非常規突發事件網絡輿情與政府行為研究

王凱燕 秦江濤

摘要：隨著互聯網的高速發展，作為事件信息傳播平臺的網絡輿情開始對非常規突發事件的發展產生越來越大的影響。進入21世紀，非常規突發事件的頻繁發生使人民的生命財產遭受了巨大的損失。政府通過正確的渠道和方式，把握和引導非常規突發事件的網絡輿情，對于事件的處理顯得尤為重要。根據非常規突發事件的一般定義分析其特征，詳細研究網絡輿情的形成機理及影響其演化的要素，描述非常規突發事件網絡輿情產生的潛在影響，結合政府現階段處理非常規突發事件網絡輿情的方法，找出其中存在的主要問題，并提出幾點建議為政府日后處理非常規突發事件的網絡輿情提供參考。關鍵詞：非常規突發事件；網絡輿情；政府行為；建議

中圖分類號：C939文獻標志碼：A

近年來，越來越多非常規突發事件的發生對人民的生命和財產安全造成了嚴重威脅，當出現“5·12汶川地震”、“2008雪災”等一系列自然災害，當SARS、禽流感、H1N1等突發疾病肆虐，當“山西王家嶺煤礦透水事故”、“7·23甬溫線動車追尾事故”等重大安全事故發生時，眾多媒體和網民都第一時間把視線聚焦在事件上。事件的嚴重性和網民的關注對政府部門的應急處理和協調能力提出了更高的要求和挑戰。

網絡的發展為信息傳播提供了一條更為快捷和方便的渠道，也為網民提供了一個公共的開放平臺，網絡輿情的產生就是基于這樣一個平臺。互聯網已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器。在非常規突發事件中，媒體和網民關注的焦點除了事件本身以外，還在于政府在事件中的定位及扮演的角色。網絡環境下的政府公共危機應對就必然成為各級政府需要認真思考、科學應對的不容回避的現實問題。如何處理好網絡環境下的公共危機事件，也成為考驗政府能力、智慧、水平的一道必答題。

在經濟和社會高度全球化的今天，如何正確把握和積極引導非常規突發事件的網絡輿情成為考驗政府執政能力的一項新的指標。它不僅關系到廣大人民群眾的切身利益，而且關系改革發展穩定大局，關系黨和政府的公信力，是對政府駕馭復雜局勢、提高執政能力的重大考驗。

1.非常規突發事件的定義及特征

依據《中華人民共和國突發事件應對法》，突發事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件，分為自然災害，事故災害，公共衛生事件和社會安全事件4大類。而非常規突發事件是指前兆不充分，具有明顯的復雜性特征和潛在次生衍生危害，破壞性嚴重，采用常規管理方式難以應對處置的惡性突發事件。

非常規突發事件的發生具有鮮明的有別于常規突發事件的特性。

(1)無預兆性。非常規突發事件的前兆不明確。如“舟曲特大泥石流災害”、“9·27上海地鐵十號線追尾事故”等，這些重大非常規突發事件在發生前都沒有準確的前兆，這使得相關部門無法在事前做好預報、預警、預防和事后處理的準備工作，對政府的應急反應能力提出了更高的要求。

(2)時間緊迫性。非常規突發事件的發生往往伴隨著人民生命財產的損失，擾亂人民的正常生活和生產秩序，也影響了社會的穩定和諧。因此時間對于政府部門的決策來說是最主要考慮的因素之一。快速、有效的決策才是應對非常規突發事件的有效措施。這就要求應急處理機構能夠準確及時地掌握事件的有效信息和事件發展動態，迅速合理地做出決斷。

(3)演變速度快。非常規突發事件的發生并不是單一事件，由此引起的一系列相關的事件也影響了非常規突發事件的進展。如“7·23動車追尾事故”，包括人員搶救、道路搶通，對受害者的賠償以及事故責任的認定等，這些因素都在隨時對事件產生作用，推動事件發展。而且其演變方向往往是不確定的。

(4)無規律性。非常規突發事件的發生沒有規律可循，而且在歷史上發生過同樣事件的概率也很低。由于政府現行的事故處理方法為由出現事故的相關部門負責，沒有統一的非常規突發事件的應急處理機構，這使得相關處理經驗沒有辦法系統的累積，從而要求相關處理部門在事件發生之初，就要準確分析事件進度，做出有效的決策。

(5)擴散性強。由于網絡的發展和逐漸強大，許多網友開始親自參與事件討論，發表對事件的看法和意見，由事件的旁觀者轉為參與者。這使得非常規突發事件能夠在很短的時間內傳播很遠的距離，有時候網友的第一手消息發布甚至更快于媒體。事件的擴散性刺激了政府的反應和決策，但是一旦事件處理得有漏洞或者不能滿足部分人的期望，他們就會對政府的決策提出評判和質疑。

