“頂層設(shè)計(jì)”之辯

陳家剛

編者的話

頂層設(shè)計(jì)是在《國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要》中首次提出的，一經(jīng)提出便受到媒體和專家的熱捧，輿論幾乎“談改革必言頂層設(shè)計(jì)”。但是，社會(huì)對(duì)于頂層設(shè)計(jì)在執(zhí)行層面有何進(jìn)展，并沒(méi)有一個(gè)清晰認(rèn)識(shí)。頂層設(shè)計(jì)討論的泛化，讓一個(gè)本來(lái)嚴(yán)肅的話題，變得浮躁起來(lái)。那么，究竟誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，做好頂層設(shè)計(jì)需要處理哪些問(wèn)題，在深化改革的大背景下，應(yīng)該如何落實(shí)好頂層設(shè)計(jì)？

頂層設(shè)計(jì)，著眼于國(guó)家的長(zhǎng)治久安，著眼于廣大人民群眾的根本利益，遵循增量改革的路徑，著力打破阻礙改革與發(fā)展的既有利益格局，構(gòu)筑公平正義的新利益格局。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步解放思想，發(fā)揮既有制度優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建達(dá)成共識(shí)的渠道與平臺(tái)，大力推進(jìn)集體行動(dòng)。

“頂層設(shè)計(jì)”是在全球化、信息化、市場(chǎng)化大背景下，結(jié)合中國(guó)基本國(guó)情，以及改革開(kāi)放以來(lái)的歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，著眼于中國(guó)改革發(fā)展大局所作出的戰(zhàn)略構(gòu)想。

改革遭遇挑戰(zhàn)，需要“頂層設(shè)計(jì)”

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我們黨和政府不斷推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就。但中國(guó)的改革在總體上表現(xiàn)出淺層次、碎片化和非均衡性的特點(diǎn)。首先，因?yàn)闆](méi)有先例可循，中國(guó)的改革始終遵循先農(nóng)村后城市、先試點(diǎn)后推廣、先容易后艱巨的路徑。在較為表層的、容易的改革領(lǐng)域與環(huán)節(jié)取得初步成效之后，涉及體制機(jī)制等深層次改革，以及政府掌握過(guò)多資源而抑制市場(chǎng)作用、權(quán)力與資本相結(jié)合形成固化既得利益等“瓶頸”，對(duì)進(jìn)一步的改革形成了巨大挑戰(zhàn)。其次，因?yàn)樵囼?yàn)性的探索，中國(guó)的改革在某種程度上演化成了“今天一個(gè)政策、明天一個(gè)規(guī)定，上面一個(gè)發(fā)現(xiàn)、下面一個(gè)創(chuàng)新”，改革變成了某些領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人推動(dòng)、某些部門單獨(dú)熱衷的事情。結(jié)果，“碎片化”的改革，帶來(lái)了“改革利益部門化、部門利益?zhèn)€人化、個(gè)人利益合法化”的現(xiàn)象。最后，改革著力于在經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)單兵突破，并期望帶動(dòng)以及給其他改革提供經(jīng)驗(yàn)。但也因此使社會(huì)改革、政治體制改革明顯放緩，或者說(shuō)落后于時(shí)代的發(fā)展。

改革開(kāi)放給我們整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了巨大效益，但同時(shí)也將效益固化并形成阻礙改革的既得利益，誘發(fā)和暴露了各種矛盾與沖突。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式問(wèn)題、貧富差距拉大和社會(huì)沖突問(wèn)題、公信力下降和腐敗問(wèn)題等，開(kāi)始在社會(huì)生活中突顯出來(lái)。經(jīng)濟(jì)體制改革形成和誘發(fā)的問(wèn)題，不能僅僅依靠深化經(jīng)濟(jì)改革來(lái)解決，所有這些挑戰(zhàn)內(nèi)在地要求進(jìn)行整體的、綜合的“頂層設(shè)計(jì)”，從戰(zhàn)略高度規(guī)劃改革、推動(dòng)改革。惟有如此，才能破除陳舊觀念的束縛，才能作出符合人民群眾利益的改革舉措。

頂層設(shè)計(jì)須超越“二元思維”模式

頂層設(shè)計(jì)的提出，既是對(duì)過(guò)去改革開(kāi)放成就、經(jīng)驗(yàn)，以及存在不足的分析與總結(jié)，也是對(duì)未來(lái)改革發(fā)展方向、路徑、前景的戰(zhàn)略構(gòu)想。頂層設(shè)計(jì)基于經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也要超越經(jīng)驗(yàn)。

