城市防震減災(zāi)計劃管理體系的建構(gòu)思考

劉樺 姚怡

【摘要】通過分析我國西部中小城市防震減災(zāi)計劃管理的現(xiàn)狀，借鑒發(fā)達(dá)國家防震減災(zāi)計劃管理的經(jīng)驗，文章嘗試構(gòu)建西部中小城市的防震減災(zāi)計劃管理體系，即在“預(yù)防為主”的方針指導(dǎo)下，包括地方政府、企事業(yè)單位、社區(qū)、專業(yè)救援隊、民間志愿者組織在內(nèi)，對防震減災(zāi)活動的預(yù)先評估、決策和安排進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。

【關(guān)鍵詞】西部中小城市防震減災(zāi)計劃管理體系

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，2000年至2009年，國內(nèi)地震災(zāi)害累計次數(shù)為110次，所造成的人員傷亡數(shù)量達(dá)到460493人，直接經(jīng)濟(jì)損失8763.9億元。這些災(zāi)害主要分布在我國西部地區(qū)，暴露出西部中小城市防震減災(zāi)計劃管理薄弱等問題。

西部中小城市防震減災(zāi)計劃管理的現(xiàn)狀

防震減災(zāi)計劃管理是指對防震減災(zāi)活動的預(yù)先評估、決策和安排進(jìn)行系統(tǒng)化管理的過程。從四川汶川、青海玉樹等地震災(zāi)害的發(fā)生發(fā)展過程和災(zāi)害后果來看，西部中小城市缺乏有效預(yù)防和應(yīng)對地震災(zāi)害的計劃體系，具體表現(xiàn)為：

防震減災(zāi)計劃管理機制不完善。在各級各類組織內(nèi)部和組織之間，尚未形成有效的防震減災(zāi)計劃管理機制，在防震減災(zāi)計劃活動的組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制方面缺乏有效的運行機制。

防震減災(zāi)應(yīng)急平臺建設(shè)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。在地震監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)、防震減災(zāi)信息與指揮系統(tǒng)、應(yīng)急隊伍和物資保障等方面，缺乏系統(tǒng)化的應(yīng)急平臺建設(shè)規(guī)劃。防震減災(zāi)應(yīng)急資源在中央與地方、部門和部門、政府和民間之間的布局仍缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，且不重視與城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃之間的銜接，難以實現(xiàn)各級各類應(yīng)急信息平臺的互聯(lián)互通和信息共享。①

對地震災(zāi)害風(fēng)險評估體系建設(shè)缺乏應(yīng)有的重視。在西部中小城市建設(shè)中，對建設(shè)區(qū)域的安全評估往往流于形式，忽視防災(zāi)減災(zāi)區(qū)劃，難以對災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，更遑論建立有效的地震災(zāi)害風(fēng)險評價體系。

基層單位的防震減災(zāi)計劃不健全。主要體現(xiàn)在以下幾方面：不少基層單位未編制防震減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，即便有其可操作性也較差；不重視基層單位的應(yīng)急物資監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，忽視應(yīng)急物資的儲備以及對倉儲和配送能力的統(tǒng)籌規(guī)劃；對防震減災(zāi)宣傳教育工作缺乏有效的監(jiān)督和激勵，導(dǎo)致群眾自救、互救和心理承災(zāi)等能力普遍較弱。

發(fā)達(dá)國家城市防震減災(zāi)計劃管理的經(jīng)驗

日本、美國作為地震災(zāi)害多發(fā)的國家，早在20世紀(jì)70年代就基本完成了災(zāi)害計劃管理體系的建設(shè)，其基層單位具有較強的綜合防震減災(zāi)能力，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

有效的防震減災(zāi)計劃管理機制。城市防震減災(zāi)計劃管理的組織系統(tǒng)健全，相關(guān)職能部門職責(zé)明確，計劃管理系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，災(zāi)害發(fā)生時響應(yīng)速度快，運行效果好。例如，日本建立了以政府為主導(dǎo)、基層單位協(xié)調(diào)發(fā)展的防震減災(zāi)計劃體系，大到都、道、府、縣，小到市、町、村都設(shè)立了防災(zāi)議會，制定了防災(zāi)計劃和相關(guān)制度，中央政府還設(shè)立“中央防災(zāi)會議”，協(xié)調(diào)指揮全國的防震減災(zāi)工作。②