由于非常規突發事件的以上特點和如今相對更為自由的網絡信息平臺，容易使得事件產生難以控制的輿情狀況。

2.網絡輿情的構成要素及演化

輿情研究是新興的社會科學與自然科學交叉的研究領域，網絡輿情研究作為輿情研究的熱點問題之一更是備受重視。所謂輿情，是指一定時期、范圍的民眾對社會現實的主觀反映，是群體性的思想、心理、情緒、意見和要求的綜合表現。網絡輿情常常以網絡輿情熱度來度量，表示事件的被關注度。網絡輿情越高，表明關注它的人越多。網絡輿情的產生和消亡隨著非常突發事件的進展而發生變化。實踐表明，非常規突發事件在發生之初的網絡輿情處在一個醞釀期，而后隨著事件的逐步發展，網絡輿情熱度會在某一天內達到最大值，而后隨著時間的流逝逐漸歸于平靜，如圖1所示。

一般來說，非常規突發事件的網絡輿情的參與者主要分3類。一是廣大網民，網民是參與網絡討論的最大團體，也是影響非常規突發事件的最重要的因素之一。二是媒體，媒體包括傳統的媒體和網絡媒體。這里討論的影響非常規突發事件網絡輿情的最主要的媒體是指網絡媒體，包括一些門戶網站、BBS、微博等。媒體的主要作用是連接政府和網民的橋梁，也是政府和網民溝通的承載者。三是政府，政府是負責對非常規突發事件進行通報和解決的主體。政府的決策直接影響事件的輿情熱度，如圖2所示。

中國數以億計的網民是網絡輿情的主要制造者。中國互聯網絡信息中心(CNNIC)2012年1月16日發布的《第29次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2011年12月底，中國網民規模達到5.13億。這一龐大的網絡軍團，遍布全國各地，他們隨時跟蹤和關注著國內發生的各種事件，并通過網絡發表自己的觀點、評論和意見。對于網民來說，他們既是信息的接受者，也是信息的制造者，非常規突發事件的網絡輿情與其對事件的關注度有極大的關系。

網絡媒體為國內除了廣播，電視，報紙等傳統媒體以外增加了更為重要的一條信息傳播的渠道，這條通道的高速性和廣泛性已經對國家應急系統的實效性和政府工作效率提出了更為嚴峻的要求。互聯網作為新生代事物，其更多的作用在于傳遞信息，并且為網民的參與提供平臺。與傳統媒體不同的是，網絡傳播對介質的依賴度更低，只需要一臺電腦和網絡，網民即可關注到他想知道的任何新聞，而不受時間和空

間上限制。對于非常規突發事件來說，網絡媒體報道的新聞也在一定程度上影響了網絡輿情，部分媒體報道時的斷章取義和不負責任的態度，也容易引起網絡輿情熱度的增加。網絡媒體是一把雙刃劍，它既可以為煽動者所用，讓負面言論迅速傳播，讓民眾對政府決策產生反抗情緒；同時又可以為政府部門服務，及時準確地傳達政府的下一步動態，穩定網民情緒。其發揮作用的關鍵在于輿論導向。

政府部門是非常規突發事件網絡輿情的調控者。它的作用是能夠充分發揮其對事件信息的掌握和調控地位，幫助還原事件真相，查明責任所在，維護人民群眾的根本利益。政府部門對事件的處理包括對非常規突發事件本身的協調處理，以及事件信息的公開透明，事故原因及責任的認定等。同時，對于網絡上利用新聞炒作企圖影響社會和諧安定的行為，給予最直接和明確的回應，樹立政府公信力，讓人民群眾重新對政府充滿信心。

在全力構建社會主義和諧社會的今天，非常規突發事件的網絡輿情對人民對政府的認可度產生了越來越大的影響。政府部門也應該以全新的視角，定位網絡輿情與在解決事件時的重要地位，如圖3所示。

對非常規突發事件來說，網絡輿情影響的因素有很多。首先，網絡輿情容易引發網民的質疑和猜想。非常規突發事件的網絡輿情發生一般是由網民對政府決策的不滿引起的，網絡成為了網民發泄情緒的通道，事件本身的信息可能會由于個人的主觀影響發生改變或扭曲。其次，在不利新聞的擴散和部分網民的從眾心理的作用下，網絡輿情的進一步擴大容易引起群體性事件的發生。近年來，大規模的群體性事件已經成為人們發泄情緒的途徑之一，嚴重擾亂社會秩序。再次，非常規突發事件引起的網絡輿情不僅在一段時期內被強烈關注，即使在事件過去以后，其留下的影響還是非常深遠的。在事件發生之后，網民最常用的方式就是將其與之前發生的事件對比或聯系起來。因此，如果政府在事件的處理過程中曾經發布過錯誤或者虛假消息，或者對信息的處理不公開透明，就會在今后的事件處理中一次次被提起，從而嚴重影響政府公信力和形象。

