制度公平：非傳統安全的政治基石

李四林

摘要：隨著全球化進程的加快和經濟社會的迅速發展，非傳統安全問題日益凸顯，嚴重威脅著國家的穩定與發展。本文擬從制度公平的視角探討“非傳統安全”政治保障的新范式。在梳理非傳統安全的理論內涵，并充分認識到制度公平對于非傳統安全的價值意義的基礎上，以農民為主體分析非傳統安全領域制度公平失衡的表現及成因，力求進一步完善我國非傳統安全的政治保障機制。

關鍵詞：非傳統安全；制度公平；政治保障

中圖分類號：D035.29 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544（2012）11-0173-05

“非傳統安全”（Non-traditional Security）這一名詞源于20世紀90年代，也被西方學者稱為“非常規安全”（Unconventional Security）、“非傳統威脅”（Non-traditionalThreats）、“新安全”（New Seeurity）等。隨著全球化和各國經濟、社會進一步的發展，國家安全已不僅僅表現為以軍事安全、政治安全為主的傳統安全，而是涉及國家制度、經濟、環境、生態、資源、網絡和信息等各個領域，這一類型的安全都屬于“非傳統安全”范疇。

非傳統安全是針對冷戰后安全領域出現的新現象和新問題，主要指在經濟、文化、科技、社會、生態環境等與民生緊密相關的領域，并非由以往傳統安全下的政治和軍事因素所引起的，又能夠給國家安全造成實質性影響的安全因素。

傳統安全主要基于國家實力，特別是軍事力量來維護；而非傳統安全則不同，它主要基于制度規則來維護。先天稟賦的差異固然重要，但是后天發展環境，特別是制度環境對非傳統安全更具有實質性的影響。在所有群體中，農民群體是一個弱勢群體，是社會改革成本的最終承擔者，往往也是制度不公平的最終受害者，是社會非傳統安全領域中最重要的因素。一個公平正義的制度才是維護非傳統安全的根本保障。

一、制度公平對于非傳統安全的價值分析

制度公平指的是制度的設計能最大限度地體現時代所要求的社會公平，即社會資源在不同個體之間的合理分配：并滿足權利公平、規則公平、效率公平、分配公平四項原則。鄧小平同志曾指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”這里所說的制度好即制度公平。一個社會的發展進步與規范人們行為的體系化規則密不可分，而其中起關鍵性作用的規則體系就是制度。制度具有穩定性和指引性，可以避免政令朝令夕改的弊端，使人們容易適從。制度是社會公平正義的根本保證，公平正義是非傳統安全得以保障的重要前提。由此可知，制度公平是非傳統安全的根本保障。主要表現在以下三個方面。

（一）制度公平是社會成員形成共同價值觀念的基礎

共同價值觀是維系社會生存和發展的精神支柱。對社會成員具有導向、凝聚、約束和激勵的作用。對于一個社會來說，如果缺乏共同的價值觀念，社會成員之間必然會相互猜忌，從而導致社會的動蕩不安。實現社會安定有序的途徑很多，例如政治專制或思想控制等，但更好的選擇是使人們自發地對社會秩序達成共識，從而實現社會的安定有序。公平的制度有利于規范人們的利益表達和博弈機制，使人們在處理其利益關系時達成一定的共識。這種共識會使人們主動維護和遵守一定的秩序，在不損害他人利益的基礎上追求自身利益的最大化。這正是國家社會得以安定的重要前提。

（二）制度公平是促進可持續發展的行為準則

首先，公平的制度可以約束人們不利于可持續發展的行為。通過制度對人的行為的約束，告訴每個當事者其他人可能的行為，因而他就可以相應采取行動。從而有助于人們消除行為的不確定性，形成合理的預期；其次，公平的制度能保證社會收益的“最大化”。一個社會內，各種利益沖突不可避免。制度的監督、強制執行等功能，可以協調個人利益、他人利益與社會利益的關系。從而實現社會利益最大化，促進社會的可持續發展；再次，制度公平為實現合作創造條件，提高效率。制度為人們在廣泛的社會分工中提供了一個合作的基本框架，把阻礙合作的因素減少到最低限度，不合作行為帶來的低效得以消除。效率的提高在一定程度上也有利于可持續發展。

