生產者責任延伸制度的不足與完善

牛睿

【摘要】生產者責任延伸制度對于提高資源利用率，減少廢棄物的排放，保護和改善自然環境發揮著重要的作用。但是，我國生產者責任延伸制度還存在著現行立法中有關生產者責任延伸的規定過于原則性，缺乏操作性等多方面的不足。應該從加快制定和完善相關專項法律法規，增強其操作性等措施入手，進一步完善生產者責任延伸制度。

【關鍵詞】循環經濟法生產者責任延伸法律制度

生產者責任延伸制度是當今許多工業化國家循環經濟法律制度中的重要制度之一。該制度對于提高資源利用率，減少廢棄物的排放，保護和改善自然環境發揮著重要的作用。發展循環經濟是我國經濟社會發展的一項重大戰略，但是目前，我國的循環經濟還處于初創階段，因此健全與完善我國循環經濟法中的生產者責任延伸制度，對于促進循環經濟的發展，改變傳統經濟發展模式，實現經濟社會的可持續發展都具有重要意義。

循環經濟中的生產者責任延伸制度

延伸生產者責任的概念（Extended Producer Responsibility，簡稱EPR概念），最初是由瑞典隆德大學環境經濟學家托馬斯教授在1988年給瑞典環境署提交的一份報告中提出的。他認為，延伸生產者責任旨在保護環境，降低產品對環境的負面影響。它通過使產品制造者對產品的整個生命周期，特別是對產品的回收、循環和最終處置負責來實現。這一概念明確了產品被消費后，在廢物回收、循環利用和最終處置環節中的責任主體。1997年，經濟合作與發展組織（OECD）在《EPR框架報告》中對生產者責任延伸的定義為：“產品的制造商和進口商應承擔其產品在整個生命周期中環境影響的主要部分，包括材料選擇、生產工藝以及使用和棄置過程造成的影響。”該定義進一步將生產者的范圍從制造商擴展到了生產成品的進口商。1991年，德國率先在《包裝物法令》中引入EPR概念，確立了包裝物生產者責任延伸制度。隨后各發達工業化國家在其循環經濟立法中也紛紛引入EPR概念，設定了生產者責任延伸制度，并在循環經濟實踐中取得了很好的效果。

德國、日本循環經濟法中的生產者責任延伸制度

德國循環經濟法中的生產者責任延伸制度。德國是世界上循環經濟立法最早的國家，也是率先在循環經濟法中設立生產者責任延伸制度的國家。通過生產者責任延伸制度，德國將循環經濟原則擴展到了整個生產領域。根據1996年生效的《循環經濟和廢物處置法》，德國規定生產者的責任主要包括：設計產品時須考慮產品的生產及使用過程中盡可能地減少廢棄物的產生；生產中優先使用再利用的廢物及再生的材料；標明產品中所含污染物量，以保證使用后的廢物可進行環境允許的回收再利用或處置；通過產品說明書提供關于產品返還、再使用和回收再利用等信息；接收產品使用后的廢物及對這些產品和廢物進行回收利用或處置。

日本循環經濟法中的生產者責任延伸制度。日本被認為是循環經濟立法最為完備的國家。根據2000年生效的《促進建立循環型社會基本法》，日本規定生產者的責任主要包括：企業有責任在其經營活動中，采取必要的措施，以抑制原材料變成廢棄物；有責任在原材料成為可循環資源時，由本企業自行進行適當的循環，或者采取必要措施，由本企業承擔相關費用，使可循環資源得到適當的循環，并使不可循環者得到適當的處置；產品和容器的制造和銷售企業，有責任在其經營活動中，提高產品和容器的耐久性，完善產品和容器的維修體系，抑制該產品和容器變成廢棄物；有責任采取必要措施，以改進產品和容器的設計，標明其材料和成分，并在產品和容器成為可循環資源時，使其易于得到適當的處置；當產品和容器成為可循環資源時，為了對其進行適當而順利的循環利用，國家、地方政府、企業和公眾需要合理地承擔各自的責任；當產品和容器的設計、原材料的選擇以及產品和容器成為可循環資源時，任何特定企業應當根據基本原則的要求，對已經成為可循環資源的產品和容器，自行負責收集、遞交或者適當的循環利用；企業有責任協助國家和地方政府實施有關建立循環型社會的政策和措施。

我國循環經濟法中生產者責任延伸制度的不足

我國循環經濟法中有關生產者責任的規定。我國《循環經濟促進法》的第十五條對生產者責任的規定是：生產列入強制回收名錄的產品或者包裝物的企業，必須負責對廢棄的產品或者包裝物回收；對其中可以利用的，由各企業負責利用；對因不具備技術經濟條件而不適合利用的，由各生產企業負責無害化處置；對前款規定的廢棄產品或者包裝物，生產者委托銷售者或者其他企業或者組織進行回收、利用或者處置的，受托方應當依照有關法律、法規規定或者合同的約定負責回收或者利用、處置；對列入強制回收名錄的產品和包裝物，消費者應當將廢棄的產品或者包裝物交給生產者或者其委托回收的銷售者或者其他組織；強制回收的產品和包裝物的名錄及管理辦法，由國務院循環經濟發展綜合管理部門規定。此外，《清潔生產促進法》第二十七條，《固體廢物污染環境防治法》第八條，對生產、銷售、進口被列入強制回收名錄的產品和包裝的企業也作出了上述強制性規定。

