環境行政決策機制探析

鞠昌華

摘要：本文辨析了我國不同歷史階段的行政首長意志以及技術與民主決策三種不同環境行政決策機制，分析了環境行政決策的技術和民主機制各自的理論基礎，并指出技術和民主等不同決策機制的優勢和劣勢。提出當前我國環境群體性事件頻發，有必要以技術決策抵制行政首長意志決策，以民主決策抵制利益集團綁架公眾。

關鍵詞：環境；決策機制；技術；民主

中圖分類號：C934 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544（2012）11-0163-04

一、環境行政決策機制

環境行政決策中常見的決策機制包括行政首長意志決策機制以及技術決策機制與民主決策機制。其中，環境行政決策的行政首長意志決策機制是環境管理未能科學規范前常見的決策機制，它主要表現為環境行政決策由國家或地區行政首長依據其自身的認知和價值判斷進行決策。這一類決策行為會因為行政首長的個人喜好而具有明顯的個人色彩，甚至具有相當的隨意性。由于過去我國更多強調“服務大局”，強調“一切以經濟建設為中心”，行政首長的個人價值判斷多數基于社會經濟的發展需求。而使得環境行政決策行為為社會經濟利益所左右。這造成相當一段時期，環境利益讓位于社會經濟利益。很多地區在經濟發展起來的同時生態破壞，環境質量惡化，造成沙塵暴、泥石流、酸雨等現象頻發。

隨著環境污染日益加劇，環境問題的日益凸顯，我國專門環境管理的要求越加迫切。1973年，國務院召開第一次全國環境保護會議，首次設立了專門環境保護工作機構——國務院環境保護領導小組辦公室，1982年由國家城市建設總局、國家建筑工程總局、國家測繪總局和國家基本建設委員會的部分機構與國務院環境保護領導小組辦公室合并，成立城鄉建設環境保護部，1988年城鄉建設環境保護部撤銷。改名為建設部，其中的環境保護部門分出來成立國家環境保護局。升格為國家直屬局。與此同時，1979年首次通過《中華人民共和國環境保護法（試行）》，此后，又出臺了一系列相關專門環境保護法律法規。隨著專門環保行政主管部門的成立和相關法律法規的相繼頒布，環境管理行為的逐步規范化。此階段開始，我國環境行政決策多采用技術決策機制，主要表現為大批環境科學技術與管理的專業技術人員進入環境行政管理機構，他們依據專業知識做出專業判斷，并以此為基礎做出決策。而伴隨著我國社會主義民主的發展。民主機制也逐漸被引入到環境行政決策行為中，成為重要的補充機制。主要表現為在環境行政決策過程中引入社會公眾參與進來，將環境行為可能的環境影響告知相關公眾，并由公眾給出其支持或反對的意見，在此基礎上做出環境行政決策。

環境行政決策的技術和民主機制都有其各自的理論基礎以支持其正當性或合理性。以下就嘗試將環境行政決策的技術和民主機制的理論依據進行分析。

（一）環境行政決策的技術機制

理論基礎：專家治國論。專家治國論是現代社會政府治理社會的基本指導理念之一。二戰之后政府社會公共事務日益復雜。社會決策日益專業化。政府也引入越來越多的專業人士進入相關專業管理機構，以保障其決策的科學性和效率。專家治國理論認為，在當代，技術成為社會的主宰，其它要素都成為技術的附屬物。因此。技術的邏輯決定了經濟、政治的邏輯，也決定了專家在經濟、政治領域的權力。進而認為。知識分子在社會事務中擔負著日益重要的社會作用，對于政府政策的科學化、合理化具有重要的推動作用，知識分子對于社會發展。尤其是對于政府管理社會方面具有重大的指導和影響作用，甚至有時專家們的意見和建議對于政府政策的形成具有決定性的作用。專家治國論強調政治統治應該按照專業技術管理的模式來進行，科學的管理比民主更有效率，甚至認為，現代社會的失控和危機的根本原因在于技術裝備的不足和社會管理制度的不完善。因而該理論強調要通過純粹工藝的途徑，依靠各種技術革命，通過科學的管理來克服和消除危機。

環境政策不僅反映自然生態規律和社會經濟規律，還反映人與自然相互作用的規律。環境保護是一項具有較強專業性的技術與管理工作，旨在解決環境問題、為環境工作服務的環境政策必須建立在科學理論和科學技術的基礎上。環境行政決策需要處理復雜的專業技術問題，并在此基礎上做出專業判斷，進而做出專業的決策。因此，環境行政決策的科學性有賴于決策者較強的技術背景支持。這一決策過程表現為首先將面臨的環境問題轉化為技術問題，交由相關專業技術人員依據其專業知識提出該技術問題的方案和意見，再交決策者做出最終決策，這就表現為環境管理的技術決策機制。

