輿論戰的法律問題透析

嚴國戈

【摘要】在法治大背景下，輿論戰不僅要遵循戰爭規律和輿論規律，還應契合法治精神。從法學視角透析輿論戰，尤為必要。輿論戰的法律問題主要包括輿論戰中的表達自由與輿情控制、公眾知情與信息保密、新聞真實與輿論欺騙三方面。只有秉承依法實施、兼顧公眾權益、科學統籌的原則，調諧各范疇之間的內在沖突，才能真正解決問題，制勝輿論疆場。

【關鍵詞】輿論戰輿情控制信息保密新聞真實輿論欺騙

國內輿論戰研究“局限于新聞傳播學視角的現象顯而易見”①，研究視角較單一。筆者認為，運用法學理論和方法研究輿論戰問題，既是深化輿論戰研究的需要，也是輿論戰準備的重要環節，現已刻不容緩。首先，世界民主法治潮流為輿論戰打上了深刻的時代烙印。隨著民智開化、公眾認知水平的提高，社會思潮的多元化、復雜化，那種盛行于二戰期間的“宣傳魔彈”早已光芒不在。整個法治大背景，要求我們實施輿論戰，不得不重視法治精神對于輿論戰的新要求，不得不顧及影響輿論戰效能發揮的法律問題，不得不考慮輿論戰行動的法律環境和法律依據。其次，輿論戰的自身特點決定了法律問題研究的必要性。輿論戰通過多種渠道加以實施，包括關于國內新聞傳媒的立法活動、國際公約的締結和履行等方面法律渠道的運用。此外，輿論戰行動不但需遵循輿論規律、利用輿論武器，而且其實施應依托整個法律系統、其運行蘊含著豐富的法律成分、其內容存在著鮮明的法律因素，這都要求我們從法學的維度進行分析。

輿論戰的主要法律問題

輿論戰的法律問題主要蘊含以下幾個層面：第一，法理研究和法律應用問題。輿論戰的法律問題，需理論法學和應用法學綜合運用，既涉及法理學層面的權利義務關系、權力權利關系、法律價值平衡等的理論探討，也涉及在具體輿論戰中的相關法律應用問題。第二，法治精神下對實踐問題的審視與解讀。也就是說，輿論戰的法律問題研究，是“法眼觀輿論戰”，旨在從法治視野中發現并分析問題。第三，具體實踐中的法律關系。輿論戰法律問題要落腳于輿論戰實踐，要關注歷史的、現實的和未來可能的實踐，觀照這些具體實踐中的權利（力）主體之間、權利（力）之間的關系以及主體地位問題。為此，“關系視角”是法律問題的主要思路。輿論戰法律問題重在研究分析并處理好各種權利（力）及其主體之間的關系。基于上述考慮，輿論戰的主要法律問題可歸結為以下三個方面：表達自由與輿情控制、公眾知情與信息保密、新聞真實與輿論欺騙。

表達自由與輿情控制。表達自由是公民在法律規定或認可的情況下，使用各種媒介或方式表明、顯示或公開傳遞觀點信息而不受他人干涉的自主性狀態。②表達自由早已寫入國際規約，成為人權法學的重要研究范疇。輿情“是指一定的社會空間內，圍繞中介性社會事項的發生、發展和變化，作為主體的民眾對作為客體的國家管理者產生和持有的社會政治態度。”③輿情控制就是對這種政治態度實施的控制。

表達自由與輿情控制具有復雜的共存與沖突關系。首先，輿論戰中的表達自由與輿情控制都不可或缺。沒有公眾的表達自由，就只能有隱性的輿情，而沒有輿論，更談不上贏得輿論支持。由于輿情本身具有易變性和非理性色彩，若沒有輿情控制，迷信輿論自身，信奉輿論的宗教，往往會帶來“多數的暴政”，秩序也無從談起，反而影響了公眾正常合理的表達。同時，合法的表達，不但不受到限制，反而會得到鼓勵；而合法的輿情控制，也能夠贏得公眾的理解與支持。輿論戰中兩者并非完全對立，而是可以并存的。