我國循環經濟法中生產者責任延伸制度存在的不足。第一，我國循環經濟立法雖然基本上體現了生產者責任延伸的思想，但是嚴格意義上的生產者責任延伸的規定還比較少，對產品生命周期中各環節有關生產者的責任還缺乏全面、系統的規定。第二，現行立法中有關生產者責任延伸的規定過于原則性，缺乏操作性。第三，生產者對其產品廢棄物、包裝的回收和再利用責任，還只限于列入國家強制回收名錄的產品或者包裝物，但是國家強制回收名錄的產品或者包裝物名錄至今沒有出臺，直接影響到循環經濟法的實施。第四，對于生產者在其生產的一般產品廢棄物的返還、回收過程中產生的經濟責任和信息責任沒有作出規定。第四，對違反生產者責任延伸制度的行為所應承擔的法律責任缺乏明確的規定，對各責任主體起不到剛性的約束作用。

完善我國生產者責任延伸制度的路徑

增強《循環經濟促進法》的可操作性。應在《循環經濟促進法》中，對生產者在產品整個生命周期中的不同階段所應承擔的一般延伸責任，包括生產者的產品責任、經濟責任、環境責任、信息責任等，以及生產者范疇的其他責任主體，如銷售者、其他組織、廢物回收利用或處置企業、消費者等的一般責任作出全面、系統、明確、具體的規定，增強其操作性。

加快制定和完善相關專項法律法規。應針對不同領域、不同類型和生產不同產品的企業，加快制定和完善相關專項法律法規，確立不同的生產者延伸責任。

借鑒先進國家的立法經驗，建立嚴格的產品市場準入制度。為了有效地實現從源頭上控制環境污染，減少資源和能源的浪費，應借鑒先進國家的立法經驗，建立嚴格的產品市場準入制度，即除了國家明令禁止生產的產品不得進入市場流通，還應當要求生產者或銷售商必須對其產品使用后有關廢物和包裝物的回收利用、返還方式等作出切實可行的規定，并通過產品說明書或在產品外包裝上作出明顯標志后，才能進入市場流通。

加快推進我國廢物回收體系建設，真正實現資源利用系統有效運轉。應當突出以下要點：一是規范現行廢物回收、拆解的市場秩序，實行嚴格的企業市場準入制度。二是國家和地方政府需要扶持并加快建立一批具有專業資質的廢物回收、拆解、再生利用和處置的組織或新型靜脈產業，負責或接受生產者、銷售者的委托，處理廢物回收、拆解、再生利用和處置。三是將生產者責任延伸與回收再生產有機結合起來，鼓勵生產企業或行業協會自行建立產品廢棄物回收中心，對特定的產品廢棄物進行回收、拆解及再利用。四是國家在現行強制回收產品和包裝范圍的基礎上，需要逐步擴大強制回收的范圍，將對環境產生較大危害的廢棄物納入其中，例如產品包裝物、廢舊電池、廢舊電子電器產品、廢舊家電和廢舊汽車等，由生產者承擔起回收、利用和處置，以及回收費用等責任，或者委托專門的組織承擔上述責任。五是國家應制定限期回收和再利用指標。借鑒德國《避免和利用包裝廢棄物法》、日本《家電回收法》等法律的立法經驗，規定生產者和銷售商對某些產品或包裝物的限期回收利用率指標。實踐證明，設定回收利用率指標和期限，對于督促循環經濟各責任方履行責任可以起到很好的效果。我國應借鑒這一成功經驗，根據我國的實際情況制定分階段的回收再利用指標體系。

合理配置生產者延伸義務的法律責任。生產者延伸責任的宗旨在于防止產品廢棄物對環境造成威脅，促進資源的循環利用。我國引入生產者延伸責任制度時間不長，因此應該將規制生產者的行為責任側重于對產品廢棄物的回收、再生利用和處置上，以促進企業經濟生產方式的轉變，激勵生產者從設計階段就要考慮減少廢棄物的產生、能源消耗、提高資源的利用率。此外，還需要在《循環經濟促進法》等法律法規中，對生產者、銷售者、回收組織以及消費者等不同責任主體違反回收、再生利用和處置的行為所應擔負的法律責任，分別細化并作出明確的規定，使之便于操作。

（作者為遼寧社會科學院法學研究所研究員；本文系遼寧社會科學院2011年度重點課題“循環經濟法律制度研究”的階段性成果，項目編號：LNSTY11A010）