“頂層設計”之辯

陳家剛

編者的話

頂層設計是在《國家“十二五”規劃綱要》中首次提出的，一經提出便受到媒體和專家的熱捧，輿論幾乎“談改革必言頂層設計”。但是，社會對于頂層設計在執行層面有何進展，并沒有一個清晰認識。頂層設計討論的泛化，讓一個本來嚴肅的話題，變得浮躁起來。那么，究竟誰來負責頂層設計，做好頂層設計需要處理哪些問題，在深化改革的大背景下，應該如何落實好頂層設計？

頂層設計，著眼于國家的長治久安，著眼于廣大人民群眾的根本利益，遵循增量改革的路徑，著力打破阻礙改革與發展的既有利益格局，構筑公平正義的新利益格局。當務之急是進一步解放思想，發揮既有制度優勢，構建達成共識的渠道與平臺，大力推進集體行動。

“頂層設計”是在全球化、信息化、市場化大背景下，結合中國基本國情，以及改革開放以來的歷史經驗基礎上，著眼于中國改革發展大局所作出的戰略構想。

改革遭遇挑戰，需要“頂層設計”

改革開放三十多年來，我們黨和政府不斷推動中國特色社會主義市場經濟體制建設，在經濟領域取得了舉世矚目的成就。但中國的改革在總體上表現出淺層次、碎片化和非均衡性的特點。首先，因為沒有先例可循，中國的改革始終遵循先農村后城市、先試點后推廣、先容易后艱巨的路徑。在較為表層的、容易的改革領域與環節取得初步成效之后，涉及體制機制等深層次改革，以及政府掌握過多資源而抑制市場作用、權力與資本相結合形成固化既得利益等“瓶頸”，對進一步的改革形成了巨大挑戰。其次，因為試驗性的探索，中國的改革在某種程度上演化成了“今天一個政策、明天一個規定，上面一個發現、下面一個創新”，改革變成了某些領導者個人推動、某些部門單獨熱衷的事情。結果，“碎片化”的改革，帶來了“改革利益部門化、部門利益個人化、個人利益合法化”的現象。最后，改革著力于在經濟體制領域實現單兵突破，并期望帶動以及給其他改革提供經驗。但也因此使社會改革、政治體制改革明顯放緩，或者說落后于時代的發展。

改革開放給我們整個社會帶來了巨大效益，但同時也將效益固化并形成阻礙改革的既得利益，誘發和暴露了各種矛盾與沖突。經濟結構和發展方式問題、貧富差距拉大和社會沖突問題、公信力下降和腐敗問題等，開始在社會生活中突顯出來。經濟體制改革形成和誘發的問題，不能僅僅依靠深化經濟改革來解決，所有這些挑戰內在地要求進行整體的、綜合的“頂層設計”，從戰略高度規劃改革、推動改革。惟有如此，才能破除陳舊觀念的束縛，才能作出符合人民群眾利益的改革舉措。

頂層設計須超越“二元思維”模式

頂層設計的提出，既是對過去改革開放成就、經驗，以及存在不足的分析與總結，也是對未來改革發展方向、路徑、前景的戰略構想。頂層設計基于經驗，但同時也要超越經驗。

頂層設計，必然要求我們要超越“摸著石頭過河”，更加重視“總體規劃，明確改革優先順序和重點任務”，對改革的目標、路徑、階段、條件、困難和前景等有清醒的認識和總體規劃與設計。改革開放之初，從總體上講，我們對自身革命和建設歷史經驗的總結與分析還不深入，對世界各國的發展狀況的了解還不全面，所以，我們在改革策略上，始終堅持實踐的原則，試驗性地不斷探索，承認有限理性，“摸著石頭過河”有其歷史必然性和歷史合理性。而現在，我們完全有條件和能力以戰略的思維設計和規劃未來的改革與發展，系統地明確目標、方向、領域、重點、體制機制等。做好總體設計和規劃，必須堅持：在目標上，要“順應各族人民過上更好生活新期待”；在動力上，“繼續將改革是加快經濟發展方式的強大動力，必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革”；在重點和順序上，必須“大力推進經濟體制改革，積極穩妥推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革”；在主體方面，必須“進一步調動各方面改革積極性，尊重群眾的首創精神”。

頂層設計，必然要求我們超越“二元思維”模式。在二元思維框架下，人們習慣于非白即黑、非友即敵、非善即惡、非對即錯的方式。這種思維方式否定了多樣性存在的可能，并容易在實際生活中形成“拒絕”的表達。針對頂層設計的各種爭議，也是如此。當我們習慣了摸著石頭過河，習慣了基層和地方為改革開道，突然聽到“頂層設計”，便覺得一切都要上面說了算，一切都會有現成的方案，自主性沒了，地方和基層只需照著做就好了。于是，便有了對頂層設計的“拒絕”。事實上，頂層設計恰恰是在改革開放三十多年經驗教訓基礎上提出的。因為地方和基層的創造性改革遭遇制度“瓶頸”，因為改革出現重大分歧、改革動力逐漸弱化，所以，才有頂層設計對改革的堅持，對方向的明確，對改革者的激勵。頂層設計，設計的不是細枝末節，而是方向、決心、勇氣和智慧。簡單地將頂層設計等同于理性建構主義、等同于否定地方和基層的積極性、否定人民群眾的首創精神，等同于一刀切，等同于一些先知先覺、神通廣大的人給改革一個清晰、完整的路線圖，實際上是簡單的望文生義，簡單的非此即彼的“二元思維”模式。