（三）制度公平是構建社會主義和諧社會的有力保障

首先，公平的制度可以協調社會利益關系。制度公平強調制度規范要以民主為基礎，以最廣大人民群眾的根本利益為出發點。隨著經濟社會的飛速發展，社會利益關系日漸復雜。只有從體制和政策上重視和維護弱勢群體的現實利益，才能緩解兩極分化的現狀，使社會利益關系更加和諧；其次，公平的制度有利于保障社會的安定有序。社會主義和諧社會是一個安定有序的社會。良好的秩序需要有良好的制度環境，制度公平是社會安定有序的根本保障。作為一種制度安排，公平可以激勵和保護個人的正當利益，抑制和打擊非法利益，從而形成良好的利益格局，為個人和社會的和諧發展創造有利條件；再次，公平的制度有利于激發社會活力。公平的社會制度為社會成員提供基本的生活保障和公平的競爭與發展環境，充分尊重社會成員的生存權和發展權。一旦人們的意志受到尊重，利益得到保障，成為社會和自身的主宰者，他們的主體性就會得到充分發揮，他們的積極性和創造力就會成為構建和諧社會的巨大源泉。

在社會轉型的關鍵時期，我們能否不斷地完善和夯實社會公平的制度基礎，是中國社會未來20年內，能否達到更加安全、更加和諧、更加穩定的關鍵。只有實現制度的公平設計，才能最大限度地實現公平正義，強化對非傳統安全的政治保障，從而維護社會的公平和國家的穩定。

二、我國在非傳統安全領域制度顯失公平的表現及成因

我國目前出現的不公平現象和由此引發的非傳統安全問題，根源在于公平制度不夠完善，不足以制止不公平行為和培育公平的社會環境。

（一）制度顯失公平表現

涉農問題在我國非傳統安全領域中占有重要地位。我國是農業大國，農民卻因社會公平的缺失而處于弱勢地位。其主要原因在于城鄉二元結構及其相關制度等因公平失衡而無法有效保障其合法權益。這一龐大群體的合法權益若得不到有效保障，將對我國非傳統安全構成嚴重的威脅。筆者以制度公平的四項原則為視角，以農民為主體，簡要分析現階段我國非傳統安全領域制度顯失公平的現象。

1.權利不公平。權利公平是制度公平的核心與起點。在當今社會，權利是人們追求利益和表達訴求的最基本、最直接的工具和方法。從權利的本源上說，權利的出發點和落腳點就是人們利益和訴求的滿足即需要的滿足。當然，在一定的社會制度結構中。人們并不能完全享有他們的應得權利，因此我們不必追求絕對的公平。但一種公平合理的制度應顧及不同群體的要求。這種要求權應該與其緊迫程度成比例。公平正義就是要實現要求權與滿足之間的比例平等。權利公平意味著社會成員平等地享有生存權和發展權，包括政治、經濟、文化、社會以及生態權益等，并都能得到國家法律制度的尊重和保障。權利公平要求無論是何種職業何種職位，公民的生存權和發展權都是平等的。這是社會公平的基礎。

農民權利缺位的根源之一在于帶有歧視性的城鄉二元戶籍制度。近年來，全國各地陸續開始了戶籍制度改革，但對于大多數農民來說，要想爭取平等的國民待遇，還任重道遠。戶籍制度將城鄉分割開來的直接后果就是限制了農民到收益率相對高的城市就業的權利，阻礙了農民收入的增長，使農民的生存權和發展權受到不同程度的威脅。二元分割體制使得農民與市民的差距不僅僅表現在貨幣收入方面，還表現在非貨幣性的差距，即農民無權享受國家為市民提供的各種公共服務和福利待遇。如醫療衛生條件、社會保障、教育就業以及其他待遇等。處于弱勢地位的農民工不能與城市職工同工同酬，不能享受城市職工的社會保障、福利待遇等。隨遷子女也不能普遍享有城市子女所具有的受較好教育的權利。農民與市民之間在就業權利、社會保障權利、教育權利等方面的不平等，使農民難以改變“二等公民”的地位，發展機會狹窄。

