我國城市公用事業市場化改革中的困境分析

關曉琳,王艷

摘 要：從20世紀70年代開始，我國對公用事業的傳統體制進行了一系列改革。改革促進了市政公用事業發展，增強了市政公用事業服務能力，提高了其服務質量與效率，使市政公用事業得到了前所未有的發展。但是，在現階段我國的城市公用事業市場化改革中還存在著一定的困境，如貪污腐敗、失業與冗員、價格以及公共安全等方面都存在著問題。

關鍵詞：城市：公用事業；市場化改革；困境

中圖分類號:F299文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）02-0084-03

我國公用事業的范圍主要可以包括：供水、節水、排水、電力、供熱、供氣、天然氣和人工煤氣、公共交通、污水處理、垃圾處理、電信、郵政、城市綠化、環境衛生、道路與橋梁、其他（如運河、港口、機場、防洪、地下公共設施及附屬設施的土建、管道、設備安裝工程等等）。

我國從1978開始探索公用企業經營方式的變革。從2001年開始，在中央政府主導和支持下，公用事業市場化改革全面實施。我國公用事業市場化改革是在政府對公用事業原有的監管規則不適應而新的與市場經濟相適應的監管規則尚未建立的前提下進行的，在改革過程中往往存在著或多或少的問題，困境日益凸顯。如政府部門的管理機構設置不合理；法制法規的不健全；在改革過程中公共服務的公平性和普遍性受到挑戰，民眾的利益不能得到相對的保障；新的價格壟斷、權力尋租等腐敗問題。這一系列市場化的“并發癥”和“后遺癥”值得我們反思。隨著2010年5月“新36條”（《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》）的提出，公用事業改革不斷發展。本研究結合現實情況，對城市公用事業市場化中現階段的困境進行研究，具有一定的理論意義和實踐意義。

一、公用事業改革中的貪腐困境分析

公用事業產品和服務的需求相對穩定，受經濟周期波動的影響很小，整個行業具有良好的流動性和回報穩定等特點。公用事業領域存在著潛在的巨大的利潤（租金）空間，是許多利益集團渴望進入的領域。因此，無論是在民營過程中，還是在民營之后的運作中，都存在權錢交易的腐敗風險。市場化在改善和提高公共部門效率的同時，也滋生了大量的腐敗現象。

（一）行政權力的腐敗

行政權力腐敗是指國家政府機關及其工作人員，尤其是各級官員，沒有履行被授予權力相應的職責，為謀取私利和小集團的不正當利益，非法使用權力，破壞國家正常政治生活的行為 。從經濟學角度分析，政府是由無數“經濟人”（政府行政官員等）組成的具有理性的利益集團，其行為的直接動機仍然是個人利益最大化，因而，從這個角度來看，政府官員利用行政權力進行尋租以獲取租金是一種自然選擇。

在公用事業市場化改革中，由于公用事業領域的特殊性，政府官員對于行政權力的濫用、不作為，以及行政權力的個人化，已表現得十分明顯。另外，行政權力主體不超出法律規定的不作為行為也是行政權力腐敗的又一重要表現形式。行政權力主體在應當履行其職責時，仍然做出不作為的決定，致使公民的合法權益受到侵害，而這種決定往往是在其有某種利益可圖的情況下做出的。如今，還有一種腐敗形式也顯現出來，就是用人腐敗，是指黨政領導機關和領導干部利用人事任免調動等干部管理權謀取私利的行為。其包括買官賣官、跑官要官、任人唯親、賄選等。自20世紀90年代初至今，此類腐敗案件也日益增多。

造成行政權力腐敗的根本原因是行政權力對市場交易活動的過度干預，官商聯盟形成“腐敗壁壘”。并且治理行政腐敗的立法不完善，對于領導官員的行政權力缺乏有效的、可操作的法律監督和制約。且執法不嚴，沒有實現違法必究的功能。另外，行政權力運作的透明度不夠，使群眾無法通過合法的途徑獲取自己所需的有效信息。

