遼寧省新型城鎮化融資問題研究

●宋剛 趙述

遼寧省新型城鎮化融資問題研究

●宋剛 趙述

建立高效、可持續的遼寧省新型城鎮化融資體系,提供長期、穩定的資金來源，是遼寧省新型城鎮化戰略的關鍵環節。但是由于遼寧省城鎮化存在融資主體單一、財權事權不匹配、土地財政難以維系、投融資平臺風險大,融資渠道不暢通等問題，使遼寧省新型城鎮化建設存在巨額的資金缺口，為此需要推進稅收體制改革、豐富建設資金來源、規范投融資公司管理，不斷完善金融市場。

遼寧省 新型城鎮化 融資

城鎮化是中國未來發展的重頭戲。一方面，中國城鎮化水平不僅落后于發達經濟體，還落后于許多新興市場經濟體。截至目前，發達經濟體中美國城鎮化率已經高達90%、日本高達91.3%。新興市場經濟體中韓國城鎮化率達到80%、巴西接近85%。根據專家觀點，目前中國的城鎮化率大致分別相當美國上世紀20年代和日本上世紀40年代的水平。另一方面，中國經濟發展需要以城鎮化作為突破口。推進城鎮化有利于擴大內需、拉動經濟增長。黨的十八大明確提出了“新型城鎮化”概念，十八屆三中全會也提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙,必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工業城鄉關系，完善城鎮化健康發展體制。2012年，遼寧省城鎮化率達到65.7%,僅次于廣東省居全國第二位,比2006年提高了7.8個百分點；城鎮人口達到2881.5萬人,初步形成了由2個副省級市、12個地級市、44個縣城（縣級市）、607個小城鎮構成的城鎮體系。遼寧省城鎮化率的目標是到2015年達到70%左右，2020年達到75%左右。城鎮化率的迅速提高必將形成巨大的資金需求，單純依靠各級政府的財政收入根本無法滿足。妥善解決城鎮化融資問題,是推進遼寧新型城鎮化健康發展的基礎和保證。

一、遼寧省新型城鎮化融資現狀

遼寧在城市建設方面不斷增加投入，投資增長幅度較大。2012年遼寧城市建設投資是2000年的7.36倍。但是，目前遼寧省城鎮化建設融資機制下的財政體制僵化，融資渠道單一和融資工具匱乏，已經造成城鎮化建設資金瓶頸，造成了城市水平和發展速度已經不能適應建設新型城鎮化的目標。表現在：(1)城市建設的增長速度遠遠不能滿足人口增長和社會發展需要，城市建設人均擁有量的增長速度明顯慢于城鎮化建設總量的增長速度，人均道路面積、人均擁有公交車輛、人均生活用水量、氣化率、人均公共綠地等主要指標與新型城鎮化標準比較仍有很大差距。（2）2006—2011年，遼寧省城市基本建設投資從1321.49億元上升到3621.2億元，財政性的城市建設維護資金從149.14億元上升到494.49億元。由此看出，遼寧省地方政府的財政性城市建設資金明顯滿足不了城市建設的投資需求。（3）2006年—2011年，遼寧省城市建設維護資金收入中,城市維護建設稅、城市公共事業附加費、中央財政撥款、地方財政撥款四項平均占城市建設維護資金收入的49.67%，資金的穩定性較差。（4）土地出讓金由2006年的49.97億元上升到2011年的323.72億元,土地收益的迅速增加在一定程度上支持了遼寧省城市建設資金的需要。

二、遼寧省新型城鎮化融資存在的問題

整體來看，遼寧省城鎮化建設資金來源正在由過去的地方政府財政資金“一枝獨秀”，向財政資金主導，市場資金配合“百家爭鳴”的市場化模式轉型。但是在資金投入主體中，地方政府占主導的局面仍未打破，由社會各方資金共同參與城鎮化建設的融資格局尚未形成。

1.政府投資獨木難支,市場補位嚴重不足。按照傳統經濟學理論，城市公共建設具有顯著的公共產品屬性，應該主要由政府進行投資和管理，因此長久以來財政收入、土地出讓收入成為城鎮化建設資金的主要來源，民間資金的比重相對較少。雖然近幾年遼寧省在解決城鎮化資金問題來源方面進行諸多嘗試，包括搭建各類投融資平臺補充建設資金，這些舉措對解決城鎮化資金來源不足問題起到了一定的作用，可是多數投融資公司以國有獨資公司的形式存在，其注冊資本來源于政府財政撥付。政府是實際上的投融資主體，城鎮化建設的主要投資實際上還是依賴于地方政府，導致地方政府在城鎮化融資市場中既是“運動員”，又是“裁判員”。這種城鎮化建設融資系統中缺少真正的市場主體，融資決策和資金使用都是政府通過投融資公司做出的，導致產權不明晰，債權債務關系混亂，監管不力。出資人主體缺位還造成了權、責、利不統一，“誰投資、誰決策、誰負責”的投資風險約束機制和責任機制難以落實，資金使用效率低下。

2.財權事權不匹配,地方政府有心無力。上世紀90年代的分稅制改革，事實上強化了中央政府的財政控制權，弱化了地方政府的控制權，使地方政府不得不面對事權財權不匹配的局面。一是城市人口集聚引致了對城市建設的需求快速增長。2006—2011年，遼寧省從農村遷入城鎮的人口數增加200余萬，使原本趨于飽和的的城市公共基礎資源更加“捉襟見肘”，地方政府背負的城市建設責任與日俱增。二是政府事權層層下移，地方政府不堪重負。本應是上級政府的職責被強制性地全部或部分轉嫁攤派給下級政府，導致基層政府事務管理壓力越來越大，與此相伴隨的融資壓力也隨之上升。三是政府財權財力不斷向上集中，地方政府收支壓力急劇上升，政府財政收入呈現“倒三角形”結構。如地方政府未經許可不得發行債券、對于稅收沒有立法權、開征權和政策管理權；2006年遼寧省地方財政撥款占城市建設維護資金比例為34%，2011年遼寧省地方財政撥款占城市建設維護資金比例僅為17%，說明地方財政已經難以靠自身積累進行大規模城市建設投資。

