基層央行有效履職探析與思考

楊娟

自2004年銀監分設以來，銀行核心監管從央行分離出去，加上近10年來人民銀行縣支行不進人、發行庫撤銷、業務上收等因素影響，基層央行履職方向不明、人力不足、人員思想混亂，履職水平出現了一定程度的下降。新形勢下基層央行如何找準履職著力點、切入點、結合點，充分有效履職，是目前存在的緊迫課題。

一、基層央行有效履職的障礙

(一)體制障礙

1.與政府領導經濟的體制不相一致。1998年，中國人民銀行按經濟區劃設立大區分行，但中央銀行改了而政府領導經濟的體制沒有改變，政府主導經濟的現狀沒有發生改變，中央銀行宏觀調控和金融服務這些職能的履行需要地方黨委、政府的配合。同時，貨幣信貸政策、金融統計、支付清算等金融服務職能，服務對象以省為單位。這些使大家感到中央銀行的體制不順。

2.與國家行政和財稅體制改革不相適應。我國目前正在逐步推開省直管縣的體制，財政稅收體制改革在朝著有利于縣級行政體制發展方向發展，全國已有20多個省份在試驗省直管縣的改革。而目前人民銀行縣支行職能萎縮、人員減少，另有244個縣仍未設立縣級機構，這些縣有部分縣域金融服務不足、金融生態建設落后等矛盾表現突出。

3.與社會主義新農村建設不相適應。社會主義新農村建設方興未艾，中央連續6年發布一號文件，專門部署解決農村問題，都講到金融支持。黨的十七屆三中全會上《關于推進農村改革發展重大問題的決定》要求金融部門發揮重要作用，這些重要政策、規劃需要基層央行去組織實施、推動落實。

(二)機制障礙

1.金融服務機制低效。一是金融服務部門分散。目前基層央行的服務仍然分散到會計、調統、征信、外匯、貨幣金銀、國庫、營業部等多個部門，手續辦理復雜，辦理不方便，服務效率低下。二是崗位設置重復。崗位設置重復，造成崗多事少、崗多人少矛盾突出。據對某縣支行調查，該支行營業部僅崗位設置37個，只需要配備人員7個就能應付日常工作。但由于崗位設置較多，一人多崗，違規兼崗現象較多，工作效率并不高。

2．金融監管機制落后。監管資源配置不當。目前9項檢查職責分散在多個業務部門，導致監管行為缺乏統一的規劃與協調，缺乏統一的執法尺度，監管的整體效能得不到充分發揮。監管方式落后。非現場監管大多就是收集、整理金融機構的報表，對于數據的真實性缺乏監督和制約，對于數據的再加工能力有限。目前證券、保險監管機構大多只到省一級，所以省級以下難以建立金融監管協調機制，基層央行對金融行業的判斷和評價無法做到全面與細致。另外，金融監管協調機制涉及諸多部門，實際運作中就缺乏自上而下的推動，使地方金融監管協調機制無從發力。

(三)手段障礙

1．業務監管手段缺失。中國人民銀行雖然保留九項檢查監督權，但仍不能滿足履行職責需要。如九大監管職能中并無金融統計和利率政策執行情況檢查監督權。同樣，沒有保留與貨幣政策有關手段的直接檢查權，不僅不利于貨幣政策的執行，又不利于及時掌握新出臺貨幣政策執行中存在的問題。

2.金融服務手段不硬。會計、國庫、發行等業務應用系統太多，相互重復；部分支付結算系統落后于商業銀行系統建設，對人民銀行分支機構的依存度下降；一些如銀行匯票、銀行本票、委托收款等服務產品由于宣傳不足、顧客認知有限進展緩慢。人民銀行的金融統計數據不及銀監部門的全面和完整，一些信貸資產、資產質量、金融機構數等數據人民銀行報表都沒有涉及，不能滿足管理決策層需要。近幾年來部分縣支行發行庫被撤銷，出現了大面額券多小面額券少，損傷券多完整券少的現象，影響了人民幣流通和整潔度。

3.處分威懾力不強。對照新舊《中國人民銀行法》，中國人民銀行由原來具備對金融機構違規“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”等全部行政處分權，到后來僅保留“警告”最低一級行政處分權，嚴重影響到基層央行對金融違規問題查處的核心地位和威懾力。