（二）國有企業的制度腐敗

在市場化改革進行時期，由于經營權和所有權的分離，而在制度層面對管理層人員權利制約缺少監督，權利過于集中，給許多企業當權者提供了權錢交易機會，產生諸多貪污腐敗現象。公有制單位要比私有制單位產生腐敗的概率大得多。近年來，一些國有企業腐敗分子以權力為依托，拉幫結派，內外勾結，共同作案。一些腐敗案件多發生在產權交易、工程建設項目招投標、設備物質采購、產品銷售、中介機構選聘和廢舊物質折舊處置等生產經營的重點領域。如今，很多國有企業都屬于壟斷性暴利行業，又得到了國家很多政策扶持，企業資本雄厚，企業領導與中層以上干部形成利益集團，共同瓜分國有資產，形成攻守聯盟，這種現象往往很難被發現。

國有企業制度管理制度不完善，監督機制不健全是導致國有企業腐敗的根本原因。如今，國企腐敗已經滲入了官場。在一些跨國腐敗案件中，也涉及了一部分國內企業，但到現在對于這些企業都無動于衷，歸根結底就是有高級別官員對國企腐敗進行袒護。

二、 公用事業改革中的失業與冗員困境分析

失業在城市公用事業改革中具有必然性。市場化改革的目的是經營者使自己的利益最大化。最直接有效的途徑就是降低成本，然而勞動力成本所占生產成本的比例也較高，裁減員工可在降低成本方面取得明顯的效果。

（一）改革中的冗員

冗員問題是市場化改革中必然存在的問題。在進行市場化改革的一些企業中存在著一部分勞動素質已經不能再適應工作需求的工人，按照現有的勞動關系，國有企業無法剝離這種勞動力，導致了國有企業冗員的形成。企業的勞動者不能和生產資料實行充分有效的結合，即“兩個人的事情三個人做”，致使“隱性失業”廣泛存在。這不僅使企業負擔沉重，而且降低了勞動生產率和經營效果。在進行市場化改革期間，國營變為民營，而民營資本有天然的逐利性并要求實現。出于這種資本的本能，其總是要求降低成本以實現利潤最大化。對于不必要的成本開支也自然力圖避免。冗員顯然是不必要的成本開支，而冗員問題在目前的國有城市公用事業企業中又非常嚴重 。

（二）改革中的失業

要解決冗員問題就意味著裁員，從而失業便在公用事業民營化中存在。在發展中國家和轉型國家中，國家過去是最大的雇主，并且經濟效率是非常低的。經過了市場化改革后，指導的責任從政府轉到了市場，更強的成本效率觀出現。而私有化的本來目的是要提高經濟效率，但是這往往要消減勞動力。基于對東歐市場化改革的經驗和分析，結果顯示，市場化產生了更高效率以及更大的增長率，但是卻產生了失業和貧困（Gillis et al，1996;Kragh et al，2000）。同時，Chong和Lopezde-Silanes于2002年對308家市場化后的企業進行調查，結果顯示，有78%的市場化導致了失業，只有22%沒有改變或者創造了就業。另外，因為勞動成本的不確定性。在企業物質資產的轉讓時，民營方愿意出資購買企業資產，而不愿接受原有職工。

綜上所述，在公用事業市場化改革中，失業在市場化中是不可避免的。但對于企業裁下的員工何去何從，現在已經成為一個很大的問題。在大力發展市場化改革的同時，更要注重民生問題，不能僅僅一個下崗就不了了之，在處理裁員問題時要把握良好的度，要充分利用社會保障制度，對失業人員進行妥善的安置。

三、公用事業改革中的公平困境分析

公用事業的市場化實質是民營企業生產和提供公共產品。也就是公用事業生產和提供主體產生了變化，政府將提供公共物品和服務的職能既然委托給了民營企業，但并不意味著其公益、公共屬性的改變。民營企業應該讓人們享受到普遍、公平的產品和服務，并以此作為必須履行的義務和社會責任。

