我國煤炭城市科學發展的國際借鑒與戰略創新

李秀春 姚平

摘要：煤炭城市在我國基礎產業建設、區域經濟發展以及城市化進程中做出了巨大貢獻，但是資源衰竭、環境惡化、結構失衡等卻已成為這些資源型城市所面臨的窘境。本文深入剖析煤炭城市經濟發展存在的主要問題，同時借鑒國外工業城市振興經驗，闡明煤炭城市發展的創新目標、創新模式與創新路徑，為我國煤炭城市的科學發展提供決策借鑒。

關鍵詞：煤炭城市；科學發展；國際借鑒；戰略創新

中圖分類號：F120.3文獻標識碼：B

一、引言

我國是一個以煤炭為主要能源的國家，長期以來煤炭在我國一次能源消費中的比例在2/3以上。據統計，煤炭為我國經濟社會發展提供了75%的工業燃料、76%的發電燃料、80%的民用商品能源和60%的化工燃料[1]。作為國家重要能源基地的煤炭城市是我國最為典型的資源型城市，為國家提供了93.6%的煤炭能源，在促進國民經濟發展中發揮了重要作用。而隨著經濟體制改革的不斷深入和經濟結構的逐步調整，大部分煤炭城市面臨礦竭城衰，結構失衡、環境惡化等一系列重大問題。其生存與發展受到了前所未有的威脅與挑戰。為此，黨的十六大報告明確做出了“支持東北地區等老工業基地加快振興和改造，支持以資源開采為主的城市和地區發展接續產業”的重要指示；《中共中央關于制定“十一五”規劃的建議》明確提出了“促進資源型城市經濟轉型，在改革開放中實現振興”的戰略方針；《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》也把“建設健全資源開發有償使用制度和補償機制，對資源衰退和枯竭的困難地區經濟轉型實行扶持措施”作為促進區域協調發展，構建社會主義和諧社會的重要內容之一。21世紀初，在我國面臨煤炭資源短缺、環境不斷惡化，以及其他許多新的國際國內環境和建設全面小康社會、社會主義和諧社會等現代化建設新歷史任務的形式下，探索和創新我國煤炭城市科學發展戰略有重大的戰略意義。

二、我國煤炭城市的分布狀況及發展存在的主要問題

（一）我國煤炭城市的分布狀況

煤炭城市是因煤炭資源的開采而興起或發展壯大，且煤炭產業在工業中占有較大份額的城市。我國煤炭城市共有63座，在此基礎上，根據采掘業產值占工業總產值的比重（20%以上）、采掘業產值（對縣級市而言應超過1億元，對地級市而言應超過2億元）、采掘業從業人員占全部從業人員的比重（15%以上）、采掘從業人數（對縣級市而言應超過1萬人，對地級市而言應超過2萬人）等四個指標，同時綜合考慮其他有關因素，界定典型煤炭城市共計31座，見表1。

（二）煤炭城市發展過程中存在的主要問題

1.煤炭資源綜合開發利用率低下。煤炭綜合開發利用和加工程度低是當前我國煤炭產業普遍存在的問題。大量原煤未經洗選就直接輸出，其它向外輸出的產品也主要是初級產品和原材料產品，精細產品和深加工產品較少。由于條塊分割，國外通行的煤礦與大電站聯合在我國一直沒有發展起來，許多煤炭城市煤電一體化的程度至今仍然很低。煤炭綜合開發利用也一直停滯不前，大量的煤矸石堆積如山，許多城市煤矸石利用率不到10%。此外，很多鄉鎮集體和個體小煤窯遍地開花，“采富失貧、采厚失薄”現象嚴重，煤炭回收率很低，造成大量資源浪費。在31座典型煤炭城市中，大同、孝義、撫順、阜新、北票、遼源、七臺河、淮北、銅川和石嘴山已經被國務院列為資源枯竭城市。

2. 環境污染嚴重，生態惡化加劇。目前，我國大多數煤炭城市已為水質污染、大氣污染等嚴重的環境問題所困擾。尤其是東北地區煤炭城市，由于冬季采暖期長，燃煤型大氣污染程度明顯高于其它城市。煤炭城市既有其它城市共有的“三廢”污染問題，同時也面臨著由于煤炭開采而導致的地面塌陷問題。我國煤炭城市采煤炭塌陷面積已達10萬hm2。其中雙鴨山6 200hm2，雞西18 200多 hm2，撫順1 100 hm2，遼源2 900多hm2，大同1 700 多hm2，孝義16 600多hm2，淮北13 300 hm2，烏海3 240hm2，黑龍江鶴崗礦區的最大沉陷深度達30米，開裂寬度6米多，這在世界煤炭開采史上亦屬罕見[2]。

