方米，控制集雨面積達全市總面積的45%左右，有效灌溉面積89.19萬畝，水電站裝機容量9.3萬千瓦，水能開發(fā)量占可開發(fā)量的75%。

二、瀏陽市水利建設基本情況

（一）財政支持水利建設基本情況：

瀏陽市政府較為重視水利建設，不斷加大財政投入力度，支持水利事業(yè)發(fā)展。一是增加預算，本級財政列支水利方面的預算2009年為1000萬、2010年為1200萬、2011年預計1600萬，呈逐年遞增的態(tài)勢；二是通過“一事一議”列支；三是從土地出讓收益金中提取10%用于農田水利建設。近年來財政支持水利建設基本情況如表1所示。

資料來源：國庫TBS和統(tǒng)計分析系統(tǒng)

瀏陽市在“十一五”期間用于水利方面的投資每年有所增加，其中在水利工程建設和農田水利方面的投入較大。但由于地方財力不足，水利建設主要依賴政府財政性投資這一特點使得水利建設投資規(guī)模受到政府財政性投資總規(guī)模減少的影響，水利建設方面的投資存在不足。水利支出在總支出（含調撥、基金）中占比在2007-2010年分別為：2.6%、3.4%、3.3%、1.7%。

一號文件出臺以后，瀏陽市積極貫徹落實上級精神，正在出臺貫徹落實一號文件的實施意見（目前正在審批過程中），明確未來5-10年水利改革發(fā)展的思路、目標任務和措施；擬成立水利基礎設施建設投資公司，為水利建設融資搭建平臺，拓寬水利建設融資渠道。

（二）金融支持水利建設基本情況：

瀏陽市轄內目前有農發(fā)行、工、農、中、建、長沙銀行、農商行、中信、郵儲9家銀行類金融機構，貸款總額達167億元。由于農田水利建設商業(yè)化程度低，缺乏還貸保障，制約著金融機構信貸支持的積極性。從調查情況看，前幾年只有建行和農商行有部分用于水利建設方面的貸款（如表2所示）。今年一號文件出臺引起了部分金融機構的關注，如瀏陽市農業(yè)發(fā)展銀行就初步擬定了水利信貸方面的意向，2011年計劃投放4億元用于工業(yè)園農村引水工程、3億元用于仙人湖環(huán)境改造和土地整治、1億元用于農業(yè)園安全用水，但能否落實還有待機制的完善和進一步論證。

三、水利建設中存在的問題

瀏陽市特殊的地形地貌條件和經濟社會發(fā)展狀況，決定了瀏陽市水利建設與管理的長期性、艱巨性。全市河道治理、水資源開發(fā)利用和水土保持生態(tài)環(huán)境建設的要求迫切，特別是農業(yè)水利設施建設供需矛盾突出，需大幅提升農業(yè)水利設施建設資金投入。

（一）地方財力不足，嚴重制約了農村水利設施的建設

雖然國家每年都對農業(yè)水利設施建設項目投入資金，但在“十一五”期間各級財政在瀏陽市水利項目方面的總投入3.13億元，只占了總需求的33.96%，同時用于水利方面的建設資金在財政總支出中所占的比例還很小，嚴重制約了農村水利設施的建設，突出表現在以下幾方面。

1、投入不足是制約小型農田水利設施建設管理的“瓶頸”。當前，小型農田水利設施按照分級管理的原則，實行“誰受益、誰負擔”，地方政府和群眾是主要投入主體和受益者。瀏陽市農村水利建設與管理的資金來源主要靠政府扶持和農民出工投勞。但目前瀏陽市資金供需矛盾突出，拿出大量資金投入小型農田水利基本建設更是捉襟見肘了；群眾由于只是工程的受益者，而不是管理者，吃“大鍋水”，投資投勞顧慮重重，這必然影響水利工程的建設管理，直接造成了現有水利工程維修加固跟不上，新建工程速度慢、規(guī)模小，遠遠不能適應當前農業(yè)和農村經濟的發(fā)展。特別是近幾年降雨減少，持續(xù)干旱，水資源供需矛盾加大。群眾吃水澆地沒有保障，對小型農田水利建設的需求更加突出。