網絡輿情的興起為社會的發展提供了新的平臺，成為影響政府決策的新的因素之一。它已經成為政府、學者乃至社會普遍關注的現實問題。目前我國各級地方政府職能還處在一個轉型階段，政府由于缺乏現代公共管理理念和現代服務方式，對網絡的影響力認識不足，尤其是在對網民關注的熱點、焦點網絡輿情事件的處理上更是顯得捉襟見肘，嚴重影響了地方政府的形象。在此背景下探討政府如何應對非常規突發事件的網絡輿情，具有深遠意義。

3.政府對于非常規突發事件網絡輿情的處理現狀

隨著近年來傳統媒體和網絡媒體的共同發展以及國民素質的進一步提高，相當一部分以前沒有參與過或者缺少方法參與事件討論的人群開始加入非常規突發事件的討論。一方面，國家和政府部門樂于見到這種人人參與的場面，因為較高的參與度可以讓政府部門得到更多關于事件的信息和建議，理解基礎民眾內心的想法，使政府和人民更容易融合在一起；另外一方面，由于每個人的價值觀和主觀意見都大相庭徑，最終的決策始終沒有辦法滿足每一個人的期望。群眾中反對的聲音和一些鼓動性的言語都可能讓人民在短時間內對政府失去信心。

現階段政府對非常規突發事件網絡輿情處理還處在一個探索期，目前還沒有針對非常規突發事件網絡輿情統一應對的策略或流程。在應對不同的非常規突發事件的過程中，政府部門開始意識到網絡輿情的重要性。能夠做到在事件發生之初及時召開新聞發布會，在事件發展的過程中公開事件信息，公開事件發生原因及責任人，并公開最終處理結果。

縱觀近年來發生的一系列的非常規突發事件，參考這些事件的處理結果和處理過程中網絡輿情的情況，雖然政府部門開始致力于網絡輿情的掌握和引導，但是在這過程中，也有越來越多的問題開始顯現。

(1)對事件的反應速度不快。對于非常規事件來說，事件發生的突然性讓網民對事件的關注度加強。如果不能在第一時間得到政府準確的官方信息，由網民發出的各種關于事件的圖片和信息會瞬間讓各種小道消息充斥整個網絡，而這些消息一般都是由網民看圖說話或主觀臆斷產生，與事實真相可能完全不同。但正是因為這些消息，使得事件的網絡輿情熱度迅速升高。

(2)信息透明度不高。當發生重大的社會安全事故時，政府往往扮演了相互矛盾的2個角色，一方面，政府在為如何盡可能的減少人民的生命財產損失而努力，另一方面，在向社會反饋的過程中，因為各種各樣的原因，對外公布的信息有限，往往遮遮掩掩。美國心理學家G·W·奧爾波特和波斯特曼曾提出一個流言傳播公式：公眾認為信息越重要，而信息越模糊不清，流言傳播得就越快。比如之前發生的“7·23動車追尾事故”，雖然政府在第一時間組織救援，但與此同時對外發布的35人死亡的消息一直受到質疑。網友根據現場的圖片和對動車上所有人數統計發布消息，希望相關部門可以如實相告，最終導致事件的輿情熱度一度達到峰值，且大部分都是質疑政府的聲音。像這樣信息量不足或受到質疑的前提下，網友容易對這部分數據進行隨意猜測，最終導致網絡輿情熱度的增加。

(3)事故原因調查匆忙。由于外界對事故原因的關注，在事件發生之初，政府部門為了防止網絡輿情的發生，對事故原因的公布總是想要第一時間公布。但是現在的狀況往往是調查部門對于事故原因的認定匆忙，有的時候并不具有實證或者只是根據經驗的推測，導致最后給出的結果根本與實際情況不符，比如曾經震驚一時的“杭州飆車案”和一時間成為大眾茶余飯后調味品的“70碼”，這樣的情況不僅不會使廣大網民相信調查結果，反而更容易造成了民眾的憤怒情緒。

(4)問責不及時，制度不完善。在非常規突發事件處理的過程中，責任的界定一直是外界在意的焦點之一：到底事故的原因出在哪里?有哪些人需要對事故的產生負責任?他們要受到怎樣的處罰?但是在以往發生的一些重大安全事故中，政府部門對于事故的問責一般較為滯后。震驚一時的“11·15上海靜安區大樓火災”造成了53人遇難。對這場大火責任的認定一段時間內在網上被吵得沸沸揚揚，到底是操作工失誤還是需要有更多的人為這場事故負責成為調查的重點，最終直至今年，才有越來越多的責任人被認定。