2.規則不公平。規則公平與過程公平密切相關。為社會公平提供制度保障。規則，一般指由群眾共同制定和公認或由代表人統一制定并通過的，由群體里的所有成員一起遵守的條例和章程。規則具有普遍性，并有引導社會運行的作用。社會主體參與社會活動，要求規則必須是公平的，且具有合理性和統一性的特征，有利于人們對社會成果的共享。它不僅要求規則自身的內容體現其公平性。也要求在規則面前必須人人平等，不因身份地位的不同而有所差別。

以教育為例。教育公平包括兩個層面的內容：一方面是社會層面的規則公平，另一方面是個人層面的能力公平。其中，規則公平受到更為廣泛的關注。主要表現在兩方面：一是二元分割的教育制度。這種教育制度將城市教育和農村教育嚴格區別開來。教育資源配置就是典型例證。政府有限的教育經費向城市及其重點學校傾斜，而農村辦學經費則由縣、鄉鎮和村支付。城鄉之間經濟發展水平的差異必然造成教育資源分配的嚴重失衡。同時，農民工隨遷子女進入城市學校遇到重重困難也是不合理的戶籍制度在教育領域的折射；二是高校錄取規則。我國高校在錄取學生時，不是按考生數量平均分配錄取數額，而是以分省定額錄取的方式優先照顧城市考生的需求。由此造成考生錄取分數線差異較大，農村學生的錄取機會大大降低。

3.效率不公平。在市場經濟條件下。制度公平要以效率為前提和基礎。效率的本質要求是人的創造性、人的能力的使用和發揮，而公平則是人的能力和創造性的培養、激勵、發揮的條件和保障。即效率與公平是一對矛盾體，是相互依存的。一方面，效率決定公平，效率的水平決定公平的程度。沒有效率的公平只是低水平的公平。另一方面。效率又來源于公平，沒有公平，效率就無從談起。效率公平成為市場經濟新的公平觀念。其實質，就是競爭公平和發展公平。效率公平必須以制度公平作為保障，非公平的制度會導致效率的不公平。

以農產品價格管制為例。著名經濟學家薩繆爾森等學者認為：大多數市場經濟中，價格管制是不受歡迎的。因為價格管制在實施之初可能對需要幫助的某一市場主體有利，但最終勢必被造成的效率損失所抵消。2005年，我國開始施行糧食最低收購價格政策，這一政策在一定程度上起到了穩定糧食生產、支持市場糧價、增加農民收入等作用，但也存在不少負面影響。問題的根源即是由價格管制造成的非效率性。一方面，在我國全面開放糧食收購市場的背景下，糧食收購主體呈現多元化特征。但是我國國有購銷企業的主渠道地位并未改變。在糧食收購過程中，中儲糧用最低收購價來收購農民糧食，形成對糧食價格和糧食市場的壟斷，從而造成了非公平性的競爭。另一方面，糧食最低收購價格在一定程度上保護了低效農民的利益，延緩了低效農民的破產。但同時也破壞了農業市場優勝劣汰的規律，為其他高效農民創造了不公平的發展環境，形成了農業市場效率的磨損。

4.分配不公平

分配公平也可視為結果公平，它是衡量制度公平的直接依據，也是社會公平的最終歸宿。分配公平，主要指每個競爭參與者都能獲得與其勞動或貢獻相對應的物質利益：弱勢群體通過社會援助能保障基本生活所需和基本權利的實現。分配的公平正義必須通過具體的法律制度才能得以確定和鞏固下來。目前，我國社會出現的分配不公現象與轉型時期公正制度的缺失有關。主要表現在以下三個方面：

