檢察法律監督權的運行現狀及強化對策

曾凡珂

【摘要】我國檢察監督立法的不完善與檢察機關“雙重領導”體制的異化，導致檢察法律監督權在司法實踐中被弱化，因此，應制定檢察法律監督法規范檢察機關的監督行為，改革檢察機關的領導體制為垂直領導，推行檢察機關財政制度改革，建立和完善檢察機關經費保障制度，以此強化檢察法律監督權。

【關鍵詞】法律監督權一般監督實體處分權檢察一體化

我國檢察法律監督權的源起及發展

我國近現代檢察制度正式確立于清末的司法改制，引入日本的檢察制度，實行檢審分離，在立法上規定了檢察官除刑事公訴之外對警察、審判及判決執行的監督權。新中國的檢察制度是在列寧法律監督理論的基礎上，效仿前蘇聯檢察制度，并結合我國國情確立的?！傲袑幷J為社會主義國家的法制應當是統一的，必須設立檢察機關作為專門的法律監督機關以維護法制統一。”①據此，前蘇聯建立的檢察制度以法律監督為核心，檢察機關被置于了最高法律監督機關的地位，且被賦予了除司法監督權外的一般法律監督權。我國檢察制度受前蘇聯影響，建國初期在檢察機關的法律監督方面顯現出與其極為相近的特色：一是設立檢察機關的目的在于保障國家法律的統一、正確實施；二是確立起檢察機關的一般監督權。1954年《憲法》與《檢察院組織法》均規定檢察機關對國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民行為的合法性實行監督。只是這種一般監督權在1979年《人民檢察院組織法》中被刪除，統一收歸于全國人大及其常委會行使，檢察機關法律監督的范圍縮小為司法監督。1982年《憲法》明確規定檢察機關是國家法律監督機關，為檢察法律監督權的行使提供了根本大法保障。由此可見，我國檢察制度是應監督法律的執行與遵守的客觀需求而產生的，檢察法律監督權是與檢察制度相伴而生的重要權力。

我國檢察法律監督權的運行現狀

依據《檢察院組織法》第五條的規定，我國檢察法律監督權的運行主要體現于刑事司法領域，其在消除司法不公、促進廉潔執法和維護法制權威方面發揮著積極的作用。但由于現行立法的不完善及檢察機關領導體制的異化，導致檢察法律監督權在運作中產生了以下問題：

一是從檢察監督權運行的法律保障來看，檢察監督立法滯后，背離法治國家發展對權力制約的要求。首先，監督的內容過于狹窄，檢察法律監督權被縮小為司法監督權。我國在建國之初確定了檢察機關的一般法律監督權，而在文化大革命結束后又將其刪除，僅保留了司法監督的內容。究其原因在于文化大革命之后社會主義法制遭到了嚴重破壞，確立以打擊犯罪為目標的公訴權比法律監督權更能鞏固國家政權、維護社會的穩定。然而，現階段建設社會主義法治國家客觀上要求將國家權力置于法律控制之下，控權也成為檢察法律監督權的核心，這里的控權包含對司法權及行政權的監督，而現行立法將檢察監督的范圍限于司法監督則明顯背離了法治國家發展對權力制約的客觀要求。

其次，監督的方式被動，檢察法律監督權更多是一項程序性的權力，難以達到司法公正對檢察機關法律監督能力的要求。法律監督要求檢察機關積極主動地發現行政權與司法權行使中的違法性并及時糾正，但監督方式的消極被動性卻嚴重制約著法律監督的實效。如在立案監督中，檢察機關行使立案監督權應以知曉公安機關是否立案為前提，但立法中卻未明確規定公安機關就是否立案有主動告知的義務，實踐中檢察機關要知曉立案情況往往只囿于公安機關的報捕與被害人的提出，從而使立案監督游離于法律監督之外，嚴重影響了監督的實效。

另外，我國檢察機關主要是通過依法啟動程序或作出程序性的決定來發揮監督作用，如審判監督中，檢察機關對法院庭審活動的監督具有事后性，即不能直接決定法院庭審的違法性并當場予以糾正，而只能通過事后書面建議的方式，由作為監督對象的法院自行決定其行為的違法性，這便使作為法律監督者的檢察機關受制于被監督者，檢察機關的有權監督淪為無效監督，司法公正得不到有效保障。

再次，監督的法律后果缺位，檢察法律監督權是一項弱制裁性的權力，削弱了法律監督的權威性和執行力。我國關于檢察法律監督的法律規范一般只規定了適用條件與行為模式，缺乏對法律后果的規定，如立案監督中，現行立法未對檢察機關立案監督的處分權及追究法律責任的權力加以規定，導致實踐中立案監督工作流于形式，監督效能較低。另外，在審判監督與執行監督中，檢察機關向法院提出糾正意見或向執行機關提出書面意見后，若相應的機關不采納其正確意見，依據現行立法無法對審判人員及執行人員的違法行為加以制裁，從而使檢察監督喪失了應有的約束力與強制性。

