我國農村中小學布局調整的歷程、背景及標準

劉岳啟

摘要：２０１１年我國甘肅慶陽、江蘇徐州先后發生重大校車交通事故，造成多名學生傷亡，引起社會廣泛關注。校車之痛實質是中小學布局調整，是近十幾年來中小學大規模撤并過程中，學生上學路途遠而產生的社會問題。本文分析了我國歷次較大規模中小學布局調整的歷程及背景，并在此基礎上提出了我國中小學布局的標準。

關鍵詞：農村中小學；布局調整；標準

中圖分類號：G５２文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（201２）０７-00５３-0３

學校布局其實質是在哪兒辦學、辦什么樣學校的問題。早期，我國農村中小學布局是在五六十年代計劃經濟框架下形成的，當時以村辦小學、鄉辦初中、鎮辦高中為主體。在當時的歷史條件下，在普及九年義務教育的推動下，起到了積極的作用，中小學生入學率大幅提升，為我國高等教育提供發展空間，促進了經濟建設和公民素質的提高。然而，隨著經濟發展，中小學布局不合理現象日益突出。農村中小學布局分散、校舍簡陋、師資缺乏，教學質量難以提高，教育不均衡現象日益明顯，與人民對優質教育資源的渴求、對教育公平的企盼日益矛盾。因此，我國在不同時期多次對中小學進行布局調整，取得了一定的成效，但也存在一系列問題，需對中小學布局調整進行分析與界定，以規范中小學布局調整，促進義務教育健康、有序、和諧發展。

一、我國中小學布局調整的歷程

１．第一次較大規模的農村中小學布局調整（１９８６—２０００年）

我國第一次較大規模的農村中小學布局調整以１９８６年《中華人民共和國義務教育法》頒布為標志。《義務教育法》規定：縣級以上地方人民政府根據本行政區域內居住的適齡兒童、少年的數量和分布狀況等因素，按照國家有關規定，制定、調整學校設置規劃。各級地方政府以農村初、高中為重點，撤并了一批規模過小的“麻雀校”，初步整合了當時的農村教育資源［１］。１９９３年《中國教育改革和發展綱要》中指出：從實際出發，合理布局，就近入學，適當集中，改善辦學條件，提高辦學效益。首先提出了集中辦學、規模辦學的理念。１９９８年，教育部在《關于加強大中城市薄弱學校建設辦好義務教育階段每一所學校的若干意見》中規定：“對一些辦學條件和辦學水平在短時間內難以有較明顯改變的薄弱學校，要通過合理調整學校布局，予以撤銷或與辦學水平較高的學校合并。”各地依據文件對規模小、學生少、質量差、效益低的薄弱學校進行了撤銷與合并。１５年來全國中小學共減少３０２０７７個，其中小學減少２７１４４９個［２］。

２．第二次農村中小學布局調整（２００１—２０１０年）

我國第二次較大規模的農村中小學布局調整以２００１年國務院發布的《關于基礎教育改革與發展的決定》為標志。在《決定》中將調整農村義務教育學校布局列為一項重要工作，并指出應“因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并，在交通不便的地區仍需保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學”。同年，國務院召開的全國基礎教育工作會議也將農村中小學布局調整列入發展農村義務教育當前要重點抓好的六項工作之一。因此，自２００１年起各地政府紛紛制定本地區的農村中小學布局調整規劃，農村中小學布局調整在全國范圍內大規模地廣泛展開。十年來，全國中小學共減少３０９０２６個，其中小學（含教學點）減少３０２１０７個，減少幅度達５２％［３］。