圖１ 關系分析圖

其次，輿論戰中的表達自由與輿情控制存在復雜的沖突關系。（見圖1）兩者的沖突關系涉及到公眾、媒體和輿情控制部門三方。一是表現在新聞自由與新聞管控的沖突上。新聞自由是表達自由的一部分。媒體呼喚新聞自由這一自主狀態，而新聞管控則是這一狀態的制約。兩者之間存在的張力是媒體與控制部門之間微妙沖突關系的體現。二是表現在言論自由與宣傳“一律”的沖突上。言論自由，是自然人通過媒體等渠道表達觀點、傳播信息的自由；而宣傳的目的就在于營造有利于我、不利于敵的輿情態勢，贏得公眾的一致支持。宣傳要“一律”，輿情規律本身卻是“不一律”的；作為整體的“人民”源自具體的個人，整體的一致性需要通過現實中生動鮮活的多樣表達來實現。三是表現在非媒體傳播表達自由與輿情控制的沖突上。公眾表達無需全部經由媒體，如傳播“小道”消息、實施象征性行為等等，這都需要輿情控制部門直接予以規范和管控，對違法行為予以懲治。

公眾知情與信息保密。“信息資源”與“傳媒手段”都是輿論戰的渠道。信息資源的運用是輿論戰的重要內容。而公眾知情與信息保密的關系問題，正是信息資源運用方面的關鍵性法律問題。具體而言，公眾知情是指公民根據憲法法律的規定對相應重要信息進行獲知的活動；而信息保密則是輿論戰主體為維護信息安全，依法定密并確保秘密信息不被竊取、泄露所采取的各種措施及活動。輿論戰中，公眾知情與信息保密是互為界限并存在一定沖突的。

在輿論戰中，公眾知情與信息保密具有密切的聯系。比如信息保密要求保障信息的可控性，保障了信息流通的安全，提高了信息發布與傳播效能，從而推進公眾知情權的實現。同時，公眾知情與信息保密在某種程度上更是互為界限、相互沖突的。輿論戰發生在非常時期，公眾的知情需求源自信息不確定、利益不穩定、心理的不安全感，故而表現得異常強烈。公眾期望更多的公共信息能夠實現互通共享，減少因為信息閉塞帶來的社會心理恐慌，確保自身利益不受非法侵害。這反映在民眾向政府機構咨詢日趨頻繁，權威性報刊雜志銷量及官方網站瀏覽量突增等方面。而輿論人作為輿論戰主體則相反。危機時刻，輿論人在不斷地制造新信息的同時，還通過輿情監控網絡、情報部門和國家安全部門搜集信息，掌控了龐大的信息資源庫。信息，就是不確定性的減少；為避免信息能量的衰減，防范信息擴散減損信息價值，要進行信息保密，制造信息隔離、信息阻塞，形成信息壟斷效應。這樣，公眾知情與信息共享相連，信息保密造就信息壟斷；公眾知情與信息保密的沖突關系突出體現在共享與壟斷的矛盾關系上。

而從實質上分析，共享與壟斷的矛盾關系又根源于知情權與信息安全的權能沖突。知情權本質是公眾所享有的、獲取關切自身利益的信息的權利，是信息獲取權，是信息自由的表現形式。而信息安全，包括維護信息完整性、機密性與可控性，本質上屬于信息保有和控制權。一般說來，這兩種權能既有相互沖突的部分，也存有可共存的部分。輿論戰中的信息安全要求實施信息保密，保密的重要措施之一就是限制知情范圍，越少人知情越安全。在公眾這一端，輿論戰中公眾迫切期望實現知情權，獲取更多信息，保障自身權益。這樣，信息安全的信息保有與控制權能就和知情權的信息獲取權能發生了沖突。具體哪種權能占據優勢地位，一方面取決于國家的治國傳統以及當時的法律法規；另一方面，在信息網絡高度發達的時代，各種偶然因素也帶來了一定的不確定性。

