民間借貸專門立法問題探討

穆玲芝

【摘要】雖然目前我國相關法律在不同程度上認可了民間借貸的合法性，但這些規定已經不能滿足現實的需要。因此，積極發揮民間借貸的作用，需要對其進行專門立法。文章建議清晰界定民間借貸的合法與非法的界限；明確民間放貸人的范圍及其準入和退出機制；制定更符合實際的民間借貸利率限額；明確民間借貸貸款的用途。

【關鍵詞】民間借貸專門立法必要性可行性

民間借貸概述

根據我國相關法律的規定，民間借貸一般是指自然人、企業等借貸主體之間在非金融機構進行的還本付息的融資活動，它是一種民間信用形式，與國家正規金融相對應。

在實踐中，民間借貸主要有三種形式：一是中小企業融資出現困難，從正規金融機構不能得到資金，不得已轉而向民間進行籌集資金；二是發放高息借貸。相對于缺少資金的中小企業，那些有閑置資金的個人或企業，在暫時沒有新的資金投向時，將資金高息貸出，獲得高利益；三是熟人借貸，主要是在相互熟知的村民及親朋好友之間進行。由于彼此了解，這種借貸操作非常簡單，一般雙方只寫一張寫明借貸期限和借貸利率的借條，同時找一個保證人進行擔保即可。

從民間借貸的主要形式可以看出，民間借貸具有三項基本特征：一是借貸主體均不是正規的金融機構，而是民間形式；二是借貸場所比較隨機，借貸用途也不確定；三是法律并未規定國家金融監管當局對民間借貸的監管職責，因此，民間借貸有較大的利率彈性，歸還期限也比較隨意。

我國民間借貸立法的現狀

國際上有關發展經驗表明，要建立新的制度，法律必須先行。而我國總是重復“先發展，后規范”的道路。關于民間借貸問題的處理亦是如此。目前，我國有關民間借貸的法律主要有《民法通則》、《民法通則意見》、《合同法》、《最高人民法院關于人民法院審理借貸案件的若干意見》（1991年）、《關于如何確認公民與企業之間借貸行為效力問題的批復》以及《最高人民法院關于依法妥善審理民間借貸糾紛案件促進經濟發展維護社會穩定的通知》等法律法規。雖然這些法規都不同程度地認可了民間借貸行為具有合法性，但這些簡單的規定已經不能滿足解決復雜現實問題的需要。因此，要積極發揮民間借貸的作用，首要的是要為其提供適合其發展的法制環境，進行專門立法。很多國家和地區對民間金融發展都注重立法先行，如1915年日本制定了《無盡業法》（類似于民間借貸法律），對無盡（合會）的會金總額、運轉期限等都進行嚴格限定。另外，針對民間借貸，很多國家和地區也制定了專門立法，如香港制定了《放債人條例》，南非制定了《高利貸豁免法》。

我國對民間借貸進行專門立法的必要性

民間借貸在社會中逐漸擴大，對中小企業發展的影響也越來越大。因此，我國有必要盡快對民間借貸進行專門立法，以規范、保護、引導正常的民間借貸行為。同時，要堅決打擊、取締那些攫取高額暴利的非法行為，維護社會的穩定。目前，建立民間借貸專門法律是非常必要的，主要原因有以下兩個方面：

第一，民間借貸的存在是適應中國國情的，它發揮著彌補正規金融不足的作用，并且在融資領域的作用也是不可小覷的。在歷史發展中，民間借貸是最早出現的信用形式，是社會發展的必然結果。為了防范和降低金融風險，金融機構對放貸對象比較嚴格，這使很多個人和中小企業難以獲得急需的貸款。這樣，手續簡便、方式靈活且交易成本較低的民間借貸便應運而生，為中小企業提供了方便、快捷的融資渠道，滿足了中小企業的短小頻急資金需求。同時我國具有傳統的鄉土觀念和家族意識，親朋好友的互相扶助，都推動了民間借貸的迅速發展。全國工商聯發布的《我國中小企業發展調查報告》和2012年宜信公司發布的《2011小微企業調研報告―經營與融資》報告稱，中小企業的主要資金來源是民間借貸，由于普遍缺少抵押物和缺乏有效的信用等級，中小企業普遍被正規金融拒之門外。在過去3年中受調查的民營中小企業90%以上有62.3%的融資來自民間借貸，即使是資金缺口較小的中小企業，選擇從銀行貸款的企業也比較少，這就使得民間借貸的比例在金融融資中的比例越來越高。

第二，民間借貸如果不加以控制將帶來很多問題。目前，國家采取較為寬松的經濟政策鼓勵投資，民間借貸的現象越來越多。不規范的民間借貸，一方面會對正常的金融秩序造成沖擊，如果不加控制就會干擾國家正常利率政策。另一方面自發性的民間借貸，容易造成低水平重復建設和盲目投資，影響企業的產業結構和社會的資源配置。另外，民間借貸缺乏足夠的風險控制，催收手段不規范等都極易引起社會矛盾升級。部分借貸人為逃避債務，采取威脅、傷害等暴力手段迫使出借人放棄債務；或者部分出借人為收回到期債務，甚至聘請涉黑團伙代為收取債務，最終轉化為刑事犯罪行為，導致社會混亂。