頂層設計，必然要求我們超越既有利益格局。改革走過三十多年，雖然還存在許多的不如意、不完善，但畢竟我們很好地解決了溫飽問題，寬松多元的社會正在形成，民主和法治也逐步走上正軌。但也正是在取得各種成就的同時，在我們自身都變成了改革受益者之后，我們也自覺不自覺地被編織進了既得利益格局之中。既得利益格局，將收益固化并深刻地影響了進一步的改革與發展。因此，頂層設計，著眼于國家的長治久安，著眼于廣大人民群眾的根本利益，遵循增量改革的路徑，要著力打破阻礙改革與發展的既有利益格局。頂層設計的本質是改變現狀，而不是維護現狀，就是以巨大的勇氣和魄力打破既有利益格局，構筑符合公平正義原則的新利益格局。

要更好地使頂層設計運轉起來

頂層設計的提出，表明了我們黨和廣大人民群眾對于進一步推動改革發展的決心、勇氣和智慧，但頂層設計不能簡單地歸結為幾個機構的事情，也不是幾個精英的所謂使命感責任感能勝任的。當務之急是進一步解放思想，發揮既有制度優勢，構建達成共識的渠道與平臺，大力推進集體行動。

頂層設計需要“開動腦筋”。隨著改革的逐步深入和難度的加大、隨著新的利益格局的形成，很多人開始不自覺地放慢腳步，有些甚至有點自鳴得意、不思進取了。當改革進入深水區、進入攻堅階段，我們的思想反而變得保守了、觀念也跟不上現實了；人們對于要不要繼續改革、遵循什么樣的路徑進行改革也開始出現越來越多的分歧。某些搖擺、舉棋不定、甚至停滯和后退，不敢大膽出擊、不敢打破既得利益格局等似乎變成可以接受和合理的了。借由頂層設計，推動改革發展，需要再現“實踐是檢驗真理的唯一標準”大討論、“計劃和市場不是社會主義與資本主義的本質區別”明晰定位等在歷史上發揮解放思想、推動進步的巨大作用，凝聚全黨全國人民的改革共識，下決心推動改革實現新突破。

頂層設計需要“邁開步子”。頂層設計實際上就是從廣大人民群眾的根本利益出發，站在國家的層面，對制約中國未來改革發展的全局性、關鍵性問題進行科學判斷，提出解決的整體思路和框架，最大限度地化解改革的阻力，降低改革的風險，確保改革的順利推進。所謂“不謀全局者，不足謀一域；不謀萬世者，不足謀一時”。因此，頂層設計首先要求中央邁出步子，黨和國家應該在認真聽取人民心聲的基礎上，直面挑戰，就改革的方向、原則、階段、路徑等形成總體構想；其次，頂層設計要鼓勵地方和基層也要邁出步子，改革不是“等靠要”，不是“干坐著”。沒有廣大民眾的強烈愿望和思想火花、沒有“因地制宜、靈活多樣”的原則，沒有基層創造力的釋放和“先行先試”，就沒有我們改革的偉大成就。

頂層設計需要“動起手來”。頂層設計怎么設計、設計什么，不能總掛在嘴上，而要落到實處，需要有對目標、方向、路徑和框架的總體規范。頂層設計終究是要人來做的。因此，正如改革開放之初有“體制改革委員會”一樣，當前，推動頂層設計同樣需要中央層面的組織協調與總攬的機構，其根本職能是負責改革的總體設計，明確中國改革發展的方向與目標、階段與步驟、條件與重點、挑戰與前景。它在本質上應該超越各種利益，不能既做裁判員，又做運動員。其次，需要建立一套現代的決策咨詢體系。除了繼續加強黨政機構內部的研究機構、高校、社科院、黨校等機構的作用之外，尤其要鼓勵建立相對獨立的、第三方的現代決策咨詢系統，從而及時反映和匯集社會各種意見和需求，為改革發展提出新的思想觀點、價值目標和決策參考。再次，頂層設計要充分發揮社會自主性，廣泛吸收各黨派、各團體、各階層、各級地方黨政機構，以及廣大人民群眾的利益訴求，根據人類社會自身的發展規律，因勢利導，做出符合公共利益、符合社會發展方向的科學設計。沒有民眾的參與，頂層設計就會變成無本之木，無源之水。

更重要的是，頂層設計要執行有力，落實下去。基層群眾大膽突破既有格局的勇氣，中層智識力量提供的理性支撐，高層果斷決策大力推動的智慧，下、中、上互動，才能進而形成制度的良性變革。有令不行，有禁不止，上行下不效，再好的規劃和設計，也于實際無益。只有執行得力，頂層設計才能運轉起來，才能夠轉化為全社會的動力，也才能夠真正促進改革和發展。

（作者為中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員）