許多公用事業產品和服務對全體社會消費者來說，都具有“不可拒絕性”。對于公用事業市場化后，民營公用企業能否使人們享受到普遍、公平的產品和服務，都具有不確定性。作為民營企業，其最大目標是利潤的最大化，這就與公用事業社會服務的公平性相矛盾。但對公用事業而言，公平與效率問題必須同時考慮，甚至從某種程度上講，注重公平比注重效率更為重要。因為“公共部門所扮演的一個重要角色就是為大多數人能夠享受到政府服務制定實際生活標準——包括學校質量、醫療機構、社區保健、環境、公共交通、法律秩序以及城鎮規劃和福利措施等等——其質量要求至少必須等同于生活消費的商品和服務”。

但是，在現階段，公平問題往往受到挑戰。對追求利益最大化的民營企業來說，普遍、公平的產品和服務可能意味著經濟上的損失。如果它們的這種損失得不到相應的彌補，公平性就會大打折扣，社會弱勢群體的權益可能絕對或相對地受到損害。最近幾年，隨著市場化進程的不斷發展，由于經濟體制的改革，全國許多城市的煤氣、天然氣、工業以及居民用水的價格均伴隨著公用事業市場化的進程而提高，這樣一來，對于社會較低層缺乏購買力的人們來說，以往的日常服務補貼減少了，而他們又缺乏購買力來支付沒有補貼的服務，給他們形成了更大的負擔，這直接影響了社會的公平。此外，在民營化工具引入的過程中，公共物品是一個標的物，在它以競標的方式被承包出去時，就具有了分配效力。尤其是在國有企業股權出讓等領域，改革后大量的股票流入到少數富有的人手中，長此以往，會加劇貧富差距，嚴重影響了社會的正義與公平。

四、公用事業改革中的價格困境分析

雖然我國實行了市場化，但不少城市的供水、供氣、供暖、公共交通企業，仍處于壟斷經營狀態，其運營缺乏活力，連年虧損，產品和服務的供給效率較低。近十年來，我國城市公用事業的價格漲幅相當大，遠遠高于同期居民消費價格指數漲幅。然而在價格顯著上漲的同時，一些行業如供電、電訊、煙草等，又憑借壟斷優勢和特許經營權，使企業依賴壟斷價格連年獲取超額利潤，居民無法得到普遍服務的事件屢有發生，其權益受到很大損害，導致當地民眾怨聲載道。

全國各地都有窮人，雖然我國的經濟在不斷的發展，但現階段我國的貧富差距比較大，這代表并不是每個人都是富有的。面對公用事業價格的不斷提高，對于社會較低層缺乏購買力的人們來說，他們缺乏購買力來支付沒有補貼的服務，給他們形成了更大的負擔。

目前，在許多城市的市政公用事業基本上采取“成本加成定價法”，即以企業的實際成本為基礎，加上一定的利潤。在傳統的投資回報率價格規制下，壟斷企業會缺乏努力降低成本的動力，并會刺激企業多用資本少用勞動力，以擴大資本投資基數，在規定的投資回報率下取得較多的利潤，從而造成低效率的“A-J效應”。①政府有關部門在對公用事業產品或服務的價格進行規制時，主要依據是企業上報的成本，但這種成本是在特定行政區域內壟斷經營企業的個別成本，而非合理的社會平均成本。按企業的個別成本定價，成本越大價格越高，不僅使企業失去降低成本的壓力和動力，而且還會誘使企業虛報成本。由于信息不對稱，物價管理部門雖然對企業上報的成本資料進行審核，但不能像企業那樣了解真實成本，對成本的合計缺乏科學的計算和精密的分析，表現出較大的主觀性和隨意性，難以審核其合理性。而企業在生產的過程中不建立有效的成本約束機制，浪費嚴重，甚至將買房置地、增加人員、增加福利待遇等非生產性支出并計入成本，造成虛設成本，使定價過高。

在公用事業經營中政策性虧損與經營性虧損不分，政策性虧損又常常掩蓋了經營性虧損，導致許多公用事業企業的成本成了一筆算不清的糊涂賬。雖然原則上說規制機構還可以對企業實施價格規制，但是國家對企業的價格規制變得困難，規制機構對企業的補貼也變得越來越困難。這樣，在利潤最大化的目標驅使下，企業可能會提高產品或者服務的價格。另外，民營企業的機會主義行為、企業的隨意退出也導致價格上漲。以上諸多問題的產生，歸根結底是由于政府規制的無力。