問責制度的不完善也是非常規突發事件中責任認定需要克服的阻礙之一。現階段對非常規突發事件的問責尚不明確，一些在事件中被處分的官員在一段時間后又重新被啟用，甚至官位還高于從前，這樣的問責制度在社會透明度極高的今天是根本不適用的。由現階段政府應對非常規突發事件網絡輿情的方式和產生的問題可以看出，政府部門在網絡時代來臨的時候還未及時調整狀態，沒有充分地掌握應對網絡輿情的方法和形成一套對應的管理機制。在網絡輿情在社會監管治理發面產生越來越大作用的今天，國家和政府已經不免要重新反思和創新，到底如何不畏網絡

輿情，如何采取有效措施監測和處理網絡輿情，如何在應對非常規突發事件的道路上走得越來越順利，并且利用好網絡這個工具成為現在政府亟待解決的問題。

4.相關建議

不管是在國內還是國外，社會學家和相關學者都十分專注于對非常規突發事件網絡輿情的研究，不管是從社會科學還是自然科學的角度，都希望可以找到一種對非常規突發事件網絡輿情具有普遍使用性的模型和應對方法。非常規突發事件的性質和公眾的關注度是影響非常規突發事件網絡輿情的主要因素。政府如何在事件的網絡輿情中扮演主導者，主動積極的引導事件向真實的，正面的方向發展，是非常規突發事件中解決網絡輿情問題的主要工作之一。

(1)成立專門的網絡輿情反饋中心。政府部門對于網絡輿情的重視在處理網絡輿情的過程中尤為重要。網絡輿情處置是一個面廣量大的工作，僅僅依靠網絡管理人員是不夠的，需要各級政府的統籌考慮，需要政府各部門與廣大民眾的通力協作，全方位了解社情民意，建立群眾、網民意見受理、轉辦、督辦、反饋機制，接受民眾和新聞媒體的監督。因此，政府部門應該成立一個專門的網絡輿情反饋中心，對網絡上出現的輿情熱度較高的新聞進行記錄分析，一方面及時對網民最關注的焦點進行回應，另一方面對不真實的網絡消息予以回擊和勒令刪除，防止網絡輿情的進一步加劇。

(2)加強網絡媒體監控落實問責機制。網絡媒體在現階段非常規突發事件網絡輿情的發展過程中有著不可取代的作用。公眾對于事件進展信息的獲取更多的在于媒體的報道角度。有時候，往往一些細小的無根據的報道造成了最終網絡輿情的擴大和網民的憤怒情緒。所以，政府對網絡媒體的監控顯得至關重要。政府對于網絡媒體的監控不等于對其的完全控制，而是對媒體報道信息的及時性和真實性進行監控，并配備相應的法律和問責機制加以輔助，以達到減少錯誤和誤導信息、正確引導輿情發展方向的效果。

(3)定期對網絡輿情產生分析報告。非常規突發事件的網絡輿情發展具有隨機性，并且隨時隨地都在變化。但是在輿情產生和消逝的過程中，總有一定的規律性存在。這就要求有關專家和政府工作人員能夠對網絡輿情進行總結和分析，得出輿情發生的一般規律。在以后應對網絡輿情的過程中可以有規律可循，在輿情產生前將其扼殺在搖籃里，這樣不僅可以提高政府工作的效率和群眾滿意度，也可以最終通過大量實踐得出非常規突發事件處理的一般可用模式。

(4)開放更多更直接的渠道。近年來，越來越多的國家領導人與網友的在線交流得以實現。在非常規突發事件網絡輿情熱度較高的時候，相關部門也可以開放更為直接的交流渠道讓網友能夠與相關負責人對話。不管是通過新聞發布會還是網絡的形式，事件處理方的相關領導在交流的前一定要充分了解事情的網絡輿情走向，在交流中耐心解答網友問題，傾聽建議。以互相討論的姿態，對外界質疑給予積極坦誠的答案。

5.結語

非常規突發事件的網絡輿情是隨著近年來網絡的飛速發展而產生的。隨之產生的問題是政府在轉型期對于網絡時代的適應能力和執政思想的轉變。在構建社會主義和諧社會的今天，人民群眾對政府的滿意度和政府的公信力成為了衡量政府工作的標準之一。因此在非常規突發事件的處理過程中，政府必須在兼顧網絡輿情壓力下履行政府職能，做到真正的既符合法理又滿足群眾期待。

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收稿日期：2011-12-06

基金項目：國家自然科學基金項目(71071098)

作者簡介：王凱燕(1987－)，女，碩士研究生；

秦江濤(1966－)，男，副教授。

[編輯：厲艷飛]