3.產業結構畸形，經濟發展緩慢。煤炭城市主要是因煤炭資源大規模開發利用而興起，由于計劃經濟時期國家過分強調和發展煤炭城市的專業化職能，形成了以煤炭產業為龍頭的一系列煤產品加工業，使整個城市的產業結構過分依賴于煤炭產業，產業相關度高，產業鏈條短，煤炭產業成為煤炭城市發展的主導因素。在煤炭城市中，第二產業是主體，采選業以及關聯原材料工業是主導產業，從而形成較為單一的產業結構；煤炭資源開采和相關產業成為煤炭城市的支柱，作為主導產業與配套產業形成了一條緊密的產業鏈。煤炭城市與其工礦業、采掘業構筑成“牽一發而動全身”的紐帶關系。大同、阜新、遼源、雞西、鶴崗、七臺河、淮北、淮南、萍鄉、平頂山、六盤水、銅川12個城市，煤炭采掘業占工業總產值的比重平均為38%，七臺河高達80%[3]。

4.城市功能缺失，社會矛盾突出。煤炭城市最初是為國民經濟發展需要，在短期內集中大量人力、物力、財力迅速注入礦產地而建的。多數煤炭企業只追求短期經濟效益，政府也就忽視了城市的長期規劃。因此，煤炭城市的社會服務功能和基礎設施建設十分薄弱，無法滿足城市可持續發展對經濟、文化、交通等條件的要求。另外，煤炭城市失業問題嚴重。大量失業人員的存在，成為煤炭城市社會發展的一個重要的不穩定因素，城市治安問題嚴重，犯罪率居高不下，正常社會生產生活秩序受到嚴重影響。

三、煤炭城市科學發展的國際借鑒

1.德國魯爾區。長期以來，煤炭、鋼鐵兩大部門一直是魯爾區發展的兩大支柱，但從1950年代末開始，隨著石油、天然氣的大量開采和利用，煤炭產品市場需求量大大減少，同時，由于技術的發展和鋼鐵、汽車、造船業需求的下降，魯爾的鋼鐵工業也開始萎縮?！懊禾课C”和“鋼鐵危機”直接導致了魯爾區經濟的衰退，魯爾區在德國工業生產中的核心主導地位急劇下降。

從1960年開始，在國家的資助下，魯爾區開始了對傳統產業企業集中化、合理化的改造過程。魯爾區一方面加強對煤炭、鋼鐵等傳統工業部門的技術改造，增強傳統工業產品的市場競爭能力。另一方面發展汽車、電子、紡織、食品等新的工業部門，使魯爾區由原來較為單一的工業結構，轉變為以煤鋼為基礎，機械、電子、紡織等多部門相結合的綜合性工業生產基地。同時，大幅度調整工業布局。引導新建企業和老企業向老工業城市邊緣地帶遷移，從根本上改變工業布局過于密集的狀況。

2.法國洛林。洛林是法國歷史上以煤炭、鐵礦石資源豐富而著名的重化工基地。20世紀60、70年代，因資源、環境和技術的變化以及來自外部市場的競爭壓力，洛林下決心實施了“工業改造戰略”：（1）徹底關閉了煤炭、鐵礦、鋼鐵和紡織等成本高、消耗大、污染重的企業；（2）重點選擇核電、計算機、激光、電子、生物制藥、環保機械和汽車制造等高新技術產業；（3）用高新技術產業改造傳統產業，提高鋼鐵、機械、化工等產業的技術含量和產品附加值；（4）制定優惠政策，吸引外資，將轉型與國際接軌。

通過以上舉措，洛林已走出困境，新興產業正在崛起，地區多元經濟結構正在加快形成中。洛林地區的產業轉型也已經基本完成，汽車、電子和塑料加工等已經取代了傳統的煤炭和鐵礦開采業，目前這三個行業用人總數占總人數的20%，而1960年不到5%。洛林地區已經成功從一個煤炭、鋼鐵等傳統產業為主的老工業基地轉型為以高新技術產業、復合基礎產業為主的新興工業區。