（二）環境行政決策的民主機制

理論基礎：一是環境公共財產理論。1969年，美國學者薩克斯提出“環境公共財產論”。指出空氣、水、陽光等是人類生活所必需的環境要素。當這些環境要素受到嚴重污染和破壞。以致威脅到人類正常生活時，就不應再視其為“自有財產”，就其自然屬性和對人類的極端重要性來說，應該是全體國民的“共享資源”。是全體國民的“公共財產”。二是公民環境權理論。1970年日本律師仁藤一、池尾隆良首倡將各種有關環境的權利稱為“環境權”。并指出：“為了保護環境不受破壞，我們有支配環境和享受良好環境的權利；基于此項權利，對于那些污染環境、妨害或將要妨害我們的舒適生活的作為，我們享有請求排除妨害以及請求預防此種妨害的權利。”1972年的《聯合國人類環境會議宣言》明確提出：“人類有權在能夠過尊嚴和福利生活的環境中，享有自由、平等和良好生活條件的基本權利”。環境權的確立，為公眾參與環境管理及其相關事務提供權利基礎。三是民主政治理論。民主政治是在承認人的自利性和人類利益多元、人格地位平等的前提下，遵循少數服從多數并保護少數的原則，根據一系列程序化的制度緩和利益沖突。并由此提供一種較為文明的機制。民主政治的實質，就是公民力爭在公共決策中實現更多的平等參與。它通過公眾對環境政策法律制定的具體參與，體現環境立法中的民主和民主指導下的集中。從而制定出符合公眾意愿和實際情況的政治和法律。由于環境利益本身的特性，它既是個人的私益，也是社會公眾的公益，它更需要公眾的積極參與，以制定出科學的環境政策和法律，更好地保護整個生態環境，保護好每個公民的自身權益。四是自主治理理論。美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆教授在研究公共池塘資源的治理方式時，提出了“自主組織和自主治理”的方案：一群相互依賴的當事人，通過自主地制定規則、實施規則并成功地進行了監督。完成了自我組織與自我治理，使公共池塘資源得到了可持續的利用。該理論倡導利用公民社會的“自組織網絡”。通過社群性的認同，建立相應的規則制定和修正機制、規則執行機制、規則監督和制裁機制以及沖突調解和解決機制。并由相應的機構加以實行。

環境保護是一項涉及千家萬戶，直接影響廣大人民群眾切身利益的管理工作，需要面對與此相關的各利益方。并在此基礎上做出判斷，進而做出符合廣大人民群眾利益的決策，表現為環境管理的民主決策機制。因此。環境行政決策的合理性有賴于決策過程中各利益方廣泛深入的討論和協調。這一決策過程表現為首先將面臨的環境問題凝練。通過召開座談會、聽證會以及媒體輿論等方式提交各利益方討論，將討論成果交有決策權的地方或國家行政機關或其環境行政機關形成決策。對于影響巨大的甚至交地方或國家權力機關。即各級人大代表大會進行表決，進而形成最終決策。

二、環境行政技術和民主決策機制的比較分析

環境行政決策行為的技術和民主不同決策機制選擇各有其優勢和劣勢。以下就嘗試將各種不同選擇的優劣勢進行分析。

（一）技術決策機制的優劣勢

1.技術決策機制的優勢。（1）技術決策機制的科學性。環境行政決策的技術決策機制有利于基于專業知識進行科學分析，進而做出科學的判斷和決策。可以保證決策機構在充分了解規劃或項目涉及環境保護問題的任何細節的基礎上，全面、正確分析相應環境問題，能對環境影響的程度、范圍及潛在的環境問題有清晰的認識。以此為依據，決策機構可以對環境行政決策對象做出客觀、科學的判斷。并了解不同決策結果產生的可能環境效應，進而在此基礎上做出最終的綜合判斷和決策。（2）技術決策機制的高效性。技術決策機制由技術人員作出專業分析后交由官員直接作出最終決策，無需廣泛的民意收集過程，無需經過多方的討價還價過程。因此，技術決策機制常常較為高效快速，節省時間，從決策過程本身看相對節省財力、物力。

