“兩岸人民關(guān)系條例”能否大修

王建民

日前，馬英九指示臺大陸事務(wù)主管部門全面檢討“兩岸人民關(guān)系條例”。馬英九的這一表態(tài)與主張贏來不少肯定之聲，確實(shí)應(yīng)給予鼓勵，也被認(rèn)為是馬英九希望在第二任期讓兩岸關(guān)系進(jìn)入一個(gè)新階段。同時(shí)，“陸委會”等有關(guān)部門也積極響應(yīng)，希望能在“立法院”這個(gè)會期開始前完成相關(guān)法案的檢討。然而，能否全盤檢討與大幅翻修？則并不樂觀，變數(shù)不少。

“兩岸人民關(guān)系條例”全名為《臺灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例》，制定于上世紀(jì)90年代初。這是臺灣方面制定的規(guī)范兩岸人民往來的基本大法。此后，該“條例”也進(jìn)行過多次修訂，但尚未有大的調(diào)整與變化。目前的許多規(guī)定已不能適應(yīng)兩岸關(guān)系發(fā)展新形勢的需要，甚至成為兩岸關(guān)系向前發(fā)展的制度性障礙。一直積極、務(wù)實(shí)推動兩岸關(guān)系發(fā)展的馬英九提出要全面檢討，大幅翻修，是正確的政策選擇。然而，就臺灣的政治現(xiàn)實(shí)與過去的經(jīng)驗(yàn)觀察，要大幅翻修這一重大法規(guī)則并非易事，實(shí)是困難重重。

該“條例”是在當(dāng)時(shí)兩岸關(guān)系發(fā)展勢頭十分良好、民進(jìn)黨對國民黨執(zhí)政牽制較小的背景下完成立法的。如今島內(nèi)政治形勢大不一樣，民進(jìn)黨已成為一個(gè)強(qiáng)有力的反對黨，對國民黨執(zhí)政的制衡力大大增強(qiáng)。任何重大法案，只要民進(jìn)黨反對，要通過均非常困難。更何況是更為敏感的兩岸關(guān)系法案，其面臨的困難可想而知。

近年來，對于任何有益促進(jìn)兩岸關(guān)系發(fā)展的法案，民進(jìn)黨都會堅(jiān)決反對與抵制，甚至敢違背主流民意公然對抗到底。在“立法院”審議“陸生三法”問題上，民進(jìn)黨堅(jiān)決反對與阻撓，在“立法院”發(fā)生多次暴力沖突。最后，國民黨在做出重大妥協(xié)，即提出“三限六不”的情況下才艱難地通過相關(guān)法案，實(shí)現(xiàn)了陸生赴臺就讀。修正后的法案與原先預(yù)想的有了較大差距，法案雖然通過，卻留下諸多后遺癥，陸生的權(quán)益受到種種限制與不公平待遇。在兩岸簽署ECFA(海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議)問題上，盡管不涉及修法問題，民進(jìn)黨同樣堅(jiān)決反對與抵制。即使馬當(dāng)局在推動美國牛肉進(jìn)口與證券交易所得稅改革問題上，本來不涉及兩岸議題，均是為了臺灣整體的經(jīng)濟(jì)利益，但在法案審議過程中也受到民進(jìn)黨的強(qiáng)烈抵制，盡管最后在馬英九強(qiáng)力動員與護(hù)駕下得以通過相關(guān)法案，但仍設(shè)置了太多的條條框框，與原先設(shè)想的目標(biāo)有了較大差距。

過去的經(jīng)驗(yàn)證明，馬當(dāng)局或國民黨當(dāng)局在與民進(jìn)黨的政治較量上是軟弱的，多是妥協(xié)的。在未來兩岸人民關(guān)系條例修訂問題上，一定是朝野艱苦協(xié)商的過程與結(jié)果，馬當(dāng)局的主張與政策調(diào)整目標(biāo)一定會打折扣，一定會有所妥協(xié)，要做到“大幅翻修”的可能性并不大，但一定程度的修改，尤其是刪除過時(shí)的、不合理的、以及不利兩岸交流與和平發(fā)展的條文，則是可期待的。

目前臺大陸主管部門盡管表示也積極行動起來，全面檢討現(xiàn)行“兩岸人民關(guān)系條例”，但已充分意識到修訂的困難，已開始打預(yù)防針，并提出三種論調(diào)。一是“區(qū)塊處理論”。即進(jìn)行全面檢討，但修訂則不是“一次到位”，而是采取“分區(qū)塊”的處理方式，如將“陸生健保”、陸配身份證取得年限、兩岸租稅互免等涉及的條文列為優(yōu)先修訂內(nèi)容。二是“民眾支持論”。即強(qiáng)調(diào)修訂內(nèi)容要獲得民眾認(rèn)同與支持。日前臺“陸委會”主委賴幸媛表示，“任何兩岸未來的提議或主張，都需要民眾支持”。看似很有道理，很合理，卻藏有玄機(jī)。如果政治精英或執(zhí)政當(dāng)局不果斷推動，任何提議要得到民眾支持后再做，不僅是困難的，而且不知何時(shí)才能實(shí)現(xiàn)。在臺灣內(nèi)部，許多問題尤其是兩岸議題，很難有共識，要有了共識，獲得民眾支持再做，可能為時(shí)已晚。三是“穩(wěn)健論”，即不能太急躁，不能太快。賴幸媛表示，“穩(wěn)健地、有節(jié)奏地推動兩岸關(guān)系非常重要。唯有穩(wěn)健，才能讓民眾逐漸地感受到兩岸和平在生活上所帶來的實(shí)質(zhì)利益；唯有穩(wěn)健，才能讓實(shí)益轉(zhuǎn)化為對政策的支持與認(rèn)同，去除擔(dān)憂與疑慮”。這種“穩(wěn)健論”，與馬英九提出的“大幅翻修是有區(qū)別的”。

可以預(yù)期，馬英九積極主張全面檢討與大幅翻修“兩岸人民關(guān)系條例”是值得肯定，但預(yù)計(jì)推動過程則是十分艱巨與困難的，需要充分認(rèn)識可能面臨的困難與挑戰(zhàn)，克難前行，期待修訂出一個(gè)更為開放、合理與有利兩岸關(guān)系發(fā)展的“兩岸人民關(guān)系條例”，為兩岸關(guān)系的健康發(fā)展提供充分的制度保障。