科學(xué)規(guī)劃防震減災(zāi)應(yīng)急平臺。對城市防震減災(zāi)應(yīng)急平臺進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃，是日美等發(fā)達(dá)國家提高防震減災(zāi)能力的重要舉措。例如，規(guī)劃建設(shè)能夠適時進(jìn)行數(shù)據(jù)交換的高密度的監(jiān)測網(wǎng)、地震早期預(yù)警系統(tǒng)、災(zāi)害管理協(xié)作系統(tǒng)和災(zāi)害情報收集與評估系統(tǒng)。

可靠的應(yīng)急生活（物資）保障系統(tǒng)。為了確保災(zāi)害發(fā)生時仍有足夠的生活物資，早在1880年，日本就頒布了《備荒儲備法》。現(xiàn)行的《災(zāi)害對策基本法》對救助物資儲備也作了明確要求。各級政府和地方公共團(tuán)體預(yù)先設(shè)計好救災(zāi)物資的儲備點，并建立儲備和調(diào)配體制。根據(jù)可能發(fā)生災(zāi)害的特征和規(guī)模，各地還建立了相應(yīng)的避難所。

協(xié)調(diào)聯(lián)動的應(yīng)急預(yù)案體系。各級、各類組織制定的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案不是彼此孤立的，而是相互聯(lián)系的，形成較完善的應(yīng)急預(yù)案體系。通過上級防災(zāi)中心發(fā)布的災(zāi)害等級，可以立即采取聯(lián)動的應(yīng)對措施。

專業(yè)化的援救體系。日美等發(fā)達(dá)國家非常重視規(guī)劃和建設(shè)專業(yè)化的防災(zāi)減災(zāi)救援體系，通過建立裝備先進(jìn)的專業(yè)救援隊伍，并整合專業(yè)機構(gòu)和民間志愿者組織等社會力量，形成專業(yè)化的救援體系。

有效的防震減災(zāi)教育培訓(xùn)計劃。日本非常重視增強民眾的防災(zāi)意識，政府、企業(yè)、教育機構(gòu)和社區(qū)長期實行防震減災(zāi)宣傳和教育培訓(xùn)計劃。除了通過大眾媒體普及和宣傳防災(zāi)減災(zāi)知識，中小學(xué)大都設(shè)有災(zāi)害預(yù)防教育課，并經(jīng)常開展地震演習(xí)。

構(gòu)建西部中小城市防震減災(zāi)計劃管理體系

借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，我國西部中小城市應(yīng)建立科學(xué)、系統(tǒng)的防震減災(zāi)計劃管理體系（圖1），即在“預(yù)防為主”的方針指導(dǎo)下，包括地方政府、企事業(yè)單位、社區(qū)、專業(yè)救援隊和民間志愿者組織在內(nèi)的，對防震減災(zāi)活動的預(yù)先評估、決策和安排進(jìn)行協(xié)調(diào)管理的系統(tǒng)。在防震減災(zāi)計劃管理機制的作用下，這些子系統(tǒng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，共同構(gòu)成城市防震減災(zāi)計劃管理體系。

圖1 中小城市防震減災(zāi)計劃管理體系

防震減災(zāi)計劃管理機制。即在“預(yù)防為主”的方針指導(dǎo)下，以增強抵御地震災(zāi)害能力為目標(biāo)，通過協(xié)調(diào)機制、監(jiān)控機制、激勵機制和公眾參與機制的綜合作用，促進(jìn)預(yù)先評估、決策和安排等活動的有效開展。