頂層設(shè)計(jì)，必然要求我們要超越“摸著石頭過(guò)河”，更加重視“總體規(guī)劃，明確改革優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù)”，對(duì)改革的目標(biāo)、路徑、階段、條件、困難和前景等有清醒的認(rèn)識(shí)和總體規(guī)劃與設(shè)計(jì)。改革開(kāi)放之初，從總體上講，我們對(duì)自身革命和建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與分析還不深入，對(duì)世界各國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r的了解還不全面，所以，我們?cè)诟母锊呗陨?，始終堅(jiān)持實(shí)踐的原則，試驗(yàn)性地不斷探索，承認(rèn)有限理性，“摸著石頭過(guò)河”有其歷史必然性和歷史合理性。而現(xiàn)在，我們完全有條件和能力以戰(zhàn)略的思維設(shè)計(jì)和規(guī)劃未來(lái)的改革與發(fā)展，系統(tǒng)地明確目標(biāo)、方向、領(lǐng)域、重點(diǎn)、體制機(jī)制等。做好總體設(shè)計(jì)和規(guī)劃，必須堅(jiān)持：在目標(biāo)上，要“順應(yīng)各族人民過(guò)上更好生活新期待”；在動(dòng)力上，“繼續(xù)將改革是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動(dòng)力，必須以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革”；在重點(diǎn)和順序上，必須“大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，加快推進(jìn)文化體制、社會(huì)體制改革”；在主體方面，必須“進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各方面改革積極性，尊重群眾的首創(chuàng)精神”。

頂層設(shè)計(jì)，必然要求我們超越“二元思維”模式。在二元思維框架下，人們習(xí)慣于非白即黑、非友即敵、非善即惡、非對(duì)即錯(cuò)的方式。這種思維方式否定了多樣性存在的可能，并容易在實(shí)際生活中形成“拒絕”的表達(dá)。針對(duì)頂層設(shè)計(jì)的各種爭(zhēng)議，也是如此。當(dāng)我們習(xí)慣了摸著石頭過(guò)河，習(xí)慣了基層和地方為改革開(kāi)道，突然聽(tīng)到“頂層設(shè)計(jì)”，便覺(jué)得一切都要上面說(shuō)了算，一切都會(huì)有現(xiàn)成的方案，自主性沒(méi)了，地方和基層只需照著做就好了。于是，便有了對(duì)頂層設(shè)計(jì)的“拒絕”。事實(shí)上，頂層設(shè)計(jì)恰恰是在改革開(kāi)放三十多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上提出的。因?yàn)榈胤胶突鶎拥膭?chuàng)造性改革遭遇制度“瓶頸”，因?yàn)楦母锍霈F(xiàn)重大分歧、改革動(dòng)力逐漸弱化，所以，才有頂層設(shè)計(jì)對(duì)改革的堅(jiān)持，對(duì)方向的明確，對(duì)改革者的激勵(lì)。頂層設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)的不是細(xì)枝末節(jié)，而是方向、決心、勇氣和智慧。簡(jiǎn)單地將頂層設(shè)計(jì)等同于理性建構(gòu)主義、等同于否定地方和基層的積極性、否定人民群眾的首創(chuàng)精神，等同于一刀切，等同于一些先知先覺(jué)、神通廣大的人給改革一個(gè)清晰、完整的路線圖，實(shí)際上是簡(jiǎn)單的望文生義，簡(jiǎn)單的非此即彼的“二元思維”模式。

頂層設(shè)計(jì)，必然要求我們超越既有利益格局。改革走過(guò)三十多年，雖然還存在許多的不如意、不完善，但畢竟我們很好地解決了溫飽問(wèn)題，寬松多元的社會(huì)正在形成，民主和法治也逐步走上正軌。但也正是在取得各種成就的同時(shí)，在我們自身都變成了改革受益者之后，我們也自覺(jué)不自覺(jué)地被編織進(jìn)了既得利益格局之中。既得利益格局，將收益固化并深刻地影響了進(jìn)一步的改革與發(fā)展。因此，頂層設(shè)計(jì)，著眼于國(guó)家的長(zhǎng)治久安，著眼于廣大人民群眾的根本利益，遵循增量改革的路徑，要著力打破阻礙改革與發(fā)展的既有利益格局。頂層設(shè)計(jì)的本質(zhì)是改變現(xiàn)狀，而不是維護(hù)現(xiàn)狀，就是以巨大的勇氣和魄力打破既有利益格局，構(gòu)筑符合公平正義原則的新利益格局。

要更好地使頂層設(shè)計(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)

頂層設(shè)計(jì)的提出，表明了我們黨和廣大人民群眾對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)改革發(fā)展的決心、勇氣和智慧，但頂層設(shè)計(jì)不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為幾個(gè)機(jī)構(gòu)的事情，也不是幾個(gè)精英的所謂使命感責(zé)任感能勝任的。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步解放思想，發(fā)揮既有制度優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建達(dá)成共識(shí)的渠道與平臺(tái)，大力推進(jìn)集體行動(dòng)。