因此，專門制定民間借貸法律，對民間借貸行為進行規范，使民間借貸走到陽光下，真正成為正規金融有益補充是必然的。

我國對民間借貸進行專門立法的可行性

溫家寶在2012年兩會結束后答記者問時表明了當前我國對民間借貸的態度，即允許、規范、引導民間資本進入金融領域，同時對其加強監管。這表明我國民間借貸正在逐步走上規范化之路。另外，中國人民銀行和中國銀監會已將溫州作為民間金融綜合改革的試點，這標志著我國已經開啟將民間資本陽光化之路。雖然民間借貸立法有可能對正規金融造成一定的影響，但民間借貸立法在我國不僅是必要的，而且是可行的，理由有以下幾個方面：

第一，我國民間資本十分充裕。據官方調查顯示，截至2011年5月末全國的民間借貸余額大約是3.38萬億元。2011年以來，民間借貸從我國沿海發達地區向內陸中西部地區延伸，呈現出 “全民放貸”趨勢。可見，我國的民間資本是十分充裕的。

第二，我國有對民間借貸進行相關立法的考慮，并將付諸實際。為規范民間借貸運作，為其提供更好的法制環境，以促進民間金融的發展，形成民間借貸與正規金融和諧共生的環境，2008年人民銀行曾欲推出《放貸人條例》，目的是引導民間借貸規范化發展，然而，后來因種種原因，該條例未能出臺。2011年多起有關民間借貸的事件最終將民間借貸立法推上日程。據有關人士透露，《鄂爾多斯市人民政府規范民間借貸暫行辦法》即將發布，這將成為我國國內首部民間借貸管理辦法。該條例對該市民間借貸的相關問題都作了詳細規定。相信以此為示范，我國民間借貸的專門立法即使不能盡快出臺，各地類似規章也將很快出臺。

第三，規范民間借貸需要完善的征信系統，而我國征信體系正在逐步完善。目前，我國央行征信系統已為6億自然人建立了信用檔案。可見，我國的征信系統正在逐步涵蓋全民。

我國民間借貸專門立法的建議

筆者認為，對于民間借貸立法，需要從以下幾方面進行考慮：

第一，清晰界定民間借貸的合法與非法的界限。出臺相關民間借貸法律的目標是規范民間資本，既要保障民間借貸對正規金融的積極補充作用，也要懲治集資詐騙等經濟犯罪行為。對于民間借貸和集資詐騙的界限，世界各國和地區都進行過界定，大致有兩個標準，一是看其是否注冊登記；二是規定其利率的高低限額，超出了規定比例，就是違規。例如，南非的《高利貸豁免法》規定：只要機構或個人發放的貸款在5000美元以下而且在管理機構進行了登記，都是合法的；香港的《放債人條例》也要求登記，借貸雙方自行約定放貸金額、期限等，但約定利率不能超過年息上限6厘以上。筆者認為，我國也可以借鑒此種方式，從注冊登記和利率的確定兩方面對民間借貸的合法性進行界定。

第二，明確民間放貸人的范圍及其準入和退出機制。根據1991年最高人民法院意見，民間放貸主體應包括自然人、法人及其它組織。實踐中民間放貸主體具體為放貸公司、民間銀行、地下錢莊以及新興的民間網絡放貸人等等。筆者認為，界定民間放貸人的范圍，賦予其合法地位是大勢所趨。明確放貸人準入資格，并設計合理的退出機制，既能促進民間資本的成長，又有利于監管機構的監管。

第三，制定更符合實際的民間借貸利率限額。在司法實踐中，我國均依據2002年央行頒布的《中國人民銀行關于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》中規定規范借款利率，即借貸雙方協商確定借貸利率，但不得超過中國人民銀行公布的金融機構同期、同檔次貸款利率（不含浮動）的四倍。其他國家也對高利貸進行了規定，比如英國大約有一半的州有關于高利貸的立法；《意大利民法典》第六百零八條規定，借方貸方如果約定的是高利貸，則約定無效且無需支付利息。筆者認為，設定民間貸款利率上限是必要的，但規定為同期銀行貸款利率四倍是否合理卻值得商榷。因為近十年來，我國經濟金融已發生了巨大變化，不宜再繼續采用彼時的“四倍”來衡量此時利率高低。

第四，明確民間借貸貸款的用途。我國的信貸政策嚴格規定了正規金融貸款的用途，而關于民間借貸貸款的用途并沒有明確的規定，在具體實踐中，依據的只有1991年《最高院意見》的第十一條：出借人明知借款人是為了進行非法活動而借款的，其借貸關系不予保護。對于“非法活動”的具體范圍，相關法律也并無具體解釋。而缺乏對民間借貸貸款用途的法律規制和責任追究機制，使得通過民間借貸的資金成了法律監控的盲區。

（作者單位：河北金融學院法律系）