地方政府防震減災(zāi)計劃管理系統(tǒng)。它是對中央政府防震減災(zāi)計劃管理的深化，包含四部分內(nèi)容：一是應(yīng)急預(yù)案，包括明確組織結(jié)構(gòu)與部門職責(zé)、各部門工作內(nèi)容及其相互配合細(xì)則、救援部署、物資調(diào)配、交通與信息網(wǎng)絡(luò)恢復(fù)、基層單位信息反饋、獎勵與懲罰規(guī)定等。二是應(yīng)急平臺建設(shè)，內(nèi)容包括地震監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、信息與指揮系統(tǒng)、災(zāi)害風(fēng)險評估系統(tǒng)、應(yīng)急物資保障系統(tǒng)等。三是生命線系統(tǒng)防震減災(zāi)規(guī)劃，包括規(guī)劃和設(shè)計通信、給排水、電力、能源、交通等工程。四是防震減災(zāi)宣傳教育，主要通過建立防災(zāi)教育演練中心、發(fā)行自救互救知識圖冊、組織應(yīng)急演練、委派專家指導(dǎo)等方式開展。

專業(yè)救援隊防震減災(zāi)計劃系統(tǒng)。專業(yè)救援隊是應(yīng)急救援的專業(yè)力量，應(yīng)制定包括確定工作目標(biāo)、建立組織機構(gòu)、明確崗位職責(zé)、制定管理制度、形成快速響應(yīng)機制在內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案，并積極提高救援隊伍的職業(yè)素質(zhì)和技術(shù)裝備水平。

企事業(yè)單位防震減災(zāi)計劃系統(tǒng)。企事業(yè)單位是開展防震減災(zāi)活動的基本組織單元，其中學(xué)校、醫(yī)院是防震減災(zāi)的重點單位，建立防震減災(zāi)計劃系統(tǒng)尤為重要。

民間志愿者組織防震減災(zāi)計劃系統(tǒng)。應(yīng)重視應(yīng)急救援的民間力量，組建具有一定技能，能夠與專業(yè)救援隊協(xié)同工作的民間志愿者救援隊伍，建立民間志愿者組織的防震減災(zāi)計劃系統(tǒng)，制定組織結(jié)構(gòu)合理、職能分工明確、管理制度健全、響應(yīng)機制迅速的應(yīng)急預(yù)案。

社區(qū)防震減災(zāi)計劃系統(tǒng)。社區(qū)作為人口密集的區(qū)域，也應(yīng)重視防震減災(zāi)計劃系統(tǒng)的建設(shè)，包括建立社區(qū)應(yīng)急中心、制定相關(guān)的管理制度、編制社區(qū)應(yīng)急預(yù)案、建立社區(qū)應(yīng)急救援隊伍、預(yù)先安排災(zāi)時安置場所、制定應(yīng)急物資保障制度、開展防震減災(zāi)宣傳教育、組織社區(qū)應(yīng)急演練等。

對策和建議

目前，城市抗震設(shè)防要求的落實仍受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)習(xí)慣等因素的制約，地方政府往往重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕公共服務(wù)，重救輕防。為此，按照上述對防震減災(zāi)計劃管理體系的描述，應(yīng)完善防震減災(zāi)計劃管理機制。完善地方政府防震減災(zāi)計劃管理系統(tǒng)。建立和完善基層單位防震減災(zāi)計劃管理系統(tǒng)。

總之，建立和完善西部中小城市防震減災(zāi)計劃管理體系，是未來幾年我國防震減災(zāi)工作的一項重要任務(wù)。其內(nèi)容除了包含由地方政府主導(dǎo)的城市應(yīng)急平臺和生命線系統(tǒng)的規(guī)劃與建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案、防震減災(zāi)宣傳教育之外，還包括企事業(yè)單位、社區(qū)、專業(yè)救援隊、志愿者組織等防震減災(zāi)計劃管理子系統(tǒng)。應(yīng)通過完善防震減災(zāi)計劃管理機制，健全地方政府和基層單位的防震減災(zāi)計劃管理系統(tǒng)，使各子系統(tǒng)在發(fā)揮其自身功能的同時，彼此協(xié)調(diào)聯(lián)動，促進(jìn)與防震減災(zāi)有關(guān)的預(yù)先評估、決策和安排等活動的有效開展。

（作者單位：西安建筑科技大學(xué)管理學(xué)院）

注釋

①閃淳昌：“建立突發(fā)公共事件應(yīng)急機制的探討”，《中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》，2005年第1期。

②呂超：“國外減災(zāi)綜合能力建設(shè)的具體實踐與經(jīng)驗借鑒”，《經(jīng)濟(jì)師》，2009年第5期。