試論中國社會中介組織監(jiān)管存在的問題及對策

楊琇琇

摘要:目前,中國社會中介組織在發(fā)展中尚存著缺乏有效監(jiān)督和管理，法律法規(guī)不健全,缺乏有效的自律機(jī)制等問題。應(yīng)盡快對社會中介組織進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，強(qiáng)化監(jiān)督職能，加強(qiáng)行業(yè)自律，以更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

關(guān)鍵詞:社會中介組織；監(jiān)督管理；問題；對策

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）18-0211-02

一、中國社會中介組織的概念

社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天,社會中介組織也得到大量發(fā)展。社會中介組織是按照一定法律、法規(guī)、規(guī)章或根據(jù)政府委托建立的，遵循“獨(dú)立、客觀、公正”原則,在社會生活中發(fā)揮服務(wù)、溝通、監(jiān)督等職能，實施具體的服務(wù)性行為、執(zhí)行性行為和部分監(jiān)督性行為的社會組織[1]。據(jù)此，社會中介組織可大致劃分為六大類：市場性中介組織、社會性社會團(tuán)體、公益性組織、政府直屬事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)類。

二、當(dāng)前中國社會中介組織的監(jiān)管存在的主要問題

1.政府對社會中介組織的監(jiān)督管理不當(dāng)。（1）政府對社會中介組織管理上的“越位”。中共中央關(guān)于“十一五”規(guī)劃的《建議》對加強(qiáng)中介服務(wù)、“規(guī)范發(fā)展各類中介組織”、推進(jìn)“政府與市場中介組織分開”等問題做出了全面部署[2]。因此，按照市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，政府應(yīng)該把一部分職能剝離出去，由中介組織承接。但目前仍有一些中介組織直接隸屬于政府部門或掛靠有關(guān)政府部門，其行為都是依據(jù)相關(guān)部門的規(guī)范而不是依據(jù)市場的要求，缺乏獨(dú)立性，這樣難免會脫離市場的需要，很難發(fā)揮中介組織作為市場主體的作用；一些政府部門也因為部門利益或者管理手段的缺陷，不愿意放權(quán)于社會，對一些有利可圖的中介組織繼續(xù)以行政手段加以管理和干涉。一些處于市場主體與政府之間、市場主體之間提供公共性有償服務(wù)的中介組織，如公證機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等行政化傾向明顯。這些中介組織以政府為“避風(fēng)港”，而政府也因此得到一些利益和便利，二者相互利用，這既使社會中介組織找到了“靠山”，又為政府部門的“越位”管理提供了條件。（2）政府對社會中介組織監(jiān)督上的“缺位”。社會中介組織本應(yīng)該是在社會生活中發(fā)揮服務(wù)、溝通、監(jiān)督等職能，是聯(lián)系政府與市場主體、市場主體的紐帶，但由于存在掛靠問題或者缺乏對其有效的監(jiān)督手段，政府對于社會中介組織宏觀上的監(jiān)督不到位。這就導(dǎo)致社會中介組織呈現(xiàn)明顯的“自由化”狀態(tài)。比如：一些中介組織通過政府部門，對中介業(yè)務(wù)進(jìn)行壟斷，排擠打擊市場上其他同類中介組織。還有一些中介組織不管不顧社會中介組織內(nèi)部承接業(yè)務(wù)的相關(guān)流程、規(guī)定，通過壓低服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，向業(yè)務(wù)單位人員支付回扣、好處費(fèi)以及詆毀競爭對手的方法和不正當(dāng)手段達(dá)到承接業(yè)務(wù)的目的。

2.規(guī)范社會中介組織的法律制度尚不健全。法律法規(guī)、規(guī)章制度不夠健全，對社會中介組織的監(jiān)督管理就缺乏足夠的制度依據(jù)。社會中介組織作為市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，整體而言法制建設(shè)落后，不能適應(yīng)社會中介組織發(fā)展需要的情況，并造成了社會中介組織管理缺乏足夠的制度依據(jù)，規(guī)范管理淪為空談[3]。目前，中國已經(jīng)出臺的法律在許多方面尚不健全和完善，過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。例如中國的《證券法》在原則上規(guī)定上市公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理及中介機(jī)構(gòu)在某些情況下必須承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，但是由于缺乏具體的操作細(xì)則，使司法部門難以進(jìn)行實際操作。更多的社會中介組織則處于無法可依的狀態(tài)，其管理主要依據(jù)一些行政條例和行政規(guī)定等行政法規(guī)來進(jìn)行。此種情況下，社會中介組織很難保持其自身的獨(dú)立性，即社會中介組織總是會受到政府主管部門的過多干涉。因而，處于此種外部管理環(huán)境下的中介組織，要么是受到過分管制而得不到正常發(fā)展，要么是由于監(jiān)管不到位而行為失范。