2、投入不足造成“農田水利建設年年搞，年年都有新問題”的局面。前幾年瀏陽市部分地區(qū)由于資金短缺，導致部分水利設施建設標準低，建成后管理粗放，造成過早的失去其使用價值。同時也造成國有資產的流失，如部分農業(yè)開發(fā)項目建成后，沒有落實到部門單位管理，建成不到1年時間，引水渠道淤堵，無法發(fā)揮效益。由于瀏陽市小農水項目比較多且分散，但資金有限，僧多粥少，造成了“農田水利建設年年搞，年年都有新問題”的局面。

（二）金融部門對農業(yè)水利基礎設施建設存在信貸支持盲點

1、“三農”的弱質性，制約著貸款的持續(xù)增加。從總體上看，農業(yè)仍然是弱質產業(yè)。特別是由于瀏陽市地域、資源、自然條件相對較差，農田水利建設勞動生產率、商品化程度相對較低，農民收入增長相對緩慢。在現有經濟組織形式和生產率水平下金融機構信貸安全得不到保障。

2、項目產權關系不明晰，制約金融加大信貸投入。雖然瀏陽市早就在全市范圍內對小型農田水利工程進行了“股份合作制、拍賣、租賃和承包”等形式的產權制度改革，但其中大部分還只是采取簡單承包的辦法，回收資金有限。中小型農田水利工程、擔負防洪排澇任務的公益性農田水利工程的產權制度改革還未實施。目前全市農村河道、堤防等農田水利工程還沒有實行產權和經營權分離，部分水庫也都只是進行了水面經營權的承包。由于農田水利設施經管主體、運行機制、經營模式、產權歸屬等不清晰，農田水利設施建設工程貸款缺乏合格的承貸主體，成為影響借貸雙方建立借貸關系的突出障礙。

3、部分項目難以滿足信貸準入條件。按照“誰建設、誰投入、誰收益”原則，農村小型水利建設和維護費用主要由縣、鄉(xiāng)兩級政府和農民自己承擔。但是農民收入低，農村基層村組也沒有能力向農田水利設施建設投入較多資金，難以滿足一定的自籌資金比例。同時，農村居民的住房與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)的廠房由于流轉交易的市場小、變現能力差，銀行難以認可這些抵押擔保品。這些都在一定程度上制約著商業(yè)信貸對農田水利建設的投入。

4、農田水利基礎設施承受的自然風險大。農業(yè)保險機制缺失、農業(yè)信貸風險補償機制不健全，阻礙了農業(yè)信貸的進一步投入。

四、相關建議

水利在農業(yè)生產和農村經濟發(fā)展中有十分重要的地位。因此，必須充分認識當前水利建設與管理中遇到的新問題，運用科學發(fā)展觀，適應新要求，研究新辦法，探索新機制，注重科學治水、依法治水，突出加強薄弱環(huán)節(jié)建設，促進水利可持續(xù)發(fā)展。

（一）加大財政投入，整合財政資金，重點支持公益性水利項目建設

1、要努力增加財政對水利項目的投入總量，逐步形成相對穩(wěn)定的資金來源。一是將水利投入納入政府財政框架主渠道、想方設法做大做活水利建設基金；二是加大力度爭取中央財政支持，自1998年國家增發(fā)國債加大基礎設施投入以來，中央國債資金對瀏陽市水利建設給予了很大的支持，今后，要結合中央投資重點，繼續(xù)爭取資金；三是要穩(wěn)定其他用于水利建設的財政專項資金的投入。

