三江源生態移民社會保險體系構建

姚紅義

【摘要】三江源生態移民社會保障起步晚，水平低，社會保險幾乎是空白。根據移民安置的實際情況將其納入城鎮社會保障范疇構建社會保險體系，短期的社會保險體系建設以養老保險、基本醫療保險和生育保險等為主，長期逐步推行失業等其他社會保險，并通過加強宣傳和咨詢、監督和評估等有效手段，最終建立完善的社會保險保障體系。

【關鍵詞】三江源生態移民社會保險體系構建

社會保險是現代社會保障體系的重要組成部分，主要由養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等構成。青海三江源生態移民社會保障起步晚，水平低，社會保險幾乎是空白。根據移民安置的實際情況將其納入城鎮社會保障范疇構建社會保險體系，是維護全體移民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，也是促進移民盡快適應城鎮安居地的新生活，實現公平正義與社會和諧穩定的重要途徑。根據當地實際情況，三江源生態移民社會保險需要遵循國家和地方有關法律和具體實施意見逐步推行。短期來看，需要從最基本最迫切的養老保險，基本醫療保險和生育保險入手；長期來看，隨著經濟社會的不斷發展和進步，依據移民實際還需要再建立失業保險，工傷保險以及其他社會保險，最終建立較為完善的社會保險體系。

短期：養老保險、基本醫療保險和生育保險

養老保險。按照《青海省人民政府關于開展城鎮居民社會養老保險試點工作的實施意見》的規定，年滿16周歲的移民，可以在戶籍地自愿參加城鎮居民養老保險。移民自主選擇檔次繳費，多繳多得，自愿多繳者，同比例提高政府補貼的標準。

雖然社會養老保險有據可依，但實施起來還存在問題，突出體現在移民的個人繳費上。移民絕大多數屬于貧困牧民，如果老年后想獲得更多的養老金（高于基礎養老金部分），參加保險人就必須要繳納個人保險費，這對他們來說也許力不從心。因此，個人繳費是建立移民社會保險制度的難點。所以，在建立三江源生態移民社會保險體系的初期，需要政府引領和支持，比如為三江源生態移民這個特殊群體承擔一部分個人繳費責任，一部分存入個人帳戶，另一部分計入社會統籌帳戶。這樣，一方面更有利于養老保險的先期推行，有利于整個社會保險制度的建立；另一方面，源區的藏族移民為國家生態安全做出過重要貢獻，以保險惠顧他們，也體現出生態補償的意義。

基本醫療保險。按照《青海省人民政府辦公廳轉發省衛生廳關于青海省城鎮居民基本醫療保險試點工作實施方案的通知》及后期調整方案的規定，基本醫療保險參保對象是具有當地城鎮戶籍，未參加城鎮職工基本醫療保險的城鎮居民，包括未成年人、老年人、大中專院校在校學生、轉為城鎮戶籍的農牧民，以及城鎮其他非從業人員。居民醫保制度實行個人繳費、政府資助和社會多方籌資相結合的籌資機制。個人繳費按不同的年齡段實行不同的籌資標準，政府補助資金實行分級分擔，按不同年齡段，由省、州（地、市）、縣（區、市）財政分級承擔相應的補助費用。

和養老保險一樣，基本醫療保險需要每個年齡段的移民個人繳費，重點年齡段的19～59歲男性移民和19～54歲女性移民每年每人要繳納110元，同時，政府補助資金實行的分級分擔也會加重地方財政支出的壓力，尤其是縣級財政壓力，這對于針對移民的社會保險體系建立也會帶來一定的阻力。所以，其基本醫療保險在推行時依然需要政府的引領和支持。

生育保險—加快移民社會保險體系構建的突破口。生育保險是社會保險的一部分，是國家通過立法，對懷孕、分娩女職工給予生活保障和物質幫助的一項社會政策。其宗旨在于通過向職業婦女提供生育津貼、醫療服務和產假，幫助他們恢復勞動能力，重返工作崗位。

與原本生育保險對象的含義有所不同，三江源生態移民婦女基本沒有工作，不屬于一般意義上的“女職工”，所以，實施的生育保險要有創新性。制度建立初期將移民育齡婦女全部納入生育保險，政府可以采取全額負擔的方式，為每個移民婦女合法生育期間提供懷孕、分娩以及實施節育手術時的基本醫療服務。這種保險實際上是一種小范圍的，帶有完全福利性質的保險措施，因為移民生育婦女的數量較少并且相對穩定。這種方式的積極作用體現在兩個方面：一是示范拉動。育齡婦女生育幾乎是每個移民家庭都要面臨的正常事件，對移民的影響也最廣泛，因此，該方式對社會保險制度在藏區的建立和推行能起到明顯的示范拉動作用；二是解放思想。這項措施對促進藏區少數民族地區婦女地位提高，推進社會文明，弘揚男女平等，提升公民意識等都可以起到很好的正面作用。所以，三江源生態移民社會保險體系的建立可以以生育保險為突破口，以小見大，加快社會保險體系構建。