3.行業(yè)協(xié)會的作用發(fā)揮不到位。行業(yè)協(xié)會屬于行業(yè)自律性組織，在政府主管部門與社會中介組織之間發(fā)揮橋梁和紐帶的作用，并依法管理社會中介組織。但目前行業(yè)協(xié)會的管理職能發(fā)揮不到位。例如：行業(yè)評審職能發(fā)揮不到位，致使一些不具備資格的中介組織得以成立，從事非法中介活動，擾亂正常市場經(jīng)濟(jì)秩序，也破壞了同類中介組織的信譽(yù)；許多同類中介組織的行業(yè)協(xié)會所制定的行業(yè)規(guī)范并不完善，漏洞很多，一些中介組織就此鉆了空子；各行業(yè)內(nèi)部尚未形成統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，各中介組織各自為政，這導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的降低，損害其他市場主體的利益；行業(yè)培訓(xùn)工作做得不到位，一些行業(yè)沒有對其從業(yè)人員進(jìn)行資格審查，也沒有定期對從業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)技能和從業(yè)道德的培訓(xùn)，致使中介組織從業(yè)人員水平參差不齊，很多從業(yè)人員缺乏專業(yè)素養(yǎng)等。

4.輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督作用不充分。正確發(fā)揮輿論和群眾的監(jiān)督對于規(guī)范社會中介組織的行為具有十分重要的作用。但目前輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督作用的發(fā)揮并不充分。作為輿論監(jiān)督主體的新聞媒體、報紙雜志等，對于中介組織的關(guān)注程度不高，對不法中介組織的違法經(jīng)營活動的曝光也不及時。群眾對于社會中介組織的監(jiān)督作用的發(fā)揮則受制于以下兩個方面：一是群眾或是其他市場主體對于中介組織的運(yùn)行狀況并不了解，對于中介組織內(nèi)部的相關(guān)流程、規(guī)定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以清楚地把握。二是群眾的監(jiān)督地位不高，缺乏權(quán)威性，并且對社會中介組織的監(jiān)督缺乏約束力。

三、加強(qiáng)對社會中介組織監(jiān)管的對策

1.建立科學(xué)合理的社會中介組織管理體制。（1）政府在宏觀上做好調(diào)控工作，制定社會中介組織發(fā)展的總體規(guī)劃及適度發(fā)展戰(zhàn)略，防止管理上的“越位”。政府對中介組織的管理主要是通過宏觀手段，根據(jù)中介組織發(fā)展的一般狀況，因地制宜地制定社會中介組織的發(fā)展規(guī)劃，為中介組織的發(fā)展創(chuàng)造一種松緊適度、管理有序的發(fā)展環(huán)境。對于應(yīng)該由社會中介組織承擔(dān)的職能，政府應(yīng)該主動放權(quán)。對于仍然掛靠政府相關(guān)部門的中介組織，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改制，實現(xiàn)這類中介組織在運(yùn)行、人員、經(jīng)費(fèi)上的逐漸獨(dú)立。對于直接隸屬于政府部門的中介組織，在條件允許的情況下實行脫鉤改制，條件不成熟的，政府應(yīng)避免采用過多的行政手段干涉此類中介組織的運(yùn)行。（2）理順政府部門之間的關(guān)系，明確各部門的監(jiān)督職責(zé)，防止出現(xiàn)監(jiān)督上的“缺位”。監(jiān)督上的缺位主要是由于各部門職能交叉，相互之間職責(zé)不明確，容易出現(xiàn)相互扯皮的現(xiàn)象。理順政府部門之間的關(guān)系，使各主管部門職能明確，職責(zé)清晰，協(xié)調(diào)各實施行政監(jiān)管的執(zhí)法主體，如工商、公安、稅務(wù)、勞動、人事、司法、民政、審計等部門之間的關(guān)系，形成執(zhí)法監(jiān)督合力。