3.英國與美國老工業基地。20世紀50-60年代開始，英國就有秩序地組織收縮紡織、煤炭等增長潛力低下的傳統工業部門，使生產要素向鋼鐵、造船、汽車等新興工業部門轉移。20世紀60-70年代，英國老工業基地進一步提高產業結構的層次，重點發展計算機、電子、通訊等技術密集型產業。并積極調整工業布局，在曼徹斯特、伯明翰等老工業城市周圍的小城鎮建立新的工業區，以替代衰退的老工業區。

美國東北部老工業基地改造首先是大幅度地壓縮紡織、食品、普通機械等增長潛力枯竭的傳統工業部門。根據工業生產地區優勢的轉化，抓住東北部的科技優勢，在波士頓建立了美國第二個“硅谷”，形成了高新技術產業開發帶。其次是通過高新技術產業的發展來加速鋼鐵、汽車等傳統主導產業部門技術改造。

4.日本九州老工業基地。日本礦產資源缺乏，人均資源占有量很低，煤炭是日本的主要資源。由于受到石油危機的沖擊，煤炭產量大幅度下降，煤礦數目急劇減少。由于能源消費結構的變化使日本的煤礦不斷關閉，產煤地域承受著巨大壓力。20世紀60年代初，日本決定逐步放棄對煤炭業代價高昂的保護。為加強煤炭業競爭力和為產業結構調整贏得時間，九次調整煤炭政策；成立地區振興整備公團，統一負責產煤地的工礦振興；將煤炭區域振興納入法制軌道；大力興辦工業開發區，以優惠政策招商引資推動結構優化；制定低息設備資金融資和長期資金融資；對九州實施傾斜的財政政策與基礎設施政策；同時高度重視轉型中出現的大規模失業問題。

5.國外老工業基地振興的經驗總結。從各國老工業基地改造的具體情況來看，其改造途徑的共同特點是：（1）有秩序的收縮增長潛力枯竭的產業部門，使生產要素轉向經濟增長潛力較大產業部門。（2）根據工業基地發展區域優勢和市場需求結構的變化，發展基礎好，產業增值效益好的新工業部門。發展高新技術產業部門，以提高老工業基地的產業結構層次。加強傳統工業部門的技術改造，實現傳統產業生產的現代化。（3）調整工業布局，一方面嚴格控制老工業城市發展規模。另一方面引導企業向老工業城市的邊緣轉移，開辟新的工業中心。（4）制定有關的產業政策。政府加強對老工業基地改造的宏觀調控力度，擴大對老工業基地投資規模，降低稅收標準，鼓勵境外投資，政府直接投資于道路、通訊、公用設施建設，以改善地區投資環境[3]。

四、我國煤炭城市科學發展的戰略創新

1.創新發展目標——以科學發展觀為統領，以社會福利均等化、經濟持續發展、生態環境整治與社會經濟協調發展三大效益為目標。從當前煤炭城市的發展規劃來看，存在普遍的重經濟輕社會、重近期輕遠期、重國家扶持輕自主發展的傾向，沒有擺脫傳統的發展思維模式。這種以經濟增長為核心的傳統增長目標，容易導致在發展經濟的同時忽視社會進步，忽視人的自身發展。

黨的十六屆三中全會中提出 “堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”科學發展觀?？茖W發展觀是一種完整而系統的發展觀，它所要糾正的是，片面追求經濟發展而忽視社會和人的發展的傾向，片面追求經濟發展的高速度而忽視資源、生態和效率的傾向，以及忽視城鄉經濟、區域經濟協調發展的傾向。強調速度和結構、質量和效益相統一；強調人口、資源、環境相協調；強調物質文明、政治文明、精神文明協調發展。根據科學發展觀的客觀要求確定煤炭城市科學發展總目標應該是社會福利均等化、經濟持續發展、生態環境整治與社會經濟協調發展三大效益目標[4]。

2.創新發展模式——延伸與拓展產業鏈，轉變經濟增長方式；建設生態工業園區，樹立循環經濟理念。

煤炭產業因處于產業鏈條上游，產品附加值低，因而長期存在著利潤向外轉移的現象。煤炭產業要實現三大效益目標 ，就必須創新發展模式，一方面，通過延伸與拓展煤炭產業鏈條，轉變傳統經濟增長方式；另一方面，樹立循環經濟理念，積極建設生態工業園區。

