試論中國社會中介組織監管存在的問題及對策

楊琇琇

摘要:目前,中國社會中介組織在發展中尚存著缺乏有效監督和管理，法律法規不健全,缺乏有效的自律機制等問題。應盡快對社會中介組織進行統一規劃管理，強化監督職能，加強行業自律，以更好地發揮其應有的作用。

關鍵詞:社會中介組織；監督管理；問題；對策

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）18-0211-02

一、中國社會中介組織的概念

社會主義市場經濟發展到今天,社會中介組織也得到大量發展。社會中介組織是按照一定法律、法規、規章或根據政府委托建立的，遵循“獨立、客觀、公正”原則,在社會生活中發揮服務、溝通、監督等職能，實施具體的服務性行為、執行性行為和部分監督性行為的社會組織[1]。據此，社會中介組織可大致劃分為六大類：市場性中介組織、社會性社會團體、公益性組織、政府直屬事業單位、行業協會、民辦非企業類。

二、當前中國社會中介組織的監管存在的主要問題

1.政府對社會中介組織的監督管理不當。（1）政府對社會中介組織管理上的“越位”。中共中央關于“十一五”規劃的《建議》對加強中介服務、“規范發展各類中介組織”、推進“政府與市場中介組織分開”等問題做出了全面部署[2]。因此，按照市場經濟的發展要求，政府應該把一部分職能剝離出去，由中介組織承接。但目前仍有一些中介組織直接隸屬于政府部門或掛靠有關政府部門，其行為都是依據相關部門的規范而不是依據市場的要求，缺乏獨立性，這樣難免會脫離市場的需要，很難發揮中介組織作為市場主體的作用；一些政府部門也因為部門利益或者管理手段的缺陷，不愿意放權于社會，對一些有利可圖的中介組織繼續以行政手段加以管理和干涉。一些處于市場主體與政府之間、市場主體之間提供公共性有償服務的中介組織，如公證機構、律師事務所等行政化傾向明顯。這些中介組織以政府為“避風港”，而政府也因此得到一些利益和便利，二者相互利用，這既使社會中介組織找到了“靠山”，又為政府部門的“越位”管理提供了條件。（2）政府對社會中介組織監督上的“缺位”。社會中介組織本應該是在社會生活中發揮服務、溝通、監督等職能，是聯系政府與市場主體、市場主體的紐帶，但由于存在掛靠問題或者缺乏對其有效的監督手段，政府對于社會中介組織宏觀上的監督不到位。這就導致社會中介組織呈現明顯的“自由化”狀態。比如：一些中介組織通過政府部門，對中介業務進行壟斷，排擠打擊市場上其他同類中介組織。還有一些中介組織不管不顧社會中介組織內部承接業務的相關流程、規定，通過壓低服務收費標準，向業務單位人員支付回扣、好處費以及詆毀競爭對手的方法和不正當手段達到承接業務的目的。

2.規范社會中介組織的法律制度尚不健全。法律法規、規章制度不夠健全，對社會中介組織的監督管理就缺乏足夠的制度依據。社會中介組織作為市場經濟體系的重要組成部分，整體而言法制建設落后，不能適應社會中介組織發展需要的情況，并造成了社會中介組織管理缺乏足夠的制度依據，規范管理淪為空談[3]。目前，中國已經出臺的法律在許多方面尚不健全和完善，過于籠統，缺乏可操作性。例如中國的《證券法》在原則上規定上市公司董事、監事、經理及中介機構在某些情況下必須承擔連帶賠償責任，但是由于缺乏具體的操作細則，使司法部門難以進行實際操作。更多的社會中介組織則處于無法可依的狀態，其管理主要依據一些行政條例和行政規定等行政法規來進行。此種情況下，社會中介組織很難保持其自身的獨立性，即社會中介組織總是會受到政府主管部門的過多干涉。因而，處于此種外部管理環境下的中介組織，要么是受到過分管制而得不到正常發展，要么是由于監管不到位而行為失范。

3.行業協會的作用發揮不到位。行業協會屬于行業自律性組織，在政府主管部門與社會中介組織之間發揮橋梁和紐帶的作用，并依法管理社會中介組織。但目前行業協會的管理職能發揮不到位。例如：行業評審職能發揮不到位，致使一些不具備資格的中介組織得以成立，從事非法中介活動，擾亂正常市場經濟秩序，也破壞了同類中介組織的信譽；許多同類中介組織的行業協會所制定的行業規范并不完善，漏洞很多，一些中介組織就此鉆了空子；各行業內部尚未形成統一的行業標準，各中介組織各自為政，這導致服務質量標準的降低，損害其他市場主體的利益；行業培訓工作做得不到位，一些行業沒有對其從業人員進行資格審查，也沒有定期對從業人員進行專業技能和從業道德的培訓，致使中介組織從業人員水平參差不齊，很多從業人員缺乏專業素養等。

4.輿論監督和群眾監督作用不充分。正確發揮輿論和群眾的監督對于規范社會中介組織的行為具有十分重要的作用。但目前輿論監督和群眾監督作用的發揮并不充分。作為輿論監督主體的新聞媒體、報紙雜志等，對于中介組織的關注程度不高，對不法中介組織的違法經營活動的曝光也不及時。群眾對于社會中介組織的監督作用的發揮則受制于以下兩個方面：一是群眾或是其他市場主體對于中介組織的運行狀況并不了解，對于中介組織內部的相關流程、規定、行業標準、服務收費標準難以清楚地把握。二是群眾的監督地位不高，缺乏權威性，并且對社會中介組織的監督缺乏約束力。