二是從檢察監督權運行的制度保障來看，檢察機關“雙重領導”體制的異化，加重了檢察法律監督權的弱化。我國《憲法》與《檢察院組織法》確立了檢察機關的 “雙重領導”體制，即在橫向層面上須接受人大的監督，在縱向層面上又須接受上級檢察機關的垂直領導。由此，“檢察法律監督權被置于人大的監督之下，同時又獨立于行政權與司法權，以保證法律監督的有效性”②。但這種規定過于原則，缺乏程序性和制約性的硬性措施及執法工作中有效的監督機制，導致檢察機關上下級之間的領導關系在實踐中異化為對同級政府及黨委負責的“一重領導體制”。這在地方表現得尤為明顯，即地方人大與政府分管著檢察官的人事任免權與等級評定權，同時，地方政府還控制著同級檢察機關的財政大權，地方黨委則緊握檢察行政職務的晉升權。檢察機關 “雙重領導體制”在實踐中的異化最終導致檢察監督權被嚴重地方化，甚至淪為地方利益的保護工具，失去了法律監督應有的公正性。

強化我國檢察法律監督權的對策及設想

一是制定《檢察法律監督法》，規范檢察法律監督權的運行，強化監督的實效。具體的立法建議為：首先，完善司法監督的范圍，恢復部分一般監督權的內容。一方面，應對我國司法監督的范圍加以擴充，包括刑事立案監督的范圍不應僅局限于對是否立案的法律監督，還包括對刑事立案程序是否規范以及立案和不立案的決定是否合法等相關刑事立案活動的法律監督，審判監督也應增加對建議程序庭審的監督等內容；另一方面，應改造并恢復部分一般法律監督，將國家機關及其工作人員行為的合法性納入監督的范圍，即在現有的司法監督范圍之外，增加其發布決定、命令和措施的行為。其次，變被動監督為主動監督，賦予檢察機關一定實體性的處分權，加強檢察機關監督的積極性與實效性。在立案監督方面，賦予檢察機關一定的處分權，即“對于公安機關應當立案而不立案的，公安機關不及時說明不予以立案理由時，可報請省級檢察機關批準后直接立案”③；在偵查監督方面，明確規定檢察機關的提前介入權，使之成為法定的權力，以便檢察機關及時糾正違法的偵查行為，保障犯罪嫌疑人的合法權益；在審判監督方面，應推進申訴案件聯動檢察機制的建立，通過主動啟動檢察程序對法院的申訴案件進行檢察，以保證案件的公正審判。再次，明確規定檢察法律監督權行使的法律后果，增強檢察法律監督權的制裁性。應從立法上規定檢察機關對拒不接受監督的單位和個人有建議處分權，明確《檢察建議》和《糾正違法通知書》應有的法律效力，即檢察機關在發現相關機關的違法行為后，應及時發出糾正違法通知書，責令其限期糾正并報告結果，對于相關人員的違法失職行為則應向有權機關提出處罰建議，并督促相關機關處理，對于涉嫌犯罪的人員則直接追究其刑事責任。

二是改革檢察機關“雙重領導體制”，確立檢察一體化原則，實行檢察機關的垂直領導體制。檢察一體化原則是目前世界各國普遍采取的檢察領導體制，它要求檢察機關對外獨立行使檢察權，不受外來不當的干預，對內實行上命下從，各級檢察機關作為共同體統一行使檢察權。我國也應依法確定檢察一體化原則。一方面，檢察機關對外行使法律監督權時，應排除任何行政機關、社會團體及個人的不當干涉；另一方面，在檢察機關內部實行上級領導下級、檢察長負責的垂直領導體制，以確保法律監督的獨立性及有效性，進而最大限度地維護和實現司法公正。

三是推行檢察機關財政制度改革，建立和完善檢察機關經費保障制度。目前地方檢察機關在財政方面對地方政府的過度依賴，嚴重影響著檢察法律監督權對行政權的制約作用，也成為地方政府干預和影響檢察機關的法律監督的重要因素。因此，應逐步減輕檢察機關對地方財政的依賴。在現階段可先嘗試將地方財政收歸省級統一劃撥，即將市區縣檢察機關的財政統一納入省級財政預算，使基層檢察機關財政先獨立于地方，待時機成熟時可實行檢察機關財政獨立，即檢察系統經費獨立預算，徹底打破檢察機關財政的地方依附性，使檢察法律監督權免于地方行政權的干預與控制，這既是檢察一體化的必然要求，又是強化法律監督的有效手段。

（作者單位：四川理工學院法學院；本文系2011年度四川省教育廳科研項目“社區矯正檢察監督研究”的階段性成果，項目編號：11SB209）

注釋

①何勤華：“關于新中國移植蘇聯司法制度的反思”，載于［前蘇聯］列別金斯基：《檢察院及其在一般監督方面的活動》，陳華星、張學進譯，北京：法律出版社，1957年，第69頁。

②郝鐵川：《當代中國與法制現代化》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第51頁。

③石少俠：《檢察權要論》，北京：中國檢察出版社，2006年，第209頁。