淺析政府績效評估現狀及解決方法

孫琪

【摘要】績效評估制度的本質意義是用結果來規范政府作為。績效評估是對政府的一種監督手段，也是強化其責任心的一種行之有效的措施。但當前，我國的政府績效評估體系，在制度安排方面還存在著諸多困境：即評估價值扭曲帶來的一系列安排問題、評估時主客體平衡問題、評估主體在運行制度時的安排問題等。文章從評估的價值、意義以及途徑等幾個方面淺析績效評估的困難及障礙。

【關鍵詞】績效評估評估制度困境

我國的政府績效評估目前尚處于起步階段，在其發展的過程中推進勢頭很快。政府績效評估過程，缺少一套先進的系統，以至于在評估的安排中出現重重困境。本文通過安排的意義、成因、解決途徑幾個方面入手淺析政府績效評估安排制度困境的消除問題。

現行政府績效評估的意義及現狀

政府績效評估，即對政府履行職責過程中產生的有效價值進行評定。績效不能與效率等同而論，績效既是政府和社會的關系，也是政府與民眾的關系。政府績效是指政府服務于社會、服務于民眾的質量評估，體現民眾對其是否滿意的價值結果。現階段我們要對評估、評估安排的意義，評估的有效手段等問題進行詳細探究。

安排的意義。評估安排要引進先進理論。我們應當引進先進的理論對政府績效的評估安排進行科學有效的指導。西方的評估安排以及一些基礎理論包括了公共管理等相關的知識系統。在科學發展觀的引導下，目前我國也有效地借鑒了一些先進的理論，這將提高評估系統的先進性。

減少評估的自利。在評估過程中，會出現自評與他評的信息不對稱，由此結果也就不可能客觀真實有效。在政府的自我信息中很多利益部門的信息被放大，即出現了評估的自利性，導致無法進行客觀的評估指導。評估中要實現信息的有效，關鍵在于安排上要借助先進的理論，系統提高信息的真實準確性，同時也要避免政府自我評估中的信息擴大以及自利，讓結果更加客觀有效。

安排要創新模式。學者卓越在其一篇論文中指出，評估政府績效的模式就是要評估項目的核心，工作是否流暢，關鍵問題與模式有很大的關系。模式中有很多指標，這些指標有定性的，有定量的，有技術的，也有縱橫信息方面的。在我們評估政府績效中，指標如何進行安排，以及模式如何是很重要的。比如，政府在公共服務中會告知社會和民眾：當前的任務和目標是什么，應該怎么做，做到什么程度等。公共信息被告知于民，有利于服務的量化，有利于民眾的監督，這些都是創新的服務模式。模式的啟動，模式的效果，模式的主體評估價值，在評估安排上都起到推動作用。

優化評估流程。政府流程再造的特點是有序、流暢、整合，以及更好地為政府公民提供有價值的服務，這些流程對傳統的不同分工、不同流程是一種全新的挑戰。政府在流程再造中打造全新的服務模式、服務內容，要始終把民眾的利益放在第一位，要打造服務型政府，為民眾提供便捷的、靈活的、適應性強的以及平民化的服務型政府的評估流程。

安排的依據。價值的安排依據。績效的價值，是整個評估體系中的重要部分，是績效的靈魂，也是貫穿于整個評估過程的指導思想。績效的管理就是合理體現績效價值的執行實現的過程。西方的績效管理經歷了由效率到質量的演變，這是一種進步。政府的不同職能部門在服務于民的過程中的目標是不盡相同的，即便有一套先進的評估體系，也很難做到精準評測。在評估安排中要充分認識到，政府的評估價值是整個安排的依據。

指向與安排。評估結果。服務型政府，是要根據社會及公眾的需求來提供政府的服務。根據政府的類型，在進行評估時除了參考價值外，還要看到政府的服務結果，以及結果的整體質量如何。對于服務結果，政府是要通過市場的手段去運行，比如采購招標、合同等以有效降低公共服務的成本。在評估績效時要有效結合價值與結果來綜合評定。

對政府與公眾關系的評價。政府行使公共職能是要為公眾提供行政服務，在這方面政府與民眾就是服務與被服務的關系。在政府服務管理中要始終以民眾為第一位，提供民眾所需，并通過市場手段降低服務成本提高服務質量。政府運用質量管理來改進績效，這是一個非常重要的途徑。

政府績效評估制度安排的困境以及原因分析

安排困境—價值扭曲。在政府績效評估中，政府的價值取向一直是服務的靈魂，也是政府在運作服務方面重要的指導思想，這些價值的取向問題會直接影響評估的結果。目前，政府的主要價值表現在科學發展觀沒能成為評估的價值。發展觀的偏差會對安排造成困難。制度不能長久有效，無法全面反映社會的經濟以及人文方面的整體效應。評估的結果是對整個政府服務的總結，是績效的證明，評估不能有效將整個社會的所有因素綜合到里面。由此，出現了安排困境。