（1） 內涵式發展模式—煤炭產業鏈延伸。內涵式產業鏈延伸的實質，是產業鏈的深化和價值鏈的升級。煤炭企業可以通過技術創新增加生產過程，增加原有產品的技術含量，提高產品附加價值，縱向延伸煤炭企業的產業鏈，這有助于提高煤炭企業的經濟效益。目前，我國煤炭企業內涵式的產業鏈延伸方向主要集中在潔凈燃煤技術和煤炭轉化方面。據測算，原煤經洗選后增值1.73倍；經洗選、焦化后增值4.21倍；經洗選、焦化、焦油加工后增值5.21倍；經洗選、焦化、焦油加工、矸石利用后增值6.5倍多。而產品利潤增值情況相應的為1.3倍、9.73倍、10.57倍和12倍之多。因此，我國煤炭企業應在原有產品上積極進行技術創新，進行煤的深加工利用[4]。

（2）外延式發展模式—煤炭產業鏈拓展。外延式產業鏈拓展的實質，是產業鏈和價值鏈的雙重升級。一方面，煤炭企業可以發展煤炭產業的關聯產業，加強同其他產業的聯系，使煤炭企業在外部產業的有效配合下，擴大生產，實現規模效應；另一方面，煤炭企業可以涉入新的產業和領域，鼎盛期的煤炭企業尋找新的經濟增長點，進而“做大”、“做強”，衰退期的煤炭企業則可以從中尋找新的替代產業和主導產業，實現平穩過渡和可持續發展。從目前實踐來看，外延式產業鏈拓展主要借助資本運營完成。煤炭企業可以通過收購、兼并、參股、入股等多種方式涉入新的產業。依托資本市場不僅可以解決資金短缺問題，還可以降低新產業的進入成本，使煤炭企業在產業多元化的進程中成功實現低成本擴張。

（3）混合發展模式—建立生態工業園區。生態工業園區是指以工業生態學和循環經濟理論為指導，使生產發展、資源利用和環境保護之間形成良性循環的工業園區建設模式，其目標是實現資源利用最大化和廢物排放最小化。國際上起步最早、最成功的案例是丹麥卡倫堡生態工業區，該園區以發電廠、煉油廠、制藥廠和石膏制板廠為核心企業，通過把一家企業的廢棄物或副產品作為另一家企業的原料，建立企業間的共生關系，不僅減少了廢物產生量和廢物處理費用，而且使園區內各企業獲得經濟效益最大化。我國煤炭城市可以借鑒國內外成功經驗，建立生態工業園區，通過企業間的物質集成、能量集成和信息集成，形成企業間的工業代謝和共生關系。以煤炭企業為核心，積極引進建設與現有企業配套互補的企業和項目，努力實現企業之間資源的循環利用與園區內廢物的零排放，并通過產業、企業間的協調合作，逐步形成產品或廢物加工鏈，謀求工業群落的優化配置，節約土地，互通物料，提高效率，最大限度地實現經濟、社會和環境三個效益的統一[5]。

3.創新發展路徑——以結構優化為基礎、以節能降耗為關鍵、以資源轉型為核心的發展路徑。

（1） 路徑I——產業結構優化路徑。一是調整和優化農業內部結構。煤炭城市要統籌地礦、兼顧城鄉，優化農業，發展觀光農業和有機生態農業。如淮南煤礦的顧橋礦通過發展觀光農業，建立了礦業和農業的有機循環體系。通過建立和完善農業內部共生產業鏈，形成以沼氣為紐帶的生態農業模式。生態農業是發展農業循環經濟的重要形式，可以合理利用自然資源，提高太陽能、生物能等能量的利用率。它能夠克服傳統農業生產目標單一、生產技術落后和“高投入、低產出”的自然經濟型農業的缺陷，在提高生態效益的同時實現經濟效益最大化，還可以節約農業人力資本，使勞動力逐步向第三產業移動，實現勞動力的正常流動[5]。二是調整和優化工業內部結構。煤炭城市可以在高新技術領域中的電子信息、生物工程、新能源、新材料、航空航天、核工業等領域選擇某一或多項產業發展，也可選擇機械工業、汽車工業、電子信息產業、石油化工產業、建筑和房地產業、環保產業、教育業、旅游業等一項或多項作為發展的產業，從而推進城市產業結構的優化升級，培育優勢產業。煤炭城市應以現有的產業集群為基礎，調整和優化工業園區布局，在各類企業之間要建立和形成相互交流為紐帶的生態工業鏈，并形成高級的生態工業網絡系統，生態工業網絡以廢棄物的內部資源化為目標，將園區內一個企業產生的廢棄物用作另一個企業的生產原料，組成一個閉合型產業鏈條，從而達到資源、能源的最大利用，最終實現園區資源的單一消耗的污染的“零排放”，最終實現發展循環經濟的“3R”目標[6]。