2.優(yōu)化社會中介組織發(fā)展的法制環(huán)境。中國社會中介組織伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展必會愈加繁榮，這就需要一個良好的法律環(huán)境。目前，關(guān)于社會中介組織的立法工作有兩大方面：一是對于已有立法繼續(xù)加以補(bǔ)充和完善，如對已有法律進(jìn)行細(xì)化，制定具體的操作細(xì)則等。二是抓緊制定社會中介組織法，規(guī)范社會中介組織的性質(zhì)、地位、職能、權(quán)利義務(wù)、組織形式、經(jīng)營形式等。并且，應(yīng)抓緊制定對社會中介組織違法違紀(jì)行為的懲戒法律，以使對其監(jiān)督懲戒有依據(jù)[4]。同時，還應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格法律制裁，政府監(jiān)管部門嚴(yán)格依法執(zhí)行對中介組織的間接管理職能，有效地打擊采用各種非法手段破壞正常市場經(jīng)濟(jì)秩序的社會中介組織，真正實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的合理 、有序發(fā)展。

3.建立完善的中介組織行業(yè)管理系統(tǒng)。行業(yè)協(xié)會是社會中介組織自律管理的最佳模式，也是政府對中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接管理的橋梁和紐帶。通過中介組織的行業(yè)協(xié)會管理，加強(qiáng)中介組織的行業(yè)自律[5]。社會中介組織的行業(yè)協(xié)會應(yīng)該從以下幾個方面加強(qiáng)行業(yè)自律：（1）制定嚴(yán)格的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和高水平的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，要求全體中介組織的從業(yè)人員嚴(yán)格遵照執(zhí)行，進(jìn)行行業(yè)內(nèi)監(jiān)督。制定嚴(yán)格的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對于規(guī)范社會中介組織的行為、服務(wù)方式有重要意義。同時，其服務(wù)對象也可以根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)來確定自己的合法權(quán)益是否得到保障，對社會中介組織進(jìn)行監(jiān)管也有了依據(jù)。（2）制定本行業(yè)普遍遵循的道德標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、員工職業(yè)道德規(guī)范、就業(yè)規(guī)范和服務(wù)規(guī)范等。規(guī)范的制定既要結(jié)合中國的國情，又要參照國際慣例。由于社會中介組織的特殊性，其各種規(guī)范的制定，既要體現(xiàn)出中介組織服務(wù)性、監(jiān)督性、溝通性的特點(diǎn)，又要規(guī)范社會中介組織的運(yùn)行及提高從業(yè)人員的道德素質(zhì)。（3）根據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)，同時根據(jù)社會中介組織的性質(zhì)、特點(diǎn)制定一系列行之有效、便于操作的規(guī)章制度。中國現(xiàn)在對社會中介組織監(jiān)管的相關(guān)法律尚不健全，行業(yè)協(xié)會制定的相關(guān)規(guī)章制度可以很好的彌補(bǔ)現(xiàn)有法律的不足。同時，運(yùn)行良好的規(guī)章制度對于法律的進(jìn)一步完善有重要的借鑒意義。（4）進(jìn)一步嚴(yán)格行業(yè)考核制度，把好進(jìn)入關(guān)。嚴(yán)格行業(yè)考核制度的目的是保證從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平、道德素質(zhì)。并且要定期對從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，以不斷提高其業(yè)務(wù)能力，同時要加強(qiáng)從業(yè)人員的職業(yè)道德教育，對于違規(guī)的中介組織要堅決淘汰出局，對于違規(guī)的從業(yè)人員要堅決實行市場禁入，以實現(xiàn)社會中介組織運(yùn)行的規(guī)范化。

4.重視發(fā)揮輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的作用。（1）要充分發(fā)揮新聞媒體對社會中介組織的監(jiān)督作用。提高媒體對從社會中介組織的關(guān)注，及時對社會中介組織運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行曝光；對社會中介組織與其他市場主體之間出現(xiàn)的重大矛盾及時跟進(jìn)，客觀報道，正確的引導(dǎo)社會輿論，使社會大眾對社會中介組織形成正確的觀念和態(tài)度；及時普及一些社會大眾需要了解的關(guān)于社會中介組織的知識等。（2）完善群眾對社會中介組織進(jìn)行監(jiān)督的渠道。一方面，建立暢通的投訴渠道，例如建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和維權(quán)機(jī)構(gòu)，投訴渠道的暢通可以起到監(jiān)管社會中介組織的作用。另一方面，社會中介組織的運(yùn)行要更加透明和公開，不搞暗箱操作，自覺維護(hù)其他市場主體的知情權(quán)。

綜上所述，社會中介組織的發(fā)展、壯大和成熟程度，從側(cè)面反映了市場經(jīng)濟(jì)的成熟程度。充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)國家的宏觀調(diào)控力度，培育和發(fā)展符合市場需要的社會中介組織，規(guī)范其管理，加強(qiáng)其監(jiān)督，對于進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制有重要意義。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]