論公共政策從計劃到實踐的轉化

董韋

【摘要】如何把握機會推進公共政策從計劃轉化到實踐，強化組織的作用和有效執行，是政策執行主體的職責和任務。文章通過考察普遍存在的政策執行的現狀，分析政策問題、時間問題、組織環境對政策實施的影響，從政策執行研究的組織理論視角，強調組織在政策實施過程中的作用，從中引出以政策為導向的學習和以責任尋求更好的方法進行政策創新。

【關鍵詞】公共政策組織執行政策創新

一項政策制定之后，政策過程中最容易的部分從某種程度上說已經結束，剩下來的是必須將這一決定付諸實施。這就是政策循環中的政策實施階段，它被定義為執行計劃或政策執行；表示從計劃到實踐的轉化。對于具體政策而言，尤其如此。2012年1月12日，國務院頒布了《關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》，這是首個從國家層面支持貴州加快發展的綜合性政策文件，是國家支持貴州實現跨越式發展的總綱，解決了貴州難以靠自身力量解決的問題。然而，把計劃轉為實踐并非易事。由于問題的特性、周圍的環境、或者主管任務的行政組織等方面相關的諸多原因，計劃可能并不像當初設想的那樣得到執行。這就是執行的現狀，這與預先提出的目標以及為實現目標而制定的程序截然不同，認識到這一點是重要的，因為“政策之窗打開，它敞開的時間不長。”①如何把握機會推進計劃到實踐的轉化，強化組織的作用和有效執行，是政策執行主體的職責和任務。

組織在政策實施過程中的作用

組織的概念。從現代意義看，廣義的組織是指由諸多要素按照一定方式相互聯系起來的系統。狹義上說，組織就是指人們為實現一定目標互相協作結合而成的集體或團體。組織是一個相互協作的體系，在從計劃到實踐的轉化過程中，組織扮演著重要的角色。無論是廣義、狹義還是作為相互協作的體系的組織，即便因某一因素在特定情境下可能比另一因素更為重要，對于政策實施都不可或缺。

查爾斯·瓊斯認為將一項政策付諸實施的過程中，“所謂組織就是設立政策執行機構，擬訂使政策內容生效的措施，以期實現政策”②，并進而認為在將政策目標轉化為政策現實的過程中，組織、解釋和應用是所有活動中最重要的三種。所謂解釋就是把政策內容轉化為一般人能接受和可執行的計劃、指令；所謂應用就是為執行提供日常服務的設備，支付各項經費，從而達到既定的政策目標。如果組織不能有效運轉，那么即使政策設計再完美也只能是紙上談兵的構想，不能取得期望的政策效果。“把公共組織視為政策過程的一部分為公共組織理論開辟了新的道路”③，有助于更好地防止政策實施的努力與政府預想中的政策軌道發生偏離。

組織是政策的載體。大多數政策并不能夠自動實施，需要一定的組織載體。首先，從政策角度看，政策的制定與政策實施是在公共組織體系中進行的，從這一視角看，我國政策過程中組織的作用與西方國家傳統的政治與行政二分的觀點不同，二分法忽略了組織的系統性和相互聯系，忽略了行政決策的重要性，特別是忽略了基層組織的決策者在確定有效的政府政策中的重要性。其次，其他有關公共組織理論，特別是理性行政模式一致的觀念，其基礎都是事實與價值觀分離和對組織中以目標為導向的行為進行事實分析。但是，如果把公共組織當作政策過程的核心，這些觀念就顯得過于狹隘了。④

公共政策實施成功的先決條件。政策出臺之后，如果政策的實施是介于政策確立和它對公民產生影響的階段，那么政策實施成功的先決條件或者障礙是什么？解決這個問題，應該考慮四個因素：交流、資源、實施者的傾向或態度和組織體制。這些因素所使用的也就是一種開明的行政管理方式。諸如類似命令必須清晰準確，資源必須充分，權力必須與責任相對應；交流是指執行機構之間、執行機構與有關部門之間、上下級之間、執行人員之間、執行人員與目標群體之間為實現政策目標所進行的信息交換。如果交流能夠完整地把信息從一個層級傳遞給另一個層級，就會減少政策執行偏差。其次是資源，政策實施所需的資源條件，主要涉及經費資源、人力資源、信息資源和權威資源。所謂“兵馬未動，糧草先行”，“巧婦難為無米之炊”說的就是這個道理。再次，實施者的傾向或態度直接影響政策實施和執行。最后，組織的分散會限制政策實施的有效性。應將權力和責任集中在一個單一的行政權力中心并采用控制時效很短的指令鏈。正如克里斯多佛·胡德指出的，“完美”地管理公共項目的五個特征：管理應當是一元的，如同一個龐大的軍隊在同一鼓聲中前進；整個組織的管理標準和規則應當是統一的；不可抗拒的命令；組織內部有充分完善的信息與溝通；有足夠的時間來執行這一任務。毫無疑問，試圖執行項目的組織往往不具備全部條件，甚至根本不存在這些條件。然而，政府既然依靠組織來執行政策，那么就必然也不應缺少管理與執行的措施。這些問題并不是不能克服的，但必須理解和預測這些問題，那么，到底是什么因素導致了執行的困難？

