地方立法中的智慧、魄力、韌勁

張凌

在中共上海市委的領導下，市十三屆人大常委會堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，認真履行憲法和法律賦予的立法職責，積極推進科學立法和民主立法。本人作為65位常委會組成人員中的一員，從擔任常委會法工委負責人到法制委員會負責人，有幸親歷了五年立法工作實踐，深感立法作為治國安邦的社會公器，在民意表達、利益平衡、部門協調、資源整合當中意義重大；深感立法是一項政治性強、實踐性強、專業性強的工作，做合格立法人，必須政治上、理論上、法律上都過得硬，正如常委會主任云耕同志所言，要有足夠的智慧、勇于擔當的魄力、百折不撓的韌勁。

一、立項論證優選項目，積極回應立法需求

我國有句古話：“小智處事、中智用人、睿智立法”。從近些年的實際情況看，如何平衡有限的立法資源與日益增長的立法需求之間的“供求關系”，需要我們區分輕重緩急，合理進行布局。尤其是在地方立法已經走過近三十年歷程，立法“空白點”越來越少的情況下，如何打破“瓶頸”、勇于攻堅，將一些難點較多的項目列入常委會立法工作議程，不啻是考驗立法者智慧、魄力、韌勁的試金石。屆初，常委會即面向各方公開征集到221件立法建議項目，經反復論證，并向全體市人大代表征求意見，最終確定正式項目53件、預備項目17件，納入市十三屆市人大常委會立法規劃。具體到每年立哪些項目，常委會建立了立法前的立項論證制度，就立法項目的必要性、可行性、緊迫性等進行事先論證，優中選優，力爭嚴守立法質量的第一關。

（一）圍繞改革決策選項，發揮立法引領作用

常委會圍繞中心、服務大局，積極通過制定地方性法規，將立法決策與改革決策結合起來，保障中央和市委的重大決策得以全面貫徹落實。本屆常委會任職伊始，市人大常委會主任劉云耕提出，上海市人大常委會要繼續在市委的正確領導下，以時不我待、只爭朝夕的使命感和緊迫感，繼續做好“依法辦博”的大文章。根據這一要求，我們在編制立法規劃時，將為世博會成功舉辦提供法制保障的1件決定和9件法規列為本屆立法規劃項目的重中之重。通過一系列立法，動員全體市民和社會各方面參與世博會的籌辦工作，對市政府在世博會期間應對和處置各種復雜情況采取臨時性措施予以授權，還圍繞給世博會創造更加優美的市容環境、滿足世博會對志愿服務的需求、旅游業服務世博會等制定修改相關法規，優化了世博會籌辦的法制環境，推動了世博會籌辦工作的有序推進。

創新驅動、轉型發展，是上海在更高起點上推動科學發展的必由之路，是市委在準確把握當前時代特征基礎上對未來五年工作提出的總方針。市人大常委會在黨代會結束后，即起草、審議通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于促進創新驅動、轉型發展的決定》，通過作出相關決定，把全市人民的思想和行動統一到市委的決策部署上來。常委會聚焦這一目標，還通過了修訂節約能源條例、制定建筑節能條例，推動節能減排；通過修訂科學技術進步條例，激發社會的創新活力；通過制定商品包裝物減量立法，從源頭上遏制資源浪費，倡導健康環保消費的理念。同時，常委會通過地方立法探索營造有利于“四個中心”建設的法制環境，制定《上海市推進國際金融中心建設條例》，營造具有國際競爭力的金融發展環境，制定《上海口岸服務條例》，提升口岸服務水平，制定《上海市推進國際貿易中心建設條例》，規范貨物和服務貿易市場行為，促進貿易便利化。

（二）圍繞民生熱點選項，以立法促社會和諧

本屆常委會積極回應群眾關切。在繼續完善經濟領域、城市建設方面的立法情況下，將群眾關注的、切實保障人民群眾切身利益的立法項目放在了優先考慮的位置，陸續制定了一批著力保障和改善民生的法規。為保證市民的飲水健康安全，通過飲用水水源保護條例；為維護群眾身體健康和生命安全，制定實施中華人民共和國食品安全法辦法；為提高產品質量水平，保護消費者的合法權益，制定了產品質量條例。針對大量新歸僑來滬發展面臨的社會保障、子女入學、配偶就業問題，常委會修訂“實施歸僑僑眷權益保護法辦法”；為了進一步促進義務教育均等化，修改義務教育法實施辦法；抓住城市管理的薄弱環節和突出問題，審議通過安全生產條例和建設工程質量和安全管理條例，新增重大安全隱患排查、工程質量保證保險、工程風險評估等制度，努力從源頭上防范事故的發生。

（三）圍繞代表關注選項，知難而上回應民聲

隨著經濟社會的快速發展，一些社會普遍關注、涉及民生的熱點問題，亟需法制建設予以規范，人大代表也多次呼吁盡快啟動立法程序，但由于各方面意見難以統一，相關立法工作遲遲難以提上議事日程。本屆常委會積極推動相關立法工作，敢于在矛盾的焦點上砍一刀，下大力氣去解決群眾最關心、最直接、最切身的焦點問題。

