制度設(shè)計為什么重要

衛(wèi)祥云

按理說，公務員相對低廉的收入不能吸引更多的人們?nèi)プ非蠛土w慕，但在我們的現(xiàn)實生活中為什么還屢屢出現(xiàn)公務員熱呢？

據(jù)有關(guān)資料，大學生報考公務員的意愿，美國為3%，法國為5.3%，新加坡為2%，而我國在76.4%。這種現(xiàn)狀至少說明兩個問題：一是反映出企業(yè)生存環(huán)境差和就業(yè)渠道窄；二是既然工資薪金那么少，但大家仍對公務員趨之若鶩，就是因為一部分較高級別的公務員的權(quán)力不受制約，當公務員可以得到其他額外的好處，尤其是可以謀取工薪以外更高的收入。所以說我們的制度設(shè)計導致了一系列不可理喻的腐敗行為的產(chǎn)生和蔓延。看看改革開放以來的一件件、一樁樁腐敗案件，確實讓人觸目驚心，發(fā)人深省。

分類管理

要解決利用權(quán)力腐敗的問題，必須正視制度缺陷并搞好制度設(shè)計。目前應從兩方面著手：一是適當提高公務員待遇；二是減少權(quán)力介入市場和干預市場的機會和條件。

先說通過普遍提高公務員的待遇解決該問題。這實際上既不可能，也做不到。因為人們對金錢的欲望和追求是無止境的。同時，現(xiàn)實生活中也無法找到一個合理的標準。所以，解決該問題的根本是要從制度設(shè)計入手，改革現(xiàn)行的公務員管理體制和產(chǎn)生機制。改革的目的不僅僅是要讓公務員由相對的窮人變?yōu)楦蝗耍枪珓諉T的選拔制度改革必須破題，即實行政務與公務分開。尤其是要讓有一定權(quán)力的官員既能夠從窮人中產(chǎn)生，也能夠從富人中產(chǎn)生。這方面，西方國家成熟的公務員管理模式可以借鑒，即實行政務員與公務員分類管理，實行兩套管理機構(gòu)的人才產(chǎn)生和選拔機制。

在成熟的市場經(jīng)濟國家，一個人要成為地方官員或國家元首，從最初競選到最后成功，除要求有較高的學識、素質(zhì)和能力外，還要善于運作和籌措經(jīng)費、用于向更高的權(quán)力地位沖刺。而這一切都是公開透明的，且要遵循一定的規(guī)則。這即是“制度設(shè)計”的重要意義。而我國現(xiàn)行的公務員晉升機制卻無規(guī)則可循。

當然，說一點沒有規(guī)則也不對。因為從中組部、人社部公務員局到地方政府組織人事部門都有一套領(lǐng)導干部晉升的考察標準、程序和辦法。但遺憾的是，到目前為止，一批批按這個標準和辦法選拔的干部真正成了前腐后繼的犧牲者，且還在不斷地反復無常地繼續(xù)著。因此，我們的官場成了名符其實的名利場。買官賣官成為可意會不可言傳的潛規(guī)則。要晉升，就得有錢；要有錢，就得升官。只有當了更大的官，才會有更多的錢；只有送更多的錢，才能當更大的官。這樣的事例枚不勝舉，幾乎每天都在發(fā)生。如此循環(huán)往復，就形成了秦輝教授講的“沒有最壞，只有更壞”。因為，這一切都沒有標準，沒有規(guī)則。權(quán)力的不受制約和隨意使用，使人們的追求，事業(yè)和個人尊嚴統(tǒng)統(tǒng)拜倒在權(quán)力的腳下。只要有權(quán)，就會有錢；權(quán)力更大，錢就更多。這樣，權(quán)力就異化為金錢。擁有更大的權(quán)力，就意味著有更多的金錢。顯然，這種結(jié)果明顯地與現(xiàn)行的公務員制度設(shè)計的初衷相悖，其缺陷越來越明顯。