影響政策實施的主要因素

在政策意義上，執行一直被認為是沒有問題的；政策制定出來之后，即可假設其會得到執行。但是隨著政策執行失靈問題的日益普遍，上述觀點開始得到改變。事實上，理解政府最重要的一點就是如何將政策執行得切實有效。然而，阻礙預期行為的種種原因比使結果具體化的方法更難以預測，執行中的這種消極特征表明了管理和執行公共項目的困難性。一般而言，政策不會自行失敗，但有許多因素會限制政策實施的能力，而且其中的任何一種因素都可能導致失敗或非最佳的政策執行。因此，為了使政策執行行之有效，必須厘清這些因素。

政策問題。首先，政策決策在其實施中存在不同的技術性困難，其中一些問題比另外一些更難以處理。其次，著手要解決的問題可能由于多樣性而使實施變得困難。再次，可供利用的新技術也會導致政策的改變。比如，針對污染控制的政策和節能減排指標，可能會影響對產業承接轉移的選擇。然而這些潛在的問題并不意味著政府就應該堅持老一套，永遠按老辦法辦事。在這種情況下，要想辦法解決這一問題，至少要改進這一問題。當我們掌握有關某一政策領域足夠的信息以及了解問題產生的原因時，有效執行政策的可能性就更大。如果政策領域的信息不充分，也不了解問題產生的原因，那么，有效執行政策的可能性就微乎其微。

時間問題。在政策執行中與信息管理相關的是時間問題，在這方面有兩個問題阻礙了公共組織對其政策環境作出反應的能力。一是歷時性時間問題，即執行組織的反應通常比需要的“反應慢半拍”。這種情況通常發生在那些固守觀念或其反應是基于以前經驗而不是當前狀況的組織。從某種程度上說，貴州就是因此失去很多機會，雖然現在貴州正趕上發展的機遇期，但是應該看到當我們應該發展的時候，政策環境也在發生改變。因此，要避免類似現象發生。

社會、經濟以及技術環境也在影響著政策的執行。首先，社會條件的改變可能會影響到對問題的解讀，在經濟不發達地區實現跨越式發展，縮短或跨越某些傳統產業的發展階段，對政策的不同解讀會產生不同的政策執行方式，有必要在執行時引入更多的判斷。其次，“尤其是縱向層級政府間關系由‘動員型體制轉變為‘壓力型體制后”⑤，為了實現后發趕超和完成上級下達的各項指標，各級政府不得不將各種任務和指標量化分解，下派給下級政府，并責令其在規定時間內完成，然后根據完成的情況進行政治和經濟的獎懲。在這種情況下難免出現一哄而上、急于求成等現象。為避免帶來新的問題，要遵循科學發展的原則，不能脫離本地區實際，不能違反經濟社會的協調發展。

組織環境對政策實施的影響。組織內部的動力常常決定或限制其成員對政策改革作出反應或執行新的和被改變的項目的能力。首先，組織的不一致與溝通不暢會阻礙政策執行。決策可能是由頂層設計，但決定必須由基層執行，基層的價值觀與目標不一定與政策設計一致。這種不一致會在幾個方面表現出來。政策設計的價值觀和項目可能會發生變化，而基層的一線人員卻仍然堅守著舊的政策。盡管有來自上面的政策改革的壓力，而基層卻依然故我，因此，政策改變和有悖基層執行組織成員價值觀的政策常常變得難以執行，成為政策有效執行的障礙。有效執行的另一個障礙是組織內部不恰當的信息流動。其次，消極行為成為執行的障礙。這些問題產生了政策執行的障礙，限制組織將政策付諸實施的能力，影響基層執行力的提高。

政策執行研究的三種進路

人們越來越認識到組織對實現計劃到實踐的轉化的重要性。政策過程不僅與組織有關，而且政策的研究植根于對組織運作方式的認識之中，以及對組織運作與組織應該如何運作之間的鴻溝認識當中。

第一代政策執行研究路徑被稱為“向前推進策略”，其中一些研究成果得出的分析和對策把執行理解為一個“自上而下”的過程，涉及怎樣使行政官員更有效地工作的問題。這種研究路徑被另一些持“自下而上”研究路徑的人所反對，該方法從那些被政策執行所影響和牽涉的人的視角出發，強調政策制定者與執行者之間的互動，認為政策制定者的核心任務不是設定政策執行的框架，而是提供一個充分自主的空間，給予基層組織或地方行政機關更多的自由裁量權，使其能夠采取適當的措施，建立起一個適應政策執行環境的政策執行過程。該路徑又被稱為“向后推進策略”或“草根路徑”。