３．第三次中小學布局調整（２０１１年至今）

教育部在２０１０年７月２９日發布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（２０１０—２０２０年）》，在《綱要》中指出，“鞏固義務教育普及成果。適應城鄉發展需要，合理規劃學校布局，辦好必要的教學點，方便學生就近入學”以及“率先在縣（區）域內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進”等。為優化教育資源，提高教育質量，各地區再一次推進農村中小學布局調整。如湖北省教育廳、省發展和改革委員會《關于切實做好義務教育學校布局調整穩步實施學校標準化建設計劃的指導意見》第一條就是認真做好義務教育學校布局調整工作，“要加快農村初中布局調整工作，原則上一個鄉鎮設一所初中，人口較少的鄉鎮可實行區域集中辦學”。同時，針對舊城區改造、新城區及經濟開發區建設，各級政府也關注到新城區新建學校的布局規劃工作，在各級政府貫徹落實《綱要》文件中都有所體現。

二、中小學布局調整的背景

１．學齡人口減少的客觀要求

２０世紀７０年代以來，我國開始強有力地推行計劃生育政策，到９０年代中后期，由于計劃生育政策的落實，農村人口出生率下降，加之城鎮化的發展，農村中小學生源減少成為一種普遍現象。在農村中小學規模不斷下降的同時，班級規模也在持續萎縮。國家規定的標準班額為４５人，但自９０年代中后期開始農村學校大多數小學的班額都難以達標，中西部地區的農村小學尤其如此。隨著農村人口不斷向城鎮轉移，農村學齡人口的減少，導致農村生源減少，在許多地區村辦小學已經難以為繼。因此，農村中小學布局調整是農村中小學生源減少的客觀要求。

２．農村稅費改革的必然選擇

為進一步減輕農民負擔，２００１年，中央明確提出對農村稅費制度進行改革，其中之一就是取消鄉統籌和農村教育集資等。稅費改革后，隨著農業附加稅及農村集資等的廢除，縣鄉財政收入大幅度減少。在實行“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的基礎教育管理體制和財政體制下，由于國家的投入機制沒有相應建立，而縣財政總量不足。導致農村義務教育投入資金普遍減少，基本辦學條件得不到保證，特別是農村中小學教師工資和危房改造都面臨困境［４］。因此，各級政府都希望通過農村中小學布局調整來集中辦學，擴大學校規模，提高資源利用效率，減輕財政壓力，這樣農村中小學布局調整就成為農村稅費改革后政府的一種必然選擇。

３．行政區劃改變的直接影響

長期以來，由于農村中小學是以行政區劃來布局，因此當行政區劃發生變化時，農村學校不可避免地會受到影響。１９９８年以來，全國大多數省份都相繼開展了以“并鄉、并村、并校”和“減人、減事、減支”為核心內容的鄉鎮機構改革，截至２００４年９月３０日，全國鄉鎮數量減少為３７１６６個，平均每天撤并４個鄉鎮。國家民政部的統計數據顯示，截止２００６年９月底，全國有１８３３６鎮，１４９４０個鄉，鄉鎮總數為３３２７６個。預計２０１０年全國鄉鎮數量將減少到３萬個左右。全國村民委員會的數量從１９９３年到２００３年由８０．２萬個減少到６５．８萬個［５］。撤鄉并鎮、并村的行政區劃改變使得以村、鄉鎮行政區劃為建制而建立起來的中小學校也就自然地合并在一起。

４．教育均衡發展的要求

由于我國仍處于社會主義初級階段，各地經濟社會發展不平衡，城鄉二元結構矛盾突出。教育發展最突出的一個問題就是城鄉教育發展不平衡。在新農村建設過程中，地方政府開始注重區域內中小學教育均衡發展，使區域內的普通中小學在辦學經費投入、硬件設施、師資配置、辦學水平和教育質量等方面大體上處于一個比較均衡的狀態。因此，中小學布局調整，可以重新配置公共教育資源，使更多的孩子接受優質教育，促進義務教育均衡發展。

三、中小學布局的標準

要使學校布局合理， 必須有科學的標準。但由于我國幅員遼闊，各個地區在人口分布、經濟發展、地質地貌等方面都存在著較大差異，這就客觀上決定了在不同地區，不同地區的城鄉，中小學布局調整的標準也不相同。

