淺談如何改革進一步完善土地管理制度

楊月梅

一、實行土地用途管制制度，強化耕地保護措施

實行土地用途管制是我國土地資源管理的新舉措。《土地管理法》第4條規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度。”這是根據(jù)我國人口多，耕地少，土地資源承載能力已接近極限的基本國情而確立的法律原則。《土地管理法》確立了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”的法律原則，并明確規(guī)定耕地的特殊保護等相應的措施。

1、國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位或個人負責開懇與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母兀粵]有條件開懇或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、市的規(guī)定繳納耕地開懇費，專款用于開懇新的耕地。因此，現(xiàn)金補償不得以現(xiàn)金替代應開懇的耕地，借以穩(wěn)定耕地的保有量。省、市人民政府應當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃的土地年度利用計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令其在規(guī)定期限內(nèi)組織開懇與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母亍?/p>

2、國家實行基本農(nóng)田保護制度。依照《土地管理法》， 下列耕地應當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃列入基本農(nóng)田保護區(qū)，嚴格管理：（一）經(jīng)國務院有關主管部門或者省級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；（二）有良好的水利與水利保護設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；（三）疏菜生產(chǎn)基地；（四）農(nóng)業(yè)科研、教學試驗田；（五）國務院規(guī)定劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其它耕地。國家對劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地實行特殊保護，基本農(nóng)田及其以外耕地超過35公頃的，因公共設施建設需要征用，也必須由國務院批準禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

3、禁止閑置、荒蕪耕地，提高土地利用質(zhì)量。已辦理土地審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應繳納土地閑置費；連續(xù)兩年未使用的，經(jīng)原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)，并交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復耕種。承包經(jīng)營耕地的單位或個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。

4、加強未利用地管理，防止水土流失。水土流失是我國土地資源保護所面臨的一個嚴重問題。水土流失不僅直接減少現(xiàn)有的土壤面積，而且還能使土地地質(zhì)退化，土地生產(chǎn)能力衰退。因此，新《土地管理法》在對耕地特殊保護的同時，對未利用地的開發(fā)也作了相應的規(guī)范。從總體上看，國家鼓勵單位或個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用土地；開發(fā)未利用的土地如果適宜農(nóng)用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。但是，開懇未利用地必須經(jīng)過科學論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃的可開懇耕地，禁止圍湖造田和侵占江潭灘地。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對破壞生態(tài)環(huán)境開懇，圍墾的土地，要有計劃、有步聚地退耕還林、還湖、還牧。

二、建立土地監(jiān)督、檢查制度，強化土地利用管理

土地監(jiān)督檢查制度是指縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為以及土地利用狀況、效果的檢查、監(jiān)測和驗證等一系列經(jīng)濟、技術和法律措施的總稱。其主要內(nèi)容包括：（1）建設用地總量和耕地保有量的監(jiān)督檢查，確保耕地保有量不減少；（2）土地用途的監(jiān)督檢查，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地和耕地轉(zhuǎn)為非耕地，保證國家土地用途管理制度的順利實施；（3）土地利用總體規(guī)劃的編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，堅決制止、查處弄虛作假、移花接木等行為；（4）占用耕地補償和開懇情況的監(jiān)督檢查，保證“占多少，墾多少”原則得以實現(xiàn)；（5）土地利用狀況及其效果的監(jiān)督檢查，加強對造成土地沙化、鹽漬化、土地污染，以及閑置、拋荒耕地等違法行為的查處；（6）土地權(quán)屬的監(jiān)督檢查等。

三、為適應新形勢的發(fā)展需要，進一步完善土地管理制度

土地制度改革是解決當前土地資源利用不當與保護不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產(chǎn)權(quán)制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農(nóng)民社會保障制度改革。土地征用實質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護的根本動力。

土地資源的高效利用和保護還有賴于政府的宏觀調(diào)控。我國土地市場的發(fā)展現(xiàn)狀決定了要求政府必須執(zhí)行產(chǎn)權(quán)界定，完善市場交易規(guī)則，建立土地收益分配體制，培育市場競爭主體，完善土地市場體系等職能，促進土地資源流動和優(yōu)化配置。同時，由于市場無法對土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發(fā)揮的生態(tài)和環(huán)境功能進行全面評價，無法自動內(nèi)部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補市場缺陷。由于分割的地方土地市場難以控制土地出讓中的惡性競爭行為，需要由省政府統(tǒng)一實施適用于不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)（尤其是工業(yè)）的用地門檻制度，為建立區(qū)域統(tǒng)一土地市場奠定基礎。同時，改變當前工業(yè)用地過于分散、土地浪費與污染嚴重的局面也需要政府通過規(guī)劃優(yōu)化工業(yè)用地布局，加強用地與治污管理。完善政府土地宏觀調(diào)控機制，是實現(xiàn)土地資源市場化配置的必要輔助，也是土地保護得以實現(xiàn)的基本要求。

1.建立科學有效的保護機制，切實保護耕地資源

未來一段時間內(nèi)，耕地保護政策體系面臨著巨大的考驗，審時度勢地調(diào)整現(xiàn)有耕地保護思路，建立科學的耕地保護機制是實現(xiàn)快速經(jīng)濟發(fā)展階段耕地資源保護的重要舉措。

2.建立健全土地市場機制，高效配置土地資源

數(shù)量龐大的建設用地能否用好，是耕地保護目標與經(jīng)濟發(fā)展目標能否同時實現(xiàn)的重要基礎。我國20多年的市場經(jīng)濟改革經(jīng)驗表明，市場及價格是實現(xiàn)資源高效利用的最重要的工具。進一步建立健全土地市場，全面提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。

3.強化政府宏觀調(diào)控，促進土地資源合理利用

市場是資源配置的有效途徑，但僅靠市場機制并不能完全實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。土地利用中的外部性、土地市場發(fā)育不完善都要求政府對土地市場進行必要的調(diào)控，實現(xiàn)土地資源的社會最優(yōu)利用。