隨后出現了第三種研究進路，即試圖建立能夠結合自上而下與自下而上模式的整合性概念框架。成功的政策執行一方面在于“向前推進策略”的運用，期望由政策制定者縝密規劃政策工具與其他資源的運用，另一方面則必須采用“向后推進策略”，廣泛掌握目標群體的誘因結構，其目的是界定和解釋政策執行為何會隨著時空、政策、執行機關之不同而有所差異，因而可預測未來出現的政策執行類型。它并不是只從行政的角度研究如何將計劃付諸實施，而是把執行的過程看作是一種把政府工具應用到政策設計中的具體案例的過程。這種研究路徑分析如下因素：政策所處理問題的難易程度、上級政府用以促使政策執行的勸導措施和下級政府執行的能力—包括它們的組織結構和人員因素。理解這些分析仍涉及組織的許多管理問題，因此如何分析它們與執行問題的關系仍是這一領域面臨的挑戰之一。

以責任創新政策因素

實現政策從計劃到實踐的轉化要進行以政策為導向的學習，還要進行政策創新。政策創新通常指引入新的東西。一個政府部門或地方政府的創新可以通過采納許多別的部門或別的地方政府很多年以前所創新的一個項目。通過廓清創新的定義，我們就不會把政策創新僅僅鎖定在構建原創的政策理念過程上，而是以政策為導向進行學習和創新政策因素并行之技術和方法。

以政策為導向的學習。以政策為導向的學習包含了由經驗所引發的思想和行為取向方面相對持久的轉變過程。這些轉變與個人和集體的信念體系的形成以及責任意識有關。對于落實《國務院關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的意見》，當務之急是先把政策所涉及的內容逐項做起來。不能只看項目，要用好政策，用活政策。有的項目對老百姓有利，但對政府可能沒有利益，應優先考慮群眾利益，要以民生為重，把政策落到實處。改變有利就執行，無利就變形，相互推諉，辦事拖拉的懶散作風。一個倡議聯盟中信念分布情況的變化通常是從個人學習或個人的轉變開始的，與團體的演變相伴隨，然后在整個集體中傳播。

尋求更好的方法創新政策。目前說明一個地方政府采納新項目的原因，主要有兩種解釋模式，即內部決定模型和傳播模型。內部決定假設認為政府職能部門創新的因素反映政府內部的政治、經濟或者社會特征，是地方政府內生而不受其他行為影響的因素。因而，在純粹意義上，內部決定模型排除了一個地方政府受其他部門或政府影響的傳播效果。事實上在省際內實施某項政策，另一個市/縣的地方政府完全不可能在實施該政策時，不受先行者的影響。即便如此，在采納一項對省際內來說相同政策時，媒體及政府官員制度化的溝通途徑也會使政策知識傳播到別的地區。由于政府創新稀缺，因此，一旦一個地區注意到一項政策，當它決定是否以及何時采納這項政策因素時，便是其內部特征使然，而不是由其他地區的政策采納行動或者說先行者的壓力使然。相反，傳播模型本質上是政府間的，它把一個地方政府采納的某項政策視為效法其他地區先前采納的政策。這個傳播模型是通過不同地區政府之間相互學習這樣一個假定來證明地區之間進行政策效仿的合理性。首先采納者都采納所有尚未采納的潛在政策；但在任何一時間段影響潛在采納概率的惟一因素是先于這個階段采納者累積數目。許多因素限制了地方政府之間的互動，因此，要以責任尋求更好的方法創新政策。

政策運用。關于政策運用深度的某些變化，原因可能是由格利克和海斯所稱的政策再造引起的。與上述兩個模型相比，這個模型更具有復雜性，因為它假定某個地方政府運用關于其他地方政府的政策影響的信息，不僅幫助自己決定是否采納某項政策，而且還通過借鑒其經驗來幫助自己改進政策。反之，較早的政策采納者能夠改革他們的政策，是因為較晚的政策采納者已經經歷了對最初政策的修正，使他們得以從較晚的政策采納者的經驗中獲益。政策運用變化的另一種狀況是政策采納之后不同地區政策效果不一樣。運用同樣的政策在一些地區能夠收到很好的政策效果有時甚至可以作為經驗推而廣之，而在另一些地區取得的政策效果卻不明顯或者根本沒有取得預期的政策效果。這種現象在我國實踐層面常常表現在政策調整或政策終止時，先行者享受到了政策優惠，而行動遲緩者則失去政策機會。一種流行的觀點認為欠發達地區的政策常常在剛起步的時候就被“終止”，尤其是一些好政策，為此，欠發達地區官員經常扼腕痛惜。究其原因，固然與經濟社會不發達，觀念、信息滯后有關，但與政策采納滯后和政策學習不夠也有聯系。

（作者為貴州省委黨校行政管理教研部副教授）

注釋

①［美］約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，北京：中國人民大學出版社，2004年，第213頁。

②寧騷主編：《公共政策學》，北京：高等教育出版社，2003年，第364頁。

③［美］羅伯特·丹哈特：《公共組織理論》，項龍、劉俊生譯，北京：華夏出版社，2002年，第125頁。

④同上，第126頁。

⑤劉志鋒主編：《中國改革開放十五年大事記（1978-1993）》，北京：新華出版社，1994年，第213頁。