2.技術決策機制的劣勢。（1）技術的專業傲慢。專業的傲慢使得技術官員更易于接受專業意見，傾向于堅持自身的專業判斷，難以傾聽普通公眾的意見，忽視甚至無視普通公眾的意見。環境行政決策具有相當的專業性，而且由于專業知識的復雜性和社會公眾的科學素養不足，使得一些專業判斷與公眾的感性認知相距甚遠，因此，極易造成環境技術決策官員的專業傲慢，忽視甚至無視環境行為中普通公眾的意見。（2）決策的封閉性。技術決策僅限于封閉的環境管理技術系統，缺乏外部介入。一些技術官僚并不總能堅持其職業操守，決策時在利益集團“糖衣炮彈”的凌厲攻勢下可能委身于利益集團，背離專業精神，放棄民眾的公共利益。而一旦這樣的決策過程不透明，缺乏監督機制，他們就常常由民眾利益的技術守衛者變身監守自盜者。環境行政決策多是企業利益與當地群眾環境利益的博弈。在環境行政決策過程中一旦缺乏民主機制介入，封閉的決策極易被少數收受企業賄賂的官員作為權力變現的平臺，而置群眾環境權益于不顧。（3）技術理性的感性缺失。專業人員與民眾的關注點不一致，做出判斷時更多是純技術分析和冰冷的數據比較，缺乏實際體驗的感受。表現出理性有余而感性不足，從而使得其專業決策實際背離民眾的期待。環境技術決策在環境和經濟效益之間做出判斷時，亦更多技術數據分析和冷峻的標準指標比較，缺乏對公眾環境要求的實際體驗，從而使得專業環境行政決策結果實際背離特定民眾的期待。（4）技術決策的社會認同不足。由于上述原因，再加上作為主管部門的工作人員身上可能帶有官僚氣息，漠視民眾的利益訴求，使得技術決策結果與民眾期待不符，進而導致民眾不認同專業決策，造成決策結果的社會認同不足，最終影響決策結果的執行效率和效果，造成民怨，嚴重者甚至影響社會穩定。

（二）民主決策機制的優劣勢

1.民主決策機制的優勢。（1）民主決策利益訴求的直接性。由于民眾可以直接反映自身的感觸，將能夠不扭曲的反映自身對決策行為的意見，因此民主決策機制有利于將民眾的利益訴求直接加以反映。環境行政決策常常直接事關民眾的日常生活及身心健康，因此，環境行政決策的民主機制有助于公眾將自身的切身利益和期待反映出來。（2）民主決策利益的公平性。民主決策機制可以綜合平衡不同利益群體的利益，使各種不同的利益和不同的觀點都可以公開的博弈和辯論，最終保證決策能夠反應多數人的利益，并且可以讓少部分不同利益和意見也能夠得到尊重。環境行政決策過程事關多方利益博弈。民主機制可以讓各種不同的利益和不同的觀點公開的博弈和辯論。（3）民主決策的公開性。民主決策機制必然要求決策過程向社會公眾公開，決策過程能夠得到各種不同理論觀點的碰撞。不同利益團體的博弈，有利于集思廣益。公開的民主機制還可以糾正技術精英封閉決策過程中由于小群體利益以及權力尋租造成的不合理決策。（4）民主決策的穩妥性。民主決策機制可以使各種不同的利益和不同的觀點都可以公開的博弈和辯論，最大限度減少決策失誤，進而減少決策造成的損失。環境行政決策的合理性在減少經濟損失的同時。更可以有效避免環境損失。

2.民主決策機制的劣勢。（1）民主決策的主觀性。由于大多數情形下公眾在工程和環境保護方面存在明顯的知識劣勢，無法把握項目的工程和環境保護特征，對環境行政決策可能產生的環境影響缺乏科學的認識。使得其很多意見存在明顯的主觀性和情緒性。（2）民主決策的復雜性。民主決策過程需要協調方方面面的利益、操作過程復雜，需識別、分析決策各利益相關方觀點，即使是在項目周邊公眾內部也因與項目距離的遠近、是否上風向以及與項目的利益關聯等存在各種不同的利益方，如何甄別、判斷、協調不同利益方的不同意見也存在諸多困難。（3）民主決策的經濟性不足。民主決策過程需要專門的經費和人員來組織和協調、操作過程復雜，涉及方方面面，存在較大的資金、人員壓力，決策成本較高。此外，民主決策過程需要較長的時間過程來聽取不同意見和進行辯論，進而最終做出決策，從而影響決策效率。由于難以在短時間內快速對瞬息萬變的經濟社會信息做出判斷，因此，環境民主決策機制可能會在經濟競爭中表現競爭力不足。