首先，城鄉二元經濟制度存在缺陷。從總體上來說，國家對農村社會發展的支出極其有限，取遠大于予。幾十年來，國家把基礎設施建設資金絕大部分用于城市，政府在農村基礎設施建設，如農村道路建設、農村電網建設等方面則依然缺位：其次，農村土地產權制度不合理。農民只是擁有所承包土地的使用權或經營權，不擁有轉讓、抵押等處置權及相應的收益權，這種土地產權制度引發了諸多問題，如農戶生產經營行為的短期化，地方政府批地過程中權錢交易等不規范行為，土地轉非農用地補償辦法不盡合理等。這些問題嚴重損害了農民的土地權益，導致居民收入差距擴大：再次，社會保障制度不完善。我國社會保障覆蓋面窄，主要集中在城鎮地區，農村居民基本沒有或只能享受部分社會保障。相比城鎮社會保障制度，我國農村社會保障制度建立時間晚、發展基礎弱、保障項目不全，與城鎮社會保障制度在保障內容、覆蓋面和待遇水平方面均有較大差距。

（二）成因分析

1.國家發展戰略的選擇導致社會公平失衡。1958年人民公社建立，中國正式進入城鄉二元結構體制。這一體制源于中國政府優先發展重工業和城市的戰略選擇。建國初期，我國人口多、底子薄、可利用外資十分有限。經濟實力和工業發展水平都十分落后。為了加快工業化的步伐，盡快改變國民經濟落后的面貌，優先發展重工業是我國的必然選擇。隨后，工業化資本積累模式的選擇至關重要。發展經濟學理論認為，工業化是分階段的，在不同的階段，工農關系和城鄉關系是不同的。工業化起步階段，農業支持工業，農村支持城市。從現實狀況來說，不同于西方國家輕工業的發展為重工業發展積累了大量的原始資本，我國在建國初期啟動大規模的重工業建設，資金不足是最大障礙。結合蘇聯經驗和我國國情。資金積累選擇了以工農業產品價格“剪刀差”的形式進行。人民公社建立后，政府在公社專門設立財政機構如農業銀行等，以將農業剩余全部收歸國有。農業成為重工業發展原始積累的來源。同時，戶籍制度和遷出遷入等人口登記制度以法律形式嚴格限制農民進入城市，使得城鄉分離的“二元模式”在我國根深蒂固。這無疑是將本就該由全民承擔的社會發展成本轉嫁給了農村和農民，農民為經濟社會發展做出了巨大犧牲。

2.政府政策制定的過程導致社會公平失衡。隨著民主化進程的加速，公民參與公共政策的制定已經成為一種普遍性和廣泛性的行為。然而在公共政策制定過程中，仍然存在一些不利于政策的公平與公正的問題。這些問題主要表現在：第一，官本位思想仍有殘余。傳統的行政思想認為，政府是全能的，官員擁有至高無上的權威。公民必須被動地服從政府的決策和制度。一些政府對公民的參與意見置若罔聞，或是變公民參與為其緩和沖突的手段，使公民參與流于形式，政府依然在政策制定過程中居于主導地位。更有甚者，政府可能為了維護其權威，而抵觸甚至打壓公眾參與者；第二，公共政策制定部門化。公共政策應以公平正義為價值理念，為公眾謀福利。然而，政府部門作為公共政策運行主體的權力機構。并非只代表純粹的公共利益。公共選擇理論認為，每個人都是利己主義者，政府與市場主體一樣，行為動機都是追求自身利益的最大化。在制定政策的過程中，政府部門往往會利用自身的權力，偏向對自身有利的政策而偏離公共利益，作為弱勢群體的農民的利益則極易被忽視；第三，公眾參與組織化程度低。在現實生活中。公眾參與政治活動的行為是以各種組織為載體進行的。但是，由于計劃經濟時代歷史遺留問題，當前我國的公民組織行政化色彩濃厚，成為政府的附屬物而喪失其獨立性。少數民間組織發展極不成熟，對政策制定過程的影響力較弱。農民還缺乏維護自身權力的組織，村民自治組織也不能充分發揮其作用。政策制定過程中的這一系列問題必然導致涉農政策的公平缺失。