評估客體與主體失衡帶來制度安排偏差。績效評估客觀錯位不能體現評估價值。對評估結果、評價指向要綜合參照比較，但涉及到的公眾對政府的評價較少，開放性不夠。對體現社會公平的公共服務要更多地使用現代化的信息工具進行有效評價，如網絡投票、短信投票等。但又不能簡單粗略地使用這些工具進行評估，得票的多少只能是間接反映各個部門的工作情況，與實際績效無直接聯系。比如，在某市教育系統考試名列前茅，而機關評測名次靠后，這就與實際情況不符，無法客觀地反映出真實的績效。績效評估的指向有問題，評估的價值也就不能真實地顯現出來，結果就失效了。從政府和社會公眾兩個視角來看，政府的績效相對于社會是相當封閉，這些評估只不過是對政府層面的自我評價，其結果不能起到指導促進作用。

運行問題帶來的障礙。評估的管理與評估的模式不相符。在目前的評估體系中采取上級對下級政績考核的方式，這一方式沒有完善地考慮政府的再造問題，與評估中的管理對接很低，不匹配的問題很多都出現在管理中。例如，各地政府的招商，一些地方會出現特別保護，如在法律、教育、醫療等各個方面給予一定照顧，政府會在產業政策稅收等方面進行變通。如果把這些因素考慮到評估中就會降低評估的結果。

流程與規范的問題不對接。目前我國的政績評估是在不斷探索中逐漸形成的，評估流程與設計者操作有著十分密切的關系。現在流程設計隨意性較大或者超出規范等類的評估較為多見。這樣的設計流程會直接對評估結果的科學有效性產生影響，也會對政府服務結果的誠信效率帶來危害。

安排困境的消解及其路徑

和諧社會政府績效評估制度安排內容。政府績效評估價值體系是制度安排的導向。績效的評估要按照價值體系來進行衡量，這其中包括一般的價值與和諧社會的價值。在創建和諧社會進程中，政府要充分平衡協調各種利益體，讓人與人和睦相處，群體得到共同發展。要通過有效的途徑倡導社會團結友愛互助，共同打造和諧和會，共同享有和諧社會帶來的價值。

政府績效評估的運作體系是制度安排的主干。績效評估的制度安排要充分體現系統體系之間的平衡對接。績效目標，各地區的政府部門要制定合理有效的規劃，以科學發展觀為指導來平衡各個利益相關主體的關系。在比較政府的績效過程中需要選擇合適的參照體。在橫縱的比較目標中，需要綜合比較其中對于自我發展的利益。參照系統的比較選擇要有針對性，在績效的測定中不能出現太大的偏差。在橫向比較中要注重結果，采取目標管理績效評估，縱向評估的結果要偏重于績效實施的過程，要能夠很好地體現發展的過程，以及發展過程中的側重點，與橫向相比更適合自我評估及管理。在社會績效評估制度中要將目標模式充分結合起來，既要考慮到自我的戰略目標的實現，也要兼顧發展過程中的管理進程。

績效測定中，有兩個關鍵的因素：一個是工具，一個是政府主體。針對不同的主體，要使用不同的測定工具，這樣才能做到合理有效。政府的戰略體系評估，是一個平衡科學發展的過程，需要平衡測定。政府的服務目標評估要使用目標的管理法則去評測；政府實踐方面的評估，則要用標桿進行測定；對于政府滿意度要用調查問卷的形式進行評定，對不同的主體要選用不同的評估工具。

政府績效評估制度安排的監督保障。對于監督、評估政府的主體，這些主體的監督內容包括主體人員的專業水平如何，以及評估主體所有部門的數據結構、團隊資質等等；按照評估類型績效分為內部評估、外部評估；科學的評估不僅要有合理的定量指標，還有定性指標，以此來綜合確定政府績效的整體情況；對于主要評估的價值結果要放在其運用上。

需要有一套完整的法律體系來保障這些制度的使用，這是必不可少的。我國的績效評估現在已經逐步進入到了法制保障管理階段，管理、制度進行了統一，逐步形成了一套自己的標準體系，對于績效評估起到了保障作用。

績效評估在既定框架和流程內，信息是否直接影響結果，在信息管理方面要充分做到不封閉、不壟斷，要透明公開，從制度層面保證數據的準確性，從而保證結果的客觀真實有效。在評估立法過程中，要有所區別，地方中央的側重點不同，那么立法的針對性也有所不同，但其共性都是要有評估價值的原則，在體系建設等方面要做到公平公正。

（作者為中央財經大學政府管理學院博士后）