三、加強對社會中介組織監管的對策

1.建立科學合理的社會中介組織管理體制。（1）政府在宏觀上做好調控工作，制定社會中介組織發展的總體規劃及適度發展戰略，防止管理上的“越位”。政府對中介組織的管理主要是通過宏觀手段，根據中介組織發展的一般狀況，因地制宜地制定社會中介組織的發展規劃，為中介組織的發展創造一種松緊適度、管理有序的發展環境。對于應該由社會中介組織承擔的職能，政府應該主動放權。對于仍然掛靠政府相關部門的中介組織，應當進行改制，實現這類中介組織在運行、人員、經費上的逐漸獨立。對于直接隸屬于政府部門的中介組織，在條件允許的情況下實行脫鉤改制，條件不成熟的，政府應避免采用過多的行政手段干涉此類中介組織的運行。（2）理順政府部門之間的關系，明確各部門的監督職責，防止出現監督上的“缺位”。監督上的缺位主要是由于各部門職能交叉，相互之間職責不明確，容易出現相互扯皮的現象。理順政府部門之間的關系，使各主管部門職能明確，職責清晰，協調各實施行政監管的執法主體，如工商、公安、稅務、勞動、人事、司法、民政、審計等部門之間的關系，形成執法監督合力。

2.優化社會中介組織發展的法制環境。中國社會中介組織伴隨著社會主義市場經濟的深入發展必會愈加繁榮，這就需要一個良好的法律環境。目前，關于社會中介組織的立法工作有兩大方面：一是對于已有立法繼續加以補充和完善，如對已有法律進行細化，制定具體的操作細則等。二是抓緊制定社會中介組織法，規范社會中介組織的性質、地位、職能、權利義務、組織形式、經營形式等。并且，應抓緊制定對社會中介組織違法違紀行為的懲戒法律，以使對其監督懲戒有依據[4]。同時，還應當加大執法力度，嚴格法律制裁，政府監管部門嚴格依法執行對中介組織的間接管理職能，有效地打擊采用各種非法手段破壞正常市場經濟秩序的社會中介組織，真正實現市場經濟的合理 、有序發展。

3.建立完善的中介組織行業管理系統。行業協會是社會中介組織自律管理的最佳模式，也是政府對中介機構進行間接管理的橋梁和紐帶。通過中介組織的行業協會管理，加強中介組織的行業自律[5]。社會中介組織的行業協會應該從以下幾個方面加強行業自律：（1）制定嚴格的行業標準和高水平的服務標準，要求全體中介組織的從業人員嚴格遵照執行，進行行業內監督。制定嚴格的行業標準和服務標準對于規范社會中介組織的行為、服務方式有重要意義。同時，其服務對象也可以根據這些標準來確定自己的合法權益是否得到保障，對社會中介組織進行監管也有了依據。（2）制定本行業普遍遵循的道德標準規范、員工職業道德規范、就業規范和服務規范等。規范的制定既要結合中國的國情，又要參照國際慣例。由于社會中介組織的特殊性，其各種規范的制定，既要體現出中介組織服務性、監督性、溝通性的特點，又要規范社會中介組織的運行及提高從業人員的道德素質。（3）根據國家相關法律、法規，同時根據社會中介組織的性質、特點制定一系列行之有效、便于操作的規章制度。中國現在對社會中介組織監管的相關法律尚不健全，行業協會制定的相關規章制度可以很好的彌補現有法律的不足。同時，運行良好的規章制度對于法律的進一步完善有重要的借鑒意義。（4）進一步嚴格行業考核制度，把好進入關。嚴格行業考核制度的目的是保證從業人員的業務水平、道德素質。并且要定期對從業人員進行培訓，以不斷提高其業務能力，同時要加強從業人員的職業道德教育，對于違規的中介組織要堅決淘汰出局，對于違規的從業人員要堅決實行市場禁入，以實現社會中介組織運行的規范化。

4.重視發揮輿論監督和群眾監督的作用。（1）要充分發揮新聞媒體對社會中介組織的監督作用。提高媒體對從社會中介組織的關注，及時對社會中介組織運行過程中出現的問題進行曝光；對社會中介組織與其他市場主體之間出現的重大矛盾及時跟進，客觀報道，正確的引導社會輿論，使社會大眾對社會中介組織形成正確的觀念和態度；及時普及一些社會大眾需要了解的關于社會中介組織的知識等。（2）完善群眾對社會中介組織進行監督的渠道。一方面，建立暢通的投訴渠道，例如建立統一的監管機構和維權機構，投訴渠道的暢通可以起到監管社會中介組織的作用。另一方面，社會中介組織的運行要更加透明和公開，不搞暗箱操作，自覺維護其他市場主體的知情權。

綜上所述，社會中介組織的發展、壯大和成熟程度，從側面反映了市場經濟的成熟程度。充分發揮市場調節的基礎性作用，加強國家的宏觀調控力度，培育和發展符合市場需要的社會中介組織，規范其管理，加強其監督，對于進一步完善社會主義市場經濟體制有重要意義。

參考文獻：

[1]中國社會中介組織發展研究報告[J].中國行政管理,2005,(5).

[2]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議[N].人民日報,2005-10-19.

[3]郭國慶,陳凱,焦家良.社會中介組織發展中的問題與對策研究[J].國家行政學院學報,2006,(1).

[4]王和平.社會中介組織的制度缺失與治理對策[J].學習論壇,2004,(3).

[5]陳興祖.培育和發展中介組織的對策研究[J].東方論壇,2004,(4).

[責任編輯 王玉妹]