3.土地財政不可持續，房地產市場風險加劇。土地財政缺乏可持續性，其弊端也日益顯著。一是土地是典型的稀缺資源，土地出讓收入的一次性、短期性與城鎮化資金需求的持續性、長期性存在矛盾。不論是發達經濟體還是新興經濟體中，都沒有單純依靠土地財政推進城鎮化建設的成功經驗。二是土地財政推動了房地產市場風險的出現和膨脹。在土地供給被地方政府壟斷的情況下，為了籌集城鎮化資金而推高房價地價，卻在客觀上增加了人口向城市遷移的難度。

4.投融資平臺數量龐大，系統性風險不斷蔓延。地方政府投融資平臺如“雨后春筍”不斷涌現,可能引發較大的風險。一是融資平臺運作不規范，法人治理結構不完善。投融資平臺公司數量龐大,設立門檻較低，缺乏規范的管理制度，債務規模大，盈利能力較弱,資金到位率低，且游離于監管之外，隱藏著較大的債務風險。二是運營管理松散，容易誘發系統性風險。地方政府不斷擴大融資平臺融資規模，甚至超過地方政府實際償債能力，增加了地方政府和銀行體系的風險。政府的財政信息不公開、不透明，商業銀行很難獲得真實、準確的背景資料，一旦出現壞賬，銀行將難以追討。

5.融資渠道擴展緩慢，民間資本進入受阻。城鎮化建設融資渠道擴展緩慢，籌融資難度依然較大，主要體現在：一是中央政府對地方政府融資平臺的管理進一步加強。2012年，國家四部委聯合發文禁止地方政府融資平臺通過財務公司、信托公司、基金公司、保險公司、金融租賃公司等金融機構直接或間接進行融資,進一步壓縮了地方政府融資渠道。二是民間資本存在準入障礙。雖然遼寧省加快放開民間資本的準入范圍，引導民間資本加大對城鎮化建設投資，但是相關領域的行政性壟斷、國有資本壟斷，成為民間資本難以突破的障礙。三是地方發債存在法律和政策障礙。受到預算法的約束，地方政府沒有自主發行債券的權利。2011年，財政部批準上海、浙江、廣東、深圳等省市率先開展地方政府自行發債試點，而遼寧不在試點省市之內。

三、對遼寧省新型城鎮化融資的相關建議

新型城鎮化建設不僅需要各級政府公共財政的大力支持，更需要民間資本的深入參與，形成合力。

1.推進財稅體制改革，充實地方財政。加快調整財權與事權不匹配的狀況，徹底改變“吃飯靠財政、建設靠貸款”的融資模式。將政府公共職責和政府公共財政權力在中央政府和地方政府之間進行科學合理配置，按照財權和事權相匹配的原則，調整中央政府和地方政府之間的財力。

2.豐富建設資金來源，引入民間資本進行公私合營。豐富城鎮化建設投資主體的層次，提升城鎮化建設中民間資本的參與程度，多渠道籌集資金，是化解城鎮化融資問題的重要方向。積極探索民營資本和外國資本參與遼寧城鎮化建設的新途徑，充分發揮財政資金在融資過程的杠桿和引導作用，起到“四兩撥千斤”的作用。

3.規范投融資公司管理，有效防范融資平臺風險。地方政府與其他金融市場參與者一樣要受到市場和規則的約束。特別是要抓好縣級融資平臺公司規范化建設，增強融資能力,拓寬融資渠道，廣泛吸收社會資金支持城鎮化建設。建議對地方政府投融資平臺進行規范化、市場化、透明化改革，整合相關融資資源，統一管理。完善融資平臺內部運營和管理機制，推進融資平臺與政府脫鉤。開展項目跟蹤管理，嚴格控制貸款的投向。杜絕使用投融資平臺資金參與競爭性商業項目的情況。

4.進一步完善金融市場，加大金融支持城鎮化發展的力度。一是要實現金融服務多元化。人民銀行要把支持城鎮化建設列入金融工作的議事日程，充分發揮窗口指導作用，利用各種貨幣政策工具，引導金融機構把更多的資金投向城鎮化建設。政策性銀行應出臺相應政策措施，有針對性地貸款，專門滿足城鎮化建設的貸款需求。商業銀行作為中國金融體系中的主要力量，要加大信貸支持力度，完善信貸管理制度，探索新型信貸產品，尋求有效的信貸支持方式?！笆濉币巹澝鞔_提出“要深化城市建設投融資體制改革，發行市政項目建設債券。”涉及城鎮化建設融資，可以借鑒國際上的金融工具，如資產證券化、市政債等構建市政債、資產證券化的有關法律法規體系，給地方政府正式的發債權，是當前必須邁出的一步。

[1] 崔文瑞，楊正榮.信貸支持:為加快小城鎮建設搭建金融平臺.甘肅金融，2011.1130

[2] 張炯瑋.淺談金融支持城鎮化建設.金融時報，2010.9.20

（作者單位：中國人民銀行沈陽分行 遼寧沈陽 110001）

（責編：若佳）

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