三、我國環境行政決策機制的趨勢探討

（一）長官意志決策機制的問題

在尚未設置獨立的環境保護機構之前，由于沒有專業的管理人員進行專門的環境事務決策，因此。一些有關環境的事務并沒有經過專門的分析，而是直接由行政首長做出決策，即長官意志決策。這樣的決策雖然涉及環境，但是多數并不能從環境的專業角度進行分析，而是依照該政策的社會、經濟等效益做出判斷，因此，這樣的決策實際并不是主動的環境行政決策，而是環境事務在其他決策過程中被動的接受的決策。當然，此時的決策也就難以真正起到保護環境的作用，而是被動接受可能的各種環境和生態破壞。比如，開發北大荒的決策。比如西部的大規模伐木以及三門峽水庫的建設等。這一階段屬于長官意志決策機制階段。

（二）技術決策機制的發展及困境

1973年我國召開第一次環境保護工作會議，此后決定設立環境保護機構，從而開始了獨立的環境行政管理。這之后，我國的環境行政決策機制逐步得到規范化，特別是改革開放以后從中央層面開始逐漸步入工程師治國時代，我國行政決策機制逐步向技術機制過渡。環境行政決策逐步從政府領導人意志決策過渡到主要由環保行政機構自身基于其技術人員的技術報告做出的技術決策。這一階段，通過環境管理機構的環境審批、環境監察、污染防治控制、總量控制等管理與決策行為，相當一部分環境污染行為得以控制和避免。作為正處于經濟起飛階段的廣大發展中國家而言，這樣的精英決策模式不可否認具有其特定的優勢。首先，目前多數民眾還不具備決策所必需的專業環境知識，技術精英決策可以有效利用其知識背景做出專業判斷；其次，技術精英決策減少了大眾民主決策中反復的討價還價環節，可迅速地做出判斷并做出決策，從而在全球商業競爭中憑借高效的決策贏得資本投資，這種快速的決策模式恰好符合了當今瞬息萬變的國際形勢中我國作為后發國家追趕發展的需要。客觀地說，這一階段環保行政機構及其管理技術人員為我國改革開放后快速經濟發展過程中的環境保護做出了巨大的貢獻。

建立在專家治國論基礎上的技術決策機制顯示了人類對其理性的自負。過度強調科學技術的決定性作用，假想著技術決策者全知全能，把全社會的環境理想全寄托于他們。但是，由于人類認知本身的不完備性、自然環境的不確定性、預見未來的困難性以及備選行為范圍的有限性，決定了在實踐中環境技術決策部門只可能具有有限理性。同時，從技術精英決策的過程看，它是基于作為社會少數人群的精英們的有限理性：對自身利益做出判斷并進行互動，精英的決策權力不受作為社會多數人群的普通民眾的制約，難以反映出廣大普通民眾的切身利益，在這種制度下出臺的政策往往不具備良好的社會效應。比如“限塑令”的出臺，從環境資源的專業角度，該政策的正當性毋庸置疑，但是，由于政策出臺缺乏前期充分的調研過程，該政策出臺半年后在小城鎮、農貿市場等就基本失去了政策管制意義。

此外，這一階段由于缺乏健全的法制約束和監督機制，仍有大量決策行為由地方長官意志決策，大量建設項目在政府招商引資的名義下進入并大規模建設而未經環境管理程序，相當部分政府規劃由長官意志推動，而規劃的環境影響評價機制難以落實，缺乏科學的環境保護機制的保障。在高速工業化過程中伴隨著污染物的大量產生和排放，對環境造成了巨大的破壞，如河流黑臭、大氣環境惡化等現象在各地屢屢發生。

（三）民主決策機制的引入及必然性

三峽工程的建設無疑是我國環境行政決策史上的一次重要事件。由于該項目環境爭議較多，中國政府第一次將項目提交全國人大進行表決。盡管此后質疑聲音不斷，三峽工程畢竟是在人大獲得通過后展開其浩大的工程建設，從程序上被認為是民主形式的一次環境行政決策事件。2003年我國頒布了《環境影響評價法》，首次在行政決策中引入社會公眾參與，從而在項目環境管理上引入民主機制。此后，《環境影響評價公眾參與暫行辦法》明確，規劃環評中對公眾參與的規定進一步將民主機制引入到政府規劃決策層次。根據《環境保護行政許可聽證暫行辦法》，環境保護行政許可實行環保公眾聽證會制度。對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的大中型建設項目和可能產生油煙、惡臭、噪聲或者其他污染，嚴重影響項目所在地居民生活環境質量的小型建設項目；對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的十類專項規劃，公開舉行的聽證，公民、法人或者其他組織可以申請參加旁聽。通過部門政策規定的技術手段強化環保部門決策過程中的外部民主意志輸入。此外，根據人民代表法，我國各級人民代表大會作為權力機關，有權對其產生的行政機關進行監督，同樣有對環保行政機關擁有其監督權，這是我國社會主義民主制度中對環保技術決策機制的上層民主機制約束的法律制度安排。