長期：失業保險和工傷保險等

失業保險和工傷保險。失業保險是為社會勞動者因非本人自愿原因失去勞動機會，從而喪失正常工資收入來源時，提供必要的物質生活保障的項目。工傷保險，又稱職業傷害保險，是勞動者在工作中或在規定的特殊情況下，遭受意外傷害或患職業病導致暫時或永久喪失勞動能力以及死亡時，勞動者或其遺屬從國家和社會獲得物質幫助的一種社會保險制度。失業保險和工傷保險作為社會保險制度的一個組成部分，是通過國家制定法律、法規來強制實施的。

隨著移民安置區后續產業的逐步建立和完善，移民城鎮生活逐漸恢復正常，未來移民可能因就業競爭失敗或企業的破產而失業，隨之生活可能再次陷入生存困境。同樣，未來就業中從事各種經濟活動也會出現意外的工作傷害，暫時喪失勞動能力，失去正常工作收入來源。所以，根據未來移民的實際就業情況，相應建立失業保險和工傷保險是發展的必然選擇。

其他社會保險。除了失業保險和工傷保險以外，還有一些其他形式的保險如死亡和遺屬保險、殘障保險、護理保險等。作為主體社會保險的輔助部分，雖然有些保險范疇可能與其他的保障制度有些重疊，比如殘障保障等可能與社會救助目標重合。但是從未來發展角度看，隨著城鎮居民角色的不斷深入，移民子女和養老觀念也會面臨轉變，這些輔助項目的社會保險依然是完善的移民社會保險體系必要的組成部分。

構建移民社會保險體系需要注意的其他問題

加強社會保險宣傳和咨詢服務工作。社會保險的法律法規條文很多，保險繳費和給付的計算更是詳細并且繁瑣，移民需要了解更多事關切身利益的信息。而事實上，移民本身的文化素質較低，語言交流也存在困難。“三江源牧民平均受教育程度不足三年，成人文盲率高達45%，大多數牧民不通漢語，信息閉塞，基本不掌握其他生產勞動技能。河源移民新村的調查顯示，53戶生態移民家庭被訪對象中文盲占37.7%，小學文化程度的占52.8%，初中以上文化程度僅為9.5%。”①因此，在移民社會保險體系初建時期，要依托被征地牧民社區服務咨詢中心提供的社會服務，在鄉鎮、社區設立社會保險（保障）咨詢工作站點，幫助社會保險經辦機構很好的開展關于移民社會保險的咨詢服務，使移民盡快了解社會保險的意義、作用和參保方法。

積極發揮藏傳佛教文化的正面影響。“藏傳佛教文化作為一種系統的理念，其各個構成要素諸如教徒、教規、教義、宗教活動、組織、觀念對經濟的影響各有側重，在不同的歷史背景和不同的社會發育形態下所起的影響也呈現出較大的差異。”移民、牧民幾乎全是信奉藏傳佛教的藏民族，宗教生活是其精神生活的重要組成部分，搬遷后，宗教活動仍然是移民精神生活中不可或缺的一個組成部分。所以，對移民開展的社會保險業務要考慮到藏傳佛教文化可能帶來的影響，積極發揮其正面的促進作用。

充分考慮移民的經濟承受能力和當地發展水平。三江源生態移民社會保險體系構建必須與移民經濟承受能力和當地的經濟發展水平相適應。在建立移民社會保險體系過程中，不能只顧及保障效率，也不能只考慮保障需求。一方面，保障水平要與移民的經濟承受能力和地區經濟發展水平相適應，移民個人負擔和地方財政支出過大會影響移民參保的積極性和整個社會保險體系的建立；另一方面，不能只考慮保障需求，移民保險不能不切實際地由政府承擔全部責任，這樣勢必會加重移民“等、靠、要”的思想，社會保險也起不到應有的作用。

移民社會保險制度運行的監督和效果評估。三江源生態移民是一個較特殊的群體，針對移民建立起的社會保險也屬于新事物，所以對移民社會保險實施的監督和保障效果的評估很有必要。保險對象、標準的確認、移民保險責任、義務承擔的情況和權力的落實等都需進行監督。保險方案實施后還要及時對其作用、效果及存在的問題進行評價和反饋。除了社會保險行政主管機構、業務經辦機構、保險基金運營機構外，在社會保障（保險）監督機構中還可以考慮讓移民代表參與，讓移民對社會保險的執行、基金籌集、待遇給付、服務質量等環節進行監督，以增強社會保險的民主、公開和透明性，從而使這項制度更容易落實。

（作者為青海大學副教授；本文為青海省科技項目“三江源生態移民基本社會保障機制研究”研究成果的一部分，項目編號為：2010-N-S06）

注釋

①周華坤、趙新全、張超遠等：“三江源區生態移民的困境與可持續發展策略”，《中國人口·資源與環境》，2010年第3期，第186頁。