新聞真實與輿論欺騙。輿論戰的重要載體是新聞。輿論戰敵對雙方都要通過新聞發布、新聞傳播等方式調控國內輿論，爭取國際輿論、影響敵國（方）輿論。為達到戰爭詭詐性目的，輿論欺騙日益成為輿論戰所不可或缺的作戰手段。在當今的媒介時代，這種欺騙大多也需要通過新聞發布來實現，這就與新聞真實性要求相悖。

站在輿論學視角，大眾生活在媒體制造的“擬態現實”里，真正的事實似乎顯得并不那么重要。但從法學視角來看，輿論戰的“真”與“假”具有不同的法律意義，與公眾權益保障以及傳播秩序的穩固息息相關，也關切著國家輿論安全，科學把握兩者關系非常必要。

“新聞真實”與“輿論欺騙”的關系存在間接性。首先，（見圖2）嚴格看來，這里的“真實”是一種對新聞報道的要求，與“非真”即“虛假”相對立；這里的“欺騙”是一種輿論戰戰法，與“守信”相對立。輿論戰中的輿論欺騙往往導致新聞虛假，進而與新聞真實要求相沖突；輿論戰中的新聞真實要求輿論守信，進而制約輿論欺騙的實施。“新聞真實”與“輿論欺騙”是間接發生聯系的。其次，輿論欺騙并非一對一地與新聞真實相沖突。（見圖3）輿論欺騙也可通過人際傳播等其它非新聞傳播的方式實施，達成輿論戰目的，這部分內容不與新聞真實發生對立；部分新聞虛假現象（如新聞客觀失實、虛假商業廣告等等）雖與新聞真實對立但又不屬于輿論戰范疇。

圖2

圖3

“新聞真實”與“輿論欺騙”的關系存在對立性。首先，欺騙會使真實性“受傷”。欺騙導致虛假。特別是當環境從平時轉向戰時后，輿論欺騙和新聞真實這對矛盾關系便陡然尖銳起來。列寧有言：“沒有不用軍事計謀的戰爭。”④輿論欺騙的泛濫，大多體現在虛假新聞的盛行上，這與新聞真實性要求激烈沖突，造成了新聞的異化。其次，真實的“守信”要求對欺騙提出了新挑戰。雖然絕對的客觀真實并不存在，但是這種“新聞真實”具有潛在的法理依據，源于人類社會秩序的現實需求。新聞發布者必須誠實守信，否則就會失去公眾的信任，這就給輿論欺騙提出了嚴峻考驗。我們注意到，雖然多部關于輿論戰的學術專著上都用一定篇幅論述“輿論欺騙”這一重要戰法，但在輿論戰相關法律法規中并沒有出現“欺騙”字樣。欺騙，畢竟不是什么高尚和光彩的行為，雖為軍事倫理所包容，但其與誠實守信的傳統美德相背離，與人類普遍對“真”的價值需求相沖突。因此，輿論欺騙必須更為隱蔽，更加講究技巧和策略，否則一招不慎滿盤皆輸，在輿論戰場陷于輿論泥潭。

解決輿論戰法律問題的原則

輿論戰中的法律問題，突出表現在表達自由與輿情控制、公眾知情與信息保密、新聞真實與輿論欺騙等相對應范疇之間的關系上。這些范疇之間的關系錯綜復雜，既密切聯系，也存在一定的內在沖突。法律問題的“解決”，關鍵在于遵循一定的原則調諧其中的內在沖突。

依法實施原則。內在地看，輿論戰需要體現我國依法治國的治國方略，需要踐行依法治軍的治軍方針。戰時，無論在國家層面還是軍隊層面的輿論戰都應契合法治理念。輿論戰法律問題的內在沖突，體現了法治理念與戰爭理念的碰撞、國家長短期政治利益之間的權衡、國家利益與公眾權益之間的局部矛盾關系。這些內在沖突的調諧，基本前提在于輿論人秉承依法實施的理念，并以此為基本原則。依法實施，表現在：輿論戰實施應當既遵循戰爭規律、輿論運行規律，又契合法治精神；注重平衡自由價值與秩序價值的關系，選擇科學的傳播觀念，權衡新聞道德性與功利性需要。具體說來，輿論戰實施要遵循現有法律法規、顧及國際慣例開展輿論進攻與防護；建立健全輿論戰配套法律法規體系，及時“亡羊補牢”，做到有法可依；在思想方面警惕“單純軍事主義”，行為方面反對只求結果不顧過程的程序虛無主義，減少時時管控、事事保密以及過虛過假的宣傳，以法治精神引領輿論戰各項工作，真正贏得公眾主動支持和熱情擁戴。