頂層設(shè)計(jì)需要“開(kāi)動(dòng)腦筋”。隨著改革的逐步深入和難度的加大、隨著新的利益格局的形成，很多人開(kāi)始不自覺(jué)地放慢腳步，有些甚至有點(diǎn)自鳴得意、不思進(jìn)取了。當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)、進(jìn)入攻堅(jiān)階段，我們的思想反而變得保守了、觀念也跟不上現(xiàn)實(shí)了；人們對(duì)于要不要繼續(xù)改革、遵循什么樣的路徑進(jìn)行改革也開(kāi)始出現(xiàn)越來(lái)越多的分歧。某些搖擺、舉棋不定、甚至停滯和后退，不敢大膽出擊、不敢打破既得利益格局等似乎變成可以接受和合理的了。借由頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)改革發(fā)展，需要再現(xiàn)“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”大討論、“計(jì)劃和市場(chǎng)不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別”明晰定位等在歷史上發(fā)揮解放思想、推動(dòng)進(jìn)步的巨大作用，凝聚全黨全國(guó)人民的改革共識(shí)，下決心推動(dòng)改革實(shí)現(xiàn)新突破。

頂層設(shè)計(jì)需要“邁開(kāi)步子”。頂層設(shè)計(jì)實(shí)際上就是從廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，站在國(guó)家的層面，對(duì)制約中國(guó)未來(lái)改革發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)判斷，提出解決的整體思路和框架，最大限度地化解改革的阻力，降低改革的風(fēng)險(xiǎn)，確保改革的順利推進(jìn)。所謂“不謀全局者，不足謀一域；不謀萬(wàn)世者，不足謀一時(shí)”。因此，頂層設(shè)計(jì)首先要求中央邁出步子，黨和國(guó)家應(yīng)該在認(rèn)真聽(tīng)取人民心聲的基礎(chǔ)上，直面挑戰(zhàn)，就改革的方向、原則、階段、路徑等形成總體構(gòu)想；其次，頂層設(shè)計(jì)要鼓勵(lì)地方和基層也要邁出步子，改革不是“等靠要”，不是“干坐著”。沒(méi)有廣大民眾的強(qiáng)烈愿望和思想火花、沒(méi)有“因地制宜、靈活多樣”的原則，沒(méi)有基層創(chuàng)造力的釋放和“先行先試”，就沒(méi)有我們改革的偉大成就。

頂層設(shè)計(jì)需要“動(dòng)起手來(lái)”。頂層設(shè)計(jì)怎么設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)什么，不能總掛在嘴上，而要落到實(shí)處，需要有對(duì)目標(biāo)、方向、路徑和框架的總體規(guī)范。頂層設(shè)計(jì)終究是要人來(lái)做的。因此，正如改革開(kāi)放之初有“體制改革委員會(huì)”一樣，當(dāng)前，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)同樣需要中央層面的組織協(xié)調(diào)與總攬的機(jī)構(gòu)，其根本職能是負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計(jì)，明確中國(guó)改革發(fā)展的方向與目標(biāo)、階段與步驟、條件與重點(diǎn)、挑戰(zhàn)與前景。它在本質(zhì)上應(yīng)該超越各種利益，不能既做裁判員，又做運(yùn)動(dòng)員。其次，需要建立一套現(xiàn)代的決策咨詢體系。除了繼續(xù)加強(qiáng)黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的研究機(jī)構(gòu)、高校、社科院、黨校等機(jī)構(gòu)的作用之外，尤其要鼓勵(lì)建立相對(duì)獨(dú)立的、第三方的現(xiàn)代決策咨詢系統(tǒng)，從而及時(shí)反映和匯集社會(huì)各種意見(jiàn)和需求，為改革發(fā)展提出新的思想觀點(diǎn)、價(jià)值目標(biāo)和決策參考。再次，頂層設(shè)計(jì)要充分發(fā)揮社會(huì)自主性，廣泛吸收各黨派、各團(tuán)體、各階層、各級(jí)地方黨政機(jī)構(gòu)，以及廣大人民群眾的利益訴求，根據(jù)人類社會(huì)自身的發(fā)展規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，做出符合公共利益、符合社會(huì)發(fā)展方向的科學(xué)設(shè)計(jì)。沒(méi)有民眾的參與，頂層設(shè)計(jì)就會(huì)變成無(wú)本之木，無(wú)源之水。

更重要的是，頂層設(shè)計(jì)要執(zhí)行有力，落實(shí)下去。基層群眾大膽突破既有格局的勇氣，中層智識(shí)力量提供的理性支撐，高層果斷決策大力推動(dòng)的智慧，下、中、上互動(dòng)，才能進(jìn)而形成制度的良性變革。有令不行，有禁不止，上行下不效，再好的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，也于實(shí)際無(wú)益。只有執(zhí)行得力，頂層設(shè)計(jì)才能運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，才能夠轉(zhuǎn)化為全社會(huì)的動(dòng)力，也才能夠真正促進(jìn)改革和發(fā)展。

（作者為中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）