（2）路徑II——節能降耗路徑。煤炭城市迅速老年化的一個主要原因，是開采無序導致資源消耗過快，而地勘投入不足導致結題資源跟不上。長期以來，受粗放式經濟增長方式的影響，煤炭城市資源開采浪費嚴重、能源與資源利用效率低、廢棄物資源化程度低，環境污染嚴重。傳統的經濟發展模式成為影響煤炭城市發展的最大障礙。在這種情況下，煤炭城市的發展路徑應該立足于資源與環境的現狀以及所承擔的區域分工來考慮。

一是關閉小礦，發展大礦。整頓礦產資源利用格局，實行關閉小礦，發展大型礦業集團，以減輕對生態的破壞，提高資源的開采能力與回采率。二是拉長產業鏈，拓寬產業面。實施煤炭資源與電力、冶金等行業的聯產運作，形成煤炭—焦煤—電力—鋼鐵、煤炭—焦煤—電力—化工產業鏈，形成煤炭化工與鹽化工一體化的產業發展格局[7-8]。如陽泉、烏海、平頂山都是煤炭—洗選—電力產業鏈；撫順、孝義等少數煤炭城市采取煤炭—洗選——電力—高耗能產業發展路徑；淮南、石嘴山等城市則是采取煤炭—洗選—電力和煤化工路徑。三是發展工業垃圾、污水處理行業的靜脈產業。隨著工業化的不斷發展，工業固體廢棄物和工業污水的產生量會隨之增加，實施垃圾資源化和污水的凈化利用，有利于企業推進清潔生產。提高資源的利用程度和能源的使用效率，提高企業的清潔生產能力，形成節約資源、降低能源消耗為中心的發展路徑[7]。

（3）路徑III—資源轉型路徑。煤炭城市經過數十年甚至上百年的開采，資源日益枯竭，不少企業已破產或即將破產，例如，阜新、撫順、雞西、鶴崗已經淪為或正在淪為資源枯竭城市。在這樣的背景下實施資源轉型為中心的發展路徑是振興煤炭城市的理想之路。一是發展非煤替代產業，實現產業結構多元化。煤炭城市的資源硬約束，使城市要實現可持續發展，無論煤炭資源是否枯竭，都必須發展非煤替代產業，實現二次創業。煤炭城市在確立替代產業時，必須全面深入地研究本地的自然資源、經濟基礎、區位優勢、市場前景以及國家的產業政策，逐步實現主導產業向非煤產業的有序轉換和多元化。如阜新發揮土地多的優勢，重點發展食品工業；做大已有氟化工、壓鑄機械以及電容器等優勢產業；北票發揮林業資源豐富的優勢，以市場為導向，實施貿工農一體化發展戰略；淮北則利用塌陷區發展養魚，已經形成了一定的規模。平頂山積極開發鹽、鐵、鋁土等非煤資源優勢，同時紡織、機械等也成為了工業支柱產業；撫順適時實施主導產業由煤炭開采向石油加工的戰略轉移；進而精細化工、電子、輕工等新興主導產業蓬勃興起，徹底解決了靠煤吃飯的歷史。二是加快科技創新步伐，推動產業技術高新化。在新經濟時代，煤炭城市應該加快轉型步伐，把資源導向和市場導向結合起來，推動產業技術的高新化，朝著產品結構深加工化、技術結構高級化、組織結構合理化的方向發展。加快科技創新步伐，使高新技術向傳統資源性產業滲透，并且積極發展高增加值、高效益、高競爭力的高新技術產品，帶動生產要素的科學配置和優化組合，解決煤炭城市支柱產業單一；產品結構初級化；產品技術含量低；花色、檔次、質量差以及能耗、物耗高、污染嚴重等一系列問題，最終達到增強經濟實力和技術實力的目的。三是建立廢物生命周期體系，促進產業環境生態化。通過對廢物的整個生命過程中物質、能源的輸入以及相應的環境排放物進行識別和量化，評估各個階段的物質和能量利用效率以及排放物的環境影響，盡可能地減少廢物的產生和排放，降低整個過程的環境影響，進而促進煤炭城市產業環境的生態化。

參考文獻：

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（責任編輯：嚴元）