例如，本市的養犬管理問題，多年來的人代會上，代表們要求加強相關立法的呼聲很高，市人大立法研究所作的一項調查問卷也表明，95.5%的市人大代表認為有必要制定養犬管理的地方性法規。社會各界也都有加強立法管理的要求。然而，對這個問題進行規范，也有不少現實困難。是繼續等待立法時機，還是迎難而上？常委會研究認為，犬類的管理事關千萬人民群眾的生命健康，作為地方國家權力機關，應當拿出知難而上的魄力，站在群眾的立場上，直面社會焦點問題，真正為人民去排憂解難。為此，在前期立法課題研究的基礎上，通過立項論證，將該項目列入年度計劃，針對無證犬數量劇增、犬類擾民傷人、相關管理滯后等問題，深入開展調研，多方論證和聽證，就管理職責劃分、犬類登記管理、狂犬病強制免疫、養犬人文明養犬行為規范等作出規范，終于通過了《上海市養犬管理條例》。

二、解放思想問計于民，抓住關鍵設計制度

立法是一項事關國家權力和公民權利的工作，必須經過長時間的論證、斟酌、權衡、考證并經過實踐的反復檢驗才能成為良法。因此，常委會進一步擴大公民對立法工作的有序參與，廣泛吸收各方面的意見，抓住每一部法律法規中“關鍵的那么幾條”，努力使每項法規的制度設計都經得起時間的考驗、群眾的考驗。

（一）心系群眾開門立法，協調平衡各方利益

如在住宅物業管理規定修訂過程中，針對各方訴求強烈、利益協調難度大、相關制度設計不盡合理等問題，常委會先后赴7個區開展專題調研，召開由業委會主任、街道居委會、物業管理公司、法律專家、新聞記者等參加的10多個座談會。為更深入廣泛聽取意見，還特別將該法規草案征求意見期限延長，并開通熱線電話，在修訂草案修改稿形成后，再次向社會廣泛征求意見，共征集意見建議1384條。多次聽取社會各方意見，使得法規的制度設計不斷趨于完善，也得到了更多群眾的認同。如關于物業發生緊急情況的維修，常委會既考慮到要使物業出現緊急情況時能夠及時得到維修，又在制度設計上注意防止物業服務企業和業主委員會違規使用維修資金。關于欠繳物業費賣房是否受限這一爭議焦點，常委會廣開言路，反復權衡，考慮到欠繳物業費是合同違約行為，用行政力量干預民事糾紛不盡妥當，對業主未履行交納物業服務費義務的，物業服務企業可以通過依法提起訴訟或仲裁等形式積極主張權利，因此，最終確認物業費與房產交易“脫綁”。

（二）直面焦點突破瓶頸，合理配置權利義務

在《上海市房地產登記條例》修訂過程中，損壞房屋承重結構是否限制轉移登記這一關鍵條款，形成了兩種不同的觀點。一種意見認為：《上海市住宅物業管理規定》對于禁止損壞房屋承重結構已有明確禁止和處罰規定，登記條例規范的是物權登記行為，不必對此作限制性規定；另一種意見認為，在房地產登記過程中以承重結構未遭破壞為前提，有利于約束違法行為，維護交易安全。經過研究，條例修改稿曾經將“承重墻損壞的房屋不能進行登記”的相關規定刪去，改由房地產登記機構將行政執法機構出具的損壞房屋承重結構的認定文件在房地產登記簿中予以記載，以提醒、警示第三人。

在草案二審后，我們又反復聽取各方面意見，了解到由于該類違法行為多發生在房屋內部，發現、勸阻、制止以及行政處罰均顯滯后，即使作出行政處罰，也存在著周期長，執法較難，在房屋內部進行恢復性執法缺乏實際操作性等棘手問題。而損壞房屋承重結構，會嚴重危害公眾的生命和財產安全，正如云耕主任在一次調研會上所言，是“人命關天的大事”。因此，最終我們在現有法律資源督促業主整改之外，設計了承重墻保護“制度鏈”的“最后一環”：在辦理房地產轉移、抵押登記時，應當提交執法機構出具的“已完成整改”的證明文件，應該說，這樣的制度設計兼顧了兩種意見的合理成分，實現了社會效果與法律效果的有機統一。

（三）順應多元社會特點，創新社會管理機制

由于牽涉面廣、利益調整難度大，對立法的必要性、可行性等意見不一，我們社會領域立法還一定程度存在“短腿”現象。如何“加速”社會領域立法，通過立法創新社會管理機制，成為本屆人大常委會立法中的重點。

例如，該不該為公共場所控制吸煙立法，遭遇了不少“曲折”。反對者認為，吸煙乃個人嗜好，執法成本高，貿然立法可能“立了也白立”。但我們在深入調研后感到，政府部門依法行政、社會各方依法辦事，是法治社會的必然要求，不能因為可能出現的有法不依而終止立法的步伐，因此，我們將原本列入立法預備項目的控煙立法提上正式立法日程。這也是市人大常委會首次通過立項論證機制，將年度立法預備項目轉為立法正式項目的一次嘗試。要使公共場所禁止吸煙的規定真正“落地”，必須解決“誰來管”的難題。過去市政府規章規定由衛生行政部門一家執法，但由于控煙面大量廣，收效甚微。對此條例探索建立了綜合性的控煙監督管理和執法體制，明確了市和區縣健康促進委員會負責全市控煙工作的組織和協調，衛生、教育、文廣影視、體育、旅游、食品藥品監督、交通和港口、商務、公安等多個行政管理部門作為監督執法主體，各自對口監督一部分場所，還轉換立法思路，明確相關場所的管理者即是控煙第一責任人，負有法定控煙義務，探索出一條行政管理與社會自治、市民自律相結合的新路子。

三、落實制度評估效果，努力增強法規實效

法規頒布施行后，只有把制定的文本準確地應用到實際中去時，法律的價值才能得以實現。中國特色社會主義法律體系形成后，全面落實依法治國基本方略的一項基本任務，應當是不斷增強立法的實效性。