“兩岸人民關系條例”能否大修

王建民

日前，馬英九指示臺大陸事務主管部門全面檢討“兩岸人民關系條例”。馬英九的這一表態與主張贏來不少肯定之聲，確實應給予鼓勵，也被認為是馬英九希望在第二任期讓兩岸關系進入一個新階段。同時，“陸委會”等有關部門也積極響應，希望能在“立法院”這個會期開始前完成相關法案的檢討。然而，能否全盤檢討與大幅翻修？則并不樂觀，變數不少。

“兩岸人民關系條例”全名為《臺灣地區與大陸地區人民關系條例》，制定于上世紀90年代初。這是臺灣方面制定的規范兩岸人民往來的基本大法。此后，該“條例”也進行過多次修訂，但尚未有大的調整與變化。目前的許多規定已不能適應兩岸關系發展新形勢的需要，甚至成為兩岸關系向前發展的制度性障礙。一直積極、務實推動兩岸關系發展的馬英九提出要全面檢討，大幅翻修，是正確的政策選擇。然而，就臺灣的政治現實與過去的經驗觀察，要大幅翻修這一重大法規則并非易事，實是困難重重。

該“條例”是在當時兩岸關系發展勢頭十分良好、民進黨對國民黨執政牽制較小的背景下完成立法的。如今島內政治形勢大不一樣，民進黨已成為一個強有力的反對黨，對國民黨執政的制衡力大大增強。任何重大法案，只要民進黨反對，要通過均非常困難。更何況是更為敏感的兩岸關系法案，其面臨的困難可想而知。

近年來，對于任何有益促進兩岸關系發展的法案，民進黨都會堅決反對與抵制，甚至敢違背主流民意公然對抗到底。在“立法院”審議“陸生三法”問題上，民進黨堅決反對與阻撓，在“立法院”發生多次暴力沖突。最后，國民黨在做出重大妥協，即提出“三限六不”的情況下才艱難地通過相關法案，實現了陸生赴臺就讀。修正后的法案與原先預想的有了較大差距，法案雖然通過，卻留下諸多后遺癥，陸生的權益受到種種限制與不公平待遇。在兩岸簽署ECFA(海峽兩岸經濟合作框架協議)問題上，盡管不涉及修法問題，民進黨同樣堅決反對與抵制。即使馬當局在推動美國牛肉進口與證券交易所得稅改革問題上，本來不涉及兩岸議題，均是為了臺灣整體的經濟利益，但在法案審議過程中也受到民進黨的強烈抵制，盡管最后在馬英九強力動員與護駕下得以通過相關法案，但仍設置了太多的條條框框，與原先設想的目標有了較大差距。

過去的經驗證明，馬當局或國民黨當局在與民進黨的政治較量上是軟弱的，多是妥協的。在未來兩岸人民關系條例修訂問題上，一定是朝野艱苦協商的過程與結果，馬當局的主張與政策調整目標一定會打折扣，一定會有所妥協，要做到“大幅翻修”的可能性并不大，但一定程度的修改，尤其是刪除過時的、不合理的、以及不利兩岸交流與和平發展的條文，則是可期待的。

目前臺大陸主管部門盡管表示也積極行動起來，全面檢討現行“兩岸人民關系條例”，但已充分意識到修訂的困難，已開始打預防針，并提出三種論調。一是“區塊處理論”。即進行全面檢討，但修訂則不是“一次到位”，而是采取“分區塊”的處理方式，如將“陸生健保”、陸配身份證取得年限、兩岸租稅互免等涉及的條文列為優先修訂內容。二是“民眾支持論”。即強調修訂內容要獲得民眾認同與支持。日前臺“陸委會”主委賴幸媛表示，“任何兩岸未來的提議或主張，都需要民眾支持”。看似很有道理，很合理，卻藏有玄機。如果政治精英或執政當局不果斷推動，任何提議要得到民眾支持后再做，不僅是困難的，而且不知何時才能實現。在臺灣內部，許多問題尤其是兩岸議題，很難有共識，要有了共識，獲得民眾支持再做，可能為時已晚。三是“穩健論”，即不能太急躁，不能太快。賴幸媛表示，“穩健地、有節奏地推動兩岸關系非常重要。唯有穩健，才能讓民眾逐漸地感受到兩岸和平在生活上所帶來的實質利益；唯有穩健，才能讓實益轉化為對政策的支持與認同，去除擔憂與疑慮”。這種“穩健論”，與馬英九提出的“大幅翻修是有區別的”。

可以預期，馬英九積極主張全面檢討與大幅翻修“兩岸人民關系條例”是值得肯定，但預計推動過程則是十分艱巨與困難的，需要充分認識可能面臨的困難與挑戰，克難前行，期待修訂出一個更為開放、合理與有利兩岸關系發展的“兩岸人民關系條例”，為兩岸關系的健康發展提供充分的制度保障。