2、要堅持整合資金、集中財力辦大事。一是要爭取和引導上級資金與本級資金的整合，同時對水利、扶貧、農業(yè)綜合開發(fā)等多方面的資金，通盤安排，統(tǒng)籌使用，著重解決資金投向小而散的問題，將項目資金真正用于公益性水利項目建設上，充分發(fā)揮資金的整體效益；二是資金整合使用要突出重點，公益性水利項目建設有輕重緩急，核心是要保重點，只要集中財力能把重點事件辦好，就比事事都想辦、事事辦不好要強上百倍。

（二）要創(chuàng)新工作思路，制定相關政策，深化農田水利工程產權制度改革

1、當前農田水利建設與管理面臨的問題，迫切需要上級政府制定和出臺有關政策，指導農村抓好農田水利建設與管理。建議出臺《關于加強農田水利建設與管理的意見》，提出新形勢下搞好農田水利建設與管理的新思路、新政策。特別要針對稅費改革后如何在保護農業(yè)、保護農民的同時又加快農田水利發(fā)展，做出明確規(guī)定，切實保障農田水利可持續(xù)發(fā)展。

2、創(chuàng)新管理機制，轉換運行機制。根據瀏陽市不同地區(qū)和不同條件，可通過拍賣、租賃、承包等多種形式，明確小型水利工程的所有權、放開建設權、搞活經營權。廣泛吸納社會資源，使小型農田水利工程的建設和經營走上以存量換增量、賣舊建新、良性運行、滾動發(fā)展的軌道。積極組建“用水協會”進行管理的模式和體制，發(fā)揮農民自建、自管、自用的優(yōu)勢作用。大力推行合同制供水，完善監(jiān)督管理機制，確保小型農田水利設施的有效養(yǎng)護及其功能的有效發(fā)揮。

3、創(chuàng)新投入方式，建立多元化投入機制。農田水利建設的主要難點是資金問題。在當前農村經濟基礎相對薄弱，農民收入水平相對較低的情況下，建議盡快建立和完善國家、地方、群眾等多元化、多層次、多渠道、制度化投入機制。各級財政都要按照經濟增長速度，逐年增加對農田水利建設的投資預算。建議省以上支農水利資金應按照各農田面積、水利設施情況進行補助，并明確市、縣財政的配套比例。積極引入市場機制，制定和完善發(fā)展民營水利的優(yōu)惠政策和激勵機制，充分調動社會各界的積極性，使部分農田水利工程走民建、民有、民營的發(fā)展道路，改善目前農田水利投入嚴重不足的狀況。

（三）加大金融信貸支持力度，加強金融產品創(chuàng)新，完善信貸支持農田水利基本建設配套政策

1、建議盡快成立專門的農田水利基礎設施建設投資公司。投資公司可由政府主導，以此建立農田水利基礎設施建設的統(tǒng)貸統(tǒng)還的融資機制，為商業(yè)信貸的介入提供平臺。

2、建議進一步完善信貸支持農田水利基本建設配套政策。對農田水利基礎設施建設貸款由各級財政給予貼息或承擔全部利息，為農田水利基本建設貸款提供減免稅費的政策；建立貸款風險補償機制；設立農田水利設施政策性保險，對新投放農業(yè)水利設施建設方面的貸款，進行全額保險或部分保險，保險費由借款人、各級政府和貸款機構按比例承擔，產生貸款損失，由保險公司承擔或由保險公司、借款人、各級政府和貸款人共同承擔。

3、加強金融產品創(chuàng)新。健全農村金融服務體系，創(chuàng)新服務農業(yè)、支持農田水利基礎設施建設的金融產品，提高農村金融服務活力。探索以項目未來的經營收益或收費權等為擔保，對具有未來收益的經營性農田水利項目發(fā)放抵押貸款；建議在糧食收購流通體制改革后，把支持農業(yè)水利設施建設的貸款投放作為農業(yè)發(fā)展銀行的重點支持領域。

參考文獻：

1、瀏陽市水利“十二五”規(guī)劃報告

2、瀏陽市小型農田水利建設現狀及思考劉守勝陳鵬