１．學生上學的距離

就近入學是我國《義務教育法》和各類文件中強調的基本原則。有學者把兒童入學距離用三種方法衡量，一是物理距離，即實際的空間距離，用公里來衡量；二是文化距離，當兒童不得不離開自己的社區到另一個把他們當作外人并對他們不友好的社區上學，從而導致輟學的距離；三是時間距離，考慮諸如山地、河流、森林等自然條件的阻礙而延長上學途中的時間。隨著中小學布局的調整，就近入學的距離不斷擴大。但小學的服務半徑應小于３公里，學生單程步行上學的時間以小于３０分鐘為宜，丘陵和山區可因地制宜，在交通較為便利的地方建寄宿制學校，方便距離遠的學生入學。初中則相對集中，可設在鄉鎮所在地，但初中的服務半徑應小于１０公里。在農村，初中生騎自行車上學相當普遍，１０公里騎自行車約３０分鐘，對中學生也不是什么負擔。

２．學校覆蓋的服務人群數量。

學校的服務半徑與服務人群數量成正比。但地理位置不同導致學校服務人口不同，其主要原因是不同地區的人口密度不同。此外，學校是否實行寄宿制對該學校的服務人口影響也非常大。據有關研究表明，隨著農村中小學寄宿條件的不斷改善，學校服務半徑不斷擴大，學生上學距離不斷加大，小學的平均服務人口５１６８人，初中為２７９０２人。因此，可按５０００人左右設一所小學，２．５—３萬人口布局一所中學。總體來說，布局調整使農村中小學的服務半徑大幅度增加。

３．規模與效益

按教育經濟學的觀點，學校規模越大，生師比越大，辦學效益越高。有學者指出，如果僅考慮生均成本，不考慮其他影響學校規模的因素，學校規模的理想值為１３１１人，學校生均成本下降凸顯規模效益。然而，學校的規模并不是越大越好，規模要適度。當學校規模超２０００人以后，學生在體育、英語、自然、音樂和動手技能等課程上難于獲得全面充分的教育，致使這些學生的受教育充分程度下降，影響他們在德智體等各方面的全面提高。因此， 在規模上應確定合適的指標。從管理學和西方教育的歷史和現實來看，一所高中的規模最好控制在八軌（一年級８個班），初中、小學的規模還應該更小一些。

４．個案原則

沒有標準不行，沒有彈性的標準也不行。最小量的人口需求也應得到滿足，學校應該靠近學生居住點，在農村地區，多年級同班上課和只有一個教室的小學是必要的。在我國貧困、偏遠山區，一師一校和教學點還是應保留一些。

５．扶弱原則

面對新一輪農村中小學布局調整，中央應加大教育經費的投入。２０１２年，溫家寶在政府工作報告中，首次提到將教育經費投入占ＧＤＰ的４％，這將是十多年來最大的一次教育經費預算。教育經費的投入應區別對待。對中西部經濟欠發達縣域應加大投入，加大對現有中小學校舍、師資、設備的投入，促進薄弱學校的快速發展。各級政府應將上級教育經費專款專用，同時，向農村中小學重點投入。在保證各級政府經費投入的同時，應廣泛吸收社會民間資金，鼓勵社會各界捐資辦學，支持國內外慈善機構團體、友好人士投資辦學、合作辦學和捐資助學，以促進薄弱學校的建設和發展，加速義務教育均衡發展。

參考文獻：

［１］龐麗娟，韓小雨．農村中小學布局調整的的問題、原因及對策［Ｊ］．教育學報，２００５（４）．

［２］中國教育年鑒編輯部．中國教育年鑒［Ｍ］．北京：人民教育出版社，１９８４—２０００．

［３］中國教育年鑒編輯部．中國教育年鑒［Ｍ］．北京：人民教育出版社，２０００—２０１０．

［４］范先佐．農村中小學布局調整的原因、動力及方式選擇［Ｊ］．教育與經濟，２００６（１）．

［５］伊凡，曾旭萍．農村中小學布局調整的問題與對策［Ｊ］．中小學校長，２００９（５）．