(四)人力資源障礙

一是人員結構不佳。多年來由于分支機構進人很少和縣支行不進人的政策，帶來人員數量減少，質量下降。全國縣支行現在是48000余人，人員在逐步減少，平均年齡在45歲左右，年齡也在老化。二是人員素質低下。當前基層央行員工高學歷的少、高職稱的少、高素質的綜合人才少、高級別學習培訓機會少，素質難以適應新職能需要。三是人員思想缺位。銀監分設以后，基層行的一些員工碰上“監管”話題繞著走，不能理直氣壯地談監管，部分干部職工心灰意冷，缺乏開拓進取精神。

二、對策建議

(一)定位職責，依法履職

一是明確法律地位。基層央行要切實 “找準位、不缺位、不越位、不錯位”，依法履職。專家建議定位為：“是人民銀行派出機構，是貨幣政策的傳導者、疏導者，金融宏觀調控的落實者，地方經濟發展的推動者，金融秩序和金融穩定的維護者，金融服務的組織者和實踐者。”二是充實職能權責。圍繞《中國人民銀行法》和“新三定方案”，組織挖掘、梳理、充實法定職責。進一步下放權限，給予基層央行在專項貸款、優惠貸款、政策性貸款、優惠利率貼息方面自主權;充實金融統計執法和利率執行情況檢查監督權，由人民銀行負責組織金融穩定聯席會議并開展工作，將處分權擴大到包括警告、記過、記大過、建議撤職、建議開除等。

(二)理順體制，確保履職

一是建立科學合理的基層央行分支體系。在政府主導經濟以及中央銀行是國家宏觀調控的重要組成部門沒有發生改變時，建議在市（州）級恢復人民銀行二級分行資格，使之與國有商業銀行模式相適應。二是根據職責需要設立縣支行機構。適應縣域金融業的發展需求，依照履行職責的需要，在縣域經濟區劃內按照“一縣一策”的原則，在需要設立縣支行的縣域內設立縣支行，在不需要設立縣支行、其他縣支行可以代為行使職責的，可以不設。同時根據實際情況授權履行相應的法定職責，承辦交辦的有關業務。

（三）加強窗口指導，強化履職

一是出臺配套的信貸指導政策。根據國家不同時期的貸幣政策，結合地方實際情況，及時出臺配套的信貸指導意見，引導信貸資源發揮市場調節和資源配置作用，引導信貸資金投放，促進貸款合理增長。二是開展金融運行形勢分析和金融運行效果評估。科學分析轄內金融運行情況，指導金融機構圍繞貨幣政策和地方政府中心工作，優化信貸結構。三是加強地方經濟社會影響重大問題隱患分析預測。根據金融經濟情況和數據，形成客觀準確的判斷和分析，提出針對性的政策建議，作為地方黨委政府參考。

（四）監管服務并舉，夯實履職

整合監管職能。建立金融監管協調機制，把單個部門的單項檢查提升為多部門的聯合行動，建立“大監管”現場檢查監督工作制度，提高金融監管效率。在實施監管過程中，不能搞人情監管、關系監管，要依法依規，要“有違規就要有處罰”，樹立央行權威。優化服務質量。建立金融服務中心，將現有的一線業務、窗口服務全部整合在一起，按業務內容和性質細分為資金清算服務、行政許可審批服務、金融政策咨詢服務等集中業務柜臺，實行“一站式”服務。整合業務系統，建立綜合性服務電子平臺；根據需要恢復人民銀行業務庫，開展殘損幣、小面額幣的兌換。延伸服務領域，在鄉鎮建立農村金融服務中心，把服務觸角直接延伸到農村去，方便農村地區辦理金融服務。

(五)加強自身建設，促進履職

一是建立科學的分支機構業績考評機制。科學設計業績指標體系，要激勵分支機構對外履職部門大膽管理，優化服務。尊重地方黨政、區域金融和社會各界對基層央行履職評價意見，全面真實地反映其履職績效。二建立科學的人力資源管理機制。科學搭配新進員工的層次，根據崗位需要招聘新進員工。在分配上建立“多勞多得、少勞少得、不勞不得”員工績效工資管理機制。建立“能者上、平者讓、庸者下”干部任用機制。對現有員工進行科學培訓，堅持短期培訓與長期培訓、職工自學與集體學習相結合。