3.國家與社會、政府與公民關系不明導致社會公平失衡。國家與社會、政府與公民建立和諧關系是社會和諧的重要基礎。我國現代化的進程是在國家（政府）主導下推進的，這是其典型特征。長期以來，中國國家與社會，政府與公民的關系一直沒有厘清。國家嚴格控制社會，使得社會自身缺失發展的活力，嚴重依賴國家。政府與公民的關系是單向度的集權形式，上層發號施令，下級執行，缺乏良性互動。國家在其發展中會產生一定的社會成本，這一社會成本必需有一個承擔者。在我國，農民成為社會成本的承擔主體。這一現象的產生有著深刻的歷史背景。一方面，我國農民群體人數眾多，將龐大的社會成本均攤到農民個人身上。其壓力就大大減小。與其他群體相比，農民更加具備承擔社會成本的條件；另一方面，建國初期，傳統官僚體制影響下的政府與公民之間的關系是簡單的命令與服從關系。政府習慣于自己主導發號施令，擁有生產、生活資料的分配權和生產、消費的計劃權。公民政治主體意識不強，對政府保持高度的依賴性，習慣地處于被動狀態，隨時接受政府對自己的調配。在農村人民公社經濟盛行之期，農民從人身、生產到消費都極端依賴公社。此背景下，農民對國家（政府）的命令只能被動服從。由此，國家與社會、政府與公民單向的統御關系必然導致社會公平的缺失。

三、完善非傳統安全的政治保障機制

公平制度是非傳統安全保障的一種新范式，可從憲法秩序、競爭法律制度、信用體系的非正式制度和公平的制度運行機制等方面來保障非傳統安全。

（一）憲法秩序的完善

公平和秩序是社會進程得以平穩有序進行的基礎。憲法是“法律之法”，是一切法律體系的根本規范。公平與秩序必將作為核心價值內含于憲法之中。憲法的根本目的是保障公民的權利和自由，堅決遏制各種不平等、不公平，不合理的現象發生，從而實現社會公平的最大化。促進經濟社會的發展進步。不體現公平的法律是毫無意義的。公平作為一種價值觀念，只有以法律的形式表現出來。才能得以實現和維護。沒有法律規范所表達的公平是難以成為現實的。因此，只有建立公平的憲法秩序，并使之為其他法律制度提供公平的法律準繩，才能使政府和公民都依據理性的既定規則行事，從而在有效降低非傳統安全的威脅。目前，我國憲法秩序存在諸多問題，在一定程度上影響著社會的安定。完善公平的憲法秩序，是改善這一現狀的根本途徑。

（二）競爭法律制度

社會主義和諧社會所要求的公平正義，其首要的內容，就是競爭機會公平。即在競爭過程中，市場活動主體都享有平等的權利，履行平等的義務，不因主體間的差別而存在特權現象。機會平等有利于人們充分發揮自身潛能，并調動全社會的積極性和創造性，保障社會的公平正義和穩定發展。

完善競爭法律制度，首要任務是確立我國競爭法律制度的價值取向。必須正確處理好效率與公平的關系，二者不可偏廢其一。如此才能使市場主體在平等的條件下競爭，以激發并保持持久的效率；其次要使每個公民受教育機會和就業機會受到制度上的保障。建立均衡發展的教育制度，堅持個人入學機會均等和教育資源公平配置的原則，大力扶持農村教育，縮小城鄉教育機會的差距。重視勞動力市場的法制化建設，杜絕就業領域中的歧視和不公平現象；再次，完善社會保障制度。加大力度解決醫療、養老保險等問題。切實保障全民特別是弱勢群體的權益。最后，建立健全市場競爭機制。限制不正當競爭行為，營造公平的市場經濟競爭環境。盡可能地確保每一個人都有一個平等競爭的環境，最大限度地發揮自己的才能。