兼顧公眾權益原則。輿論戰應以維護國家利益為根本準則。而整體不等于部分之和，國家利益終究不能與公眾權益劃等號，特別是在戰時等緊急情勢下，國家整體作為戰爭機器開動后，處于弱勢地位的整個公眾權益更易受到侵犯；而對公眾權益的不當侵犯，反過來損害了作為整體的國家利益，往往就成為歷史悲劇的序幕。輿論戰旨在“輿論”勝以致“戰”勝。而輿論的主體是公眾，傳播效果的最終達成取決于公眾的接受程度；要“戰”勝，就必須重視公眾。因此，我們在確保國家利益的基礎上，要兼顧公眾權益，考慮限制權益的“必要性”⑤，慎為強制性的、過嚴過濫的新聞檢查，杜絕授人以柄的暴力行為，盡力暢通表達渠道，拓寬信息流通渠道，推進信息透明、發布真實新聞，樹立民主、開放的國內輿論形象，確立誠信、開明、富有親和力的國際輿論形象，使我黨我國我軍得到更廣泛、更為深厚而持久的輿論支持，占據輿論戰場制高點。

科學統籌原則。輿論戰法律問題各范疇之間關系錯綜復雜，離不開科學統籌。首先，要講究科學性。輿論戰不能單靠埋頭宣傳、灌輸已方思想抑或謾罵攻擊制勝，而更需要立足事實，闡發和傳播已方觀點，導引輿論走向。輿論戰人員應當認真分析目標對象思想動態和心理特點，對各類信息的收集制作、信息意義的生發拓展以及信息發布的時機技巧，進行科學運籌，從最佳點切入實施，以獲得最佳效益。其次，統籌國內與國際輿論。國內輿論重在控制、引導，國際輿論重在爭取、影響。對內對外輿論戰具有的特點不同，法律問題調諧的重點也不一。信息時代，信息全球流動，一個簡單的輿論控制行為，會影響國內外，這就需要科學統籌國內、國際兩方面，統籌內宣與外宣，選擇合適路徑與方法實施，以實現沖突的調諧。輿論戰既能夠遵循國際傳播規律運行媒體，在內容上又能講究藝術，具有獨特中國特色、中國風范；既能夠讓國內媒體“開口說話”發出強音，也能憑藉國際傳播媒體，用他方媒體“借口說話”。再次，統籌當前與長遠利益。兩者往往此消彼長，比如輿情控制，就當時某個輿論事件來說，減少不必要的討論，能夠促進沉默螺旋形成，至少營造表層的輿論一律；但從長遠來看，表達自由是公民基本權利，禁錮言論，可能偏聽偏信、授人以柄，最終在國際輿論中陷入被動。此外，輿論戰局勢復雜多變，具體行動更需細細考量，如暫時獲得的輿論優勢，既可能因馬太效應，累積造就壓倒性輿論；亦可能因蝴蝶效應，危及長遠利益。這樣看來，如何統籌當前和長遠，也成為調諧沖突的重要內容。

（作者為南京政治學院上海校區博士研究生）

注釋

①師全民：“國內輿論戰研究的局限與對策”，《黑河學刊》，2011年第4期，第43頁。

②甄樹青：《論表達自由》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第19頁。

③王來華：“‘輿情問題研究論略”，《天津社會科學》，2004年第2期，第78頁。

④《列寧全集》（第8卷），北京：人民出版社，1959年版，第493頁。

⑤丹尼爾·西蒙斯：“對言論自由的可允許限制”，《國際新聞界》，2005年第4期，第10～11頁。