公用事業作為一項公共政策，應該為所有人服務。公用事業的價格如果定的過高，窮人是負擔不起的，他們往往要花去其收入中的很高比例來滿足最基本的需求。在制定價格的時候應在經濟效率和社會公平之間達到平衡，并且要想出更好的辦法來增加窮人對服務的享用。

五、公用事業改革中民主參與問題的困境分析

公共部門是為公民的利益服務，體現了平等與責任。公用事業與人們的生活息息相關。但公用事業市場化在一定程度上消弱了民主，減少了民眾的參與。首先，以往的公共服務都是由政府提供，政府成為人們信任的核心。當公共服務轉交給私營企業時，政府與市民之間就失去了一項重要的聯系。這對于市民來說，他們會覺得政府是多余且具有官僚主義的；導致總體上市民與政治的冷漠。其次，市場化過程，市民面臨著兩種價值沖突——社會內聚力和經濟效率。傳統的地方政府與市民的關系是相互的，可認為是以內聚力因素為主導的，而私營服務提供者必須以經濟效率為導向。即使私有化在經濟上是成功的，也有可能威脅到民主治理的基礎。

在中國這樣的發展中國家，該民主意識和相應的民主程序也正在形成中。市場化后，由于缺乏相關知識，政府對建設和經營公用事業的公司的監督往往是非常表面的，而公眾也缺乏經驗和權力對這些公司施加影響。有關公用事業的管理和決策變得僅僅從屬于市場，使民主參與喪失了可能性。

六、公用事業改革中的公共安全困境分析

公用事業本身具有較高的安全風險，一旦出現事故，社會影響巨大，有的甚至是災難性的。以英國鐵路私有化為例，在私有化前兩年，經營正常，效果不錯。但是私有化之后安全維護方面的投資減少，事故隱患不斷增加，事故頻繁發生，從而動搖了人們對鐵路運輸的信任，以至大多數專家認為:“英國的鐵路私有化毀掉了鐵路系統統一的安全理念和相應的措施。”2003年8月28日傍晚，英國首都倫敦和英國東南部地區發生大規模停電事故，由于時逢下班高峰，地鐵和火車停運，使倫敦的交通出現大混亂。英國《衛報》認為，布萊爾政府推行的地鐵電力系統私有化政策是此次倫敦“史無前例”的停電混亂的罪魁禍首。

伴隨著公用事業市場化改革的推進，我國也面臨著各種各樣的安全風險。關于天然氣因施工不當導致的泄露、公交車發生燃燒事故、垃圾處理不當導致的環境污染等，都對人的生命和環境造成了巨大傷害。這些事故的發生，受損的遠不止是企業品牌形象和民眾信任度，還有對民營經濟的擠壓。某些地方政府為災難隱患充當保護傘，導致災難頻發。這一切已充分證明，調控之手的刻意為之，與市場經濟條件下的“優勝劣汰”完全是兩回事。一旦公權力在執行過程中存在護內傾向和尋租黑幕，政策執行的最終效果就會大打折，調控結果也只能是事倍功半。在利益的驅使下，公共安全受到損害。

另外，公用事業不僅關系到“民生”，也關系到“國計”，是國家安全的戰略性節點。目前，由于國內缺少可信任的、歷史悠久的大型企業，所以，各地方政府非常熱衷于吸引國際性的大公司參與投資公用事業市場化。可以預見，國外資本控制我國某些城市供水系統、供電系統的局面不久將出現。在這些領域民營化、甚至讓國外企業經營后，如果沒有相應的預案，在社會動亂、戰爭、金融危機等特定條件下將必然危及國家安全。

結語

隨著公用事業市場化的不斷發展，在現階段，腐敗、公平、價格上漲、民主參與、社會安全等困境日益顯現出來。城市公用事業市場化與民眾的利益相關，要想更好地發展，就必須合理地解決各方的利益沖突，讓經營者與民眾都得到很好的滿足，促進社會和諧的發展。

[責任編輯 王 佳]