（三）信用體系的非正式制度

制度是約束人們行為及其相互關系的一套行為規則，包括正式制度和非正式制度。在經濟社會的發展過程中，正式制度已經形成一種強制性的約束力，而非正式制度則通過道德層面的約束與正式制度相互影響相互作用，共同構成經濟社會運行的重要保障。加強信用體系的非制度建設有利于促進社會的公平正義，緩解非傳統安全威脅。

基于信用體系的非正式制度建設可從以下三個途徑著手：首先要加強意識形態建設。意識形態在非正式制度中居于核心地位。堅決抵制等級觀念、官本位思想、特權觀念等非社會主義價值觀的蔓延，加強對公平、正義、民主等社會主義核心價值體系的教育和學習；其次要充分利用媒體的輿論導向作用。大眾傳媒具有觀念傳播的輿論導向功能，是進行公民道德教育的重要途徑。媒體應堅持公平正義、民主平等的理念反映社會現實，促進社會道德體系的不斷完善；再次要強化正式制度的支撐作用。非正式制度作用的發揮有賴于正式制度的支撐。只有將信用缺失行為納入制度和法律的管轄范圍，才能進一步杜絕有損公平正義的行為發生。

（四）健全保障公平的制度運行機制

通常情況下，人們比較重視制度本身（立法、機構、人員、資源、政策）的建設，忽視制度運行機制，而制度實施效果是由兩者共同作用的結果。公平制度的有效實施離不開健全的運行機制。否則，制度目標便將難以實現或出現偏離。保障公平的社會運行機制包括民主參與機制、訴求反應機制、整合協調機制、評估調整機制等。

1.民主參與機制的健全。健全民主參與機制，明確公民參與的各項權利與義務，使包括貧弱群體在內的全體人民擁有平等的知情權、結社權、聽證權等涉及民主參與的權利。這些權利是民主參與的提前和基礎。同時。允許公民組織通過輿論組織、信息溝通等方式參與決策。從而確保更多的公民擁有直接表達自己意見和建議的機會，維護社會公正。

2.訴求反應機制的健全。亦可稱為“訴求-反應”機制。前者是就制度的目標群體而言的，后者是就制度的決策與實施主體而言的。目前，我國民主參與機制尚不成熟，建立訴求反應機制就顯得更為重要。因為貧弱群體的訴求如果得不到及時的表達與積極的應對，這一群體就會積壓怨恨情緒，這種情緒在一定情形下還有可能不斷擴散、蔓延，從而對社會穩定產生消極影響。

3.整合協調機制的健全。在制度的實施過程中，對其進行有效的整合協調可以保障其公平性的發揮。如社會救助制度與社會互助制度的服務對象存在著一定的重合。在合理配置社會福利資源的過程中，兩者的服務對象必須進行相應的調整。同一制度在實施過程中也需要進行整合協調。例如，我國社會互助制度的實施主體十分廣泛，既有政府部門，也有非政府部門和個人。在其實施過程中，各主體之間如果缺乏一定的整合與協調，工作中就可能出現種種問題。

4.評估調整機制的健全。經濟社會的發展必然會對各種制度提出新的需求。這就要求對制度設計、實施效果、存在的問題及其原因進行分析，從而得到科學客觀的反饋信息。然后根據實際需要對制度的目標群體或服務對象及制度本身進行動態的調整，使之更好地發揮保障社會公平公正的作用。

四、結語

不同于以往非傳統安全研究聚焦于純理論的概念，非傳統安全治理關注的重點是構建制度公平，它是一種政策價值和政策目的導向的理論。盡管它在理論上尚不夠成熟，在經驗研究上還沒有完全走出前人的理論實踐，但經過系統分析已經初步證明了制度公平是保障非傳統安全的一種新的觀念和新的實踐。本文從制度層面出發，通過對憲法秩序、競爭法律制度、信用體系的非正式制度以及公平的制度運行機制等方面進行完善，探索出一種更有效的非傳統安全保障模式。筆者認為。構建制度保障理論不僅是當代國際安全研究中一種新的研究方法和模式，也是中國非傳統安全治理模式與非傳統安全能力建設的一種可借鑒的理論范式。

責任編輯 王友海