分開設(shè)計

為了改變這種狀況，我們的制度設(shè)計可否規(guī)定：即凡是具有一定權(quán)力的官員（如縣長、市長、部長等）既可以從窮人（有精神追求的人）中產(chǎn)生，也可以從富人（不等于沒有精神追求的人）中選擇。而不是只給他們一些名義職務（如政協(xié)副主席、政協(xié)委員、人大代表等）。當然，這方面的改革要和“黨政分開”、“政務官員選舉制”等制度設(shè)計相結(jié)合，并制定出一套切實可行的公開選拔機制，在陽光下規(guī)范運作。這樣，就會使有權(quán)力的窮人不敢貪，有權(quán)力的富人不想貪或不值得貪（因為他本來就有錢）。

而對于其他公務員，則制定另外一套管理制度。由于這部分公務員沒有權(quán)力，所以就不存在濫用權(quán)力的問題。轉(zhuǎn)而通過追求業(yè)務精通滿足自己的成就感和自己較高收入的意愿。當然，作為一項配套制度的改革，要適當提高公務人員的工資待遇，使他們安心工作，做好自己的選擇。如果想當有權(quán)力的政務員，他就會去公平競爭走另一條道路或者退出公務員序列，追求自己向往的職業(yè)正當致富。而不必通過不正當?shù)母偁幨侄尉鹑?quán)力，巴結(jié)權(quán)力或出賣人格。

基本設(shè)想

再說權(quán)力介入市場和干預市場的問題。這和經(jīng)濟體制改革密切相關(guān)，也是政治體制改革必須解決的問題。這方面的改革比較復雜，需要循序漸進和周密的頂層設(shè)計，但制度設(shè)計的核心是減少權(quán)力對社會經(jīng)濟生活的干預。這里僅從觸及問題入手提出一點制度設(shè)計的設(shè)想。我們既不能因為經(jīng)濟社會生活中問題多如牛毛感到無從下手；也不能因為關(guān)系錯綜復雜知難而退，無所作為，甚至理不出頭緒。有時候可能會因為一個問題的解決而影響或促進其他問題的解決。

如果我們允許國有企業(yè)的高級管理者可以進入權(quán)力場，就不應該給他們高薪待遇，不能讓他們權(quán)力與財富通吃。這里既有公平問題，也有社會影響問題。

如果我們允許企業(yè)家致富以后通過競選機制去當官，他們就不會留戀那些名譽職務，而會把追求政績，保一方平安和做慈善當做自己的追求，從而在為個人爭得榮譽的基礎(chǔ)上為社會多做貢獻。

如果我們對政務官以外的其他公務員實行專業(yè)化管理并設(shè)計好退出機制，他們就不會把投機鉆營，討好上司，以求升官發(fā)財當做惟一動機，甚至干出出賣人格的事來。

如果我們能把農(nóng)村集體所有制土地確權(quán)到人并允許自由買賣，中國的城市化問題將得到更好地解決，人口自然遷徙和人才自由流動將釋放更多的活力，我國農(nóng)村的生產(chǎn)力將獲得進一步地釋放。

如果國有企業(yè)只在公益性行業(yè)和自然壟斷行業(yè)深耕細作，徹底退出競爭性領(lǐng)域，我國民營經(jīng)濟的發(fā)展將會如虎添翼，再掀中國改革開放的又一輪經(jīng)濟增長奇跡。

以上例子還可以舉出很多，關(guān)鍵是決定政策的人們要勇于和敢于正視目前制度設(shè)計中的缺陷并利用自己掌握的權(quán)力去推動改革，而不是就事論事，對制度設(shè)計中缺陷視而不見或罔顧左右而言他，不愿觸及事物的本質(zhì)。否則，到頭來一切良好的愿望都會“竹籃打水一場空”。

問題在于，時至今日，制度設(shè)計的重要性仍然沒有引起全社會足夠的重視，何談改革和創(chuàng)新呢？

（作者觀點不代表本刊立場，歡迎討論）