毋庸諱言。在過去長期的決策實踐中，上述民主機制并未充分發揮起制度作用。作為一種理論上的安排而僅停留在法律文本中。廈門PX項目的實踐是我國環境行政決策轉型過程的標志性事件。盡管此后關于PX項目的環境影響仍存在諸多爭議，但是，不可否認，正是廈門市民的這一實踐使得廈門地方政府在做出決策后基于民眾的訴求而最終做出放棄該項目的決策。使得長期僅僅作為憲法語言的“民主”第一次在公眾中。在某一個具體事件中得到詮釋和體現。此后，廣州番禺地區垃圾焚燒項目等的實踐表明由于技術精英決策只能在技術上進行趨利避害的設計，但是無法完全設身處地的關注各方公眾的環境權益，因此如何讓公眾在決策過程中表達出自身的要求，協調各方權益已經迫在眉睫。2011年的環境空氣質量標準PM2.5事件可以說是中國環境民主建設過程中另一標志性事件。環境NGO組織經過多年的努力，這一年因著一些城市的灰霾天氣，借助微博等媒體的力量，激發了包括眾多社會知名人士的廣大社會公眾的熱情，使之得以被廣泛關注和討論，并得到國務院和環保部的回應。它標志著社會公眾已開始逐漸向純粹感性的抗爭性角色向專業化的建設性角色轉變，脫離了單一事件的沖突性介入發展到較高層級的全局性標準的介入。凡此種種顯示我國國民已經開始認真關注自身環境權益，認真的思考如何保證公民民主權利。使民主機制真正在環境行政決策行為中發揮作用已經恰逢其時。

我國的決策模式從政治制度安排來看屬于民主決策模式，但從現實實踐來分析，又屬于人民民主參與、精英決策模式。因此，考察當前我國環境行政決策機制，主要是技術決策機制，同時引入了部分民主機制進行約束。我國現實的這種決策模式既有優點也存在問題，因而應當隨著我國改革進程的推進不斷優化現有的決策模式。一方面，充分發揮公眾輿論作用。保證公民之間自由、平等的民主對話，技術官員通過公共領域的自由討論和平等的民主對話而讓民眾清楚專業判斷，民眾通過對話讓技術官員了解其利益訴求。從而使科學與民主政治之間的互動通過公眾輿論中介得以發生。科學因此獲得反思的維度，使民主政治也更具有科學化的傾向，讓民眾意志及專業知識在對話中達到共贏。一方面，充分發揮民主監督機制的作用，通過行政系統內的監察機制和人民代表大會制度的審議、問責、罷免等權力機關監督機制。避免技術決策官員及行政首長因不受約束而監守自盜損傷民眾環境權益。近年來環境群體性事件頻發，有必要以技術決策抵制行政首長意志決策，以民主決策抵制利益集團綁架公眾。即在環境行政體系內，不斷強化決策過程中的技術話語權，形成規范化決策模式，減少非技術行政首長的干預；在決策過程中又要努力將相關民眾納入決策視野，通過公眾參與方式獲取各方利益訴求，并在最終決策中綜合平衡，以此維護公眾的環境權益；必要時，權力機關適時干預，由經過人民選舉賦權的人民代表對相關問題進行問責、表決。

四、結論

環境行政決策過程能否科學合理，依賴于合理的運用環境行政決策機制。環境行政決策的技術和民主機制都有其各自的理論基礎以支持其正當性或合理性，技術和民主不同決策機制選擇各有其優勢和劣勢。環境行政決策的技術決策專業、高效，但是可能漠視民眾的利益訴求甚至監守自盜。公開的民主決策保證環境行政決策能夠反應多數人的利益，讓少部分不同利益和意見也能夠得到尊重，可以糾正技術精英決策過程中由于群體利益以及權力尋租造成的不合理決策，但是容易出現專業誤判，且決策過程復雜，耗費人力、物力較多。

責任編輯 楊小民