關于國土資源工作支持集中連片扶貧開發的幾點思考

方先知

長期以來，湖南省委省政府高度重視扶貧開發工作，扶貧事業取得巨大成就。在上一輪十年扶貧（2000—2010年）中，44個國、省扶貧開發工作重點縣（含比照縣）人均GDP、人均財政收入、農民人均純收分別同比增長256%、467%、86%，貧困地區經濟社會綜合實力大幅提升，社會民生顯著改善。這期間，湖南各級國土資源部門認真貫徹落實省委省政府決策部署，充分發揮部門優勢與特色，在扶貧開發中作出了應有貢獻。

國土資源管理在扶貧開發中大有可為

保障扶貧開發合理用地需求。“十一五”期間，湘西、懷化、張家界、邵陽等地共獲審批用地67.7萬畝，確保了托口水電站、寶慶電廠、張家界荷花機場、邵懷高速、常吉高速等31個重大基礎設施項目及時落地，滿足了吉首、懷化、張家界、邵陽、茶陵等21個國省開發園區用地需求，懷化、張家界、邵陽三市主城區面積分別從“十一五”初的39、34、42平方公里擴展至55、44、57平方公里。

促進扶貧開發地區礦業經濟健康可持續發展。先后部署重點整裝勘查項目區10個（全省共18個）、投放省級探礦權242個（全省共436個），大力推進煤、鐵、錳、有色、頁巖氣等重點礦種勘查，取得了一批重大找礦成果，建立了一批能源資源戰略接替基地。深入開展資源整合工作，做大做強了一批集探采、選冶為一體的大型礦業集團，推動了湘西、懷化等地礦業經濟的發展。

支持特色旅游產業發展。目前，已在扶貧開發地區成功申報并開發建設了張家界世界地質公園，新寧崀山、古丈紅石林、龍山烏龍山、漣源湄江、湘西鳳凰等8個國家級地質公園，以及新邵白水洞、安化雪峰湖、通道萬佛山等10個省級地質公園。地質資源的深度開發利用，帶動了旅游產業迅猛發展。2011年，大湘西地區（包括湘西、懷化、張家界、邵陽4市州以及永州市江華、江永兩縣）旅游總收入達422.65億元，較2005年增長3倍多。

加強耕地保護與建設。2001年以來，累計在扶貧開發地區投入中央和省耕地保護資金33億元，整治土地167萬畝，守住了扶貧開發地區的口糧田，實現了耕地“數量不減少，質量有提高”的目標。

狠抓地質災害防治和礦山地質環境保護。將扶貧開發地區列為地質災害重點防控區域，消除地質災害隱患點87處，保護群眾2900余戶28500人，避免財產損失近5.6億元。積極推進礦山地質環境恢復治理，全面完成貧困地區3000余個礦山的地質環境調查工作。

發展扶貧開發地區測繪地理信息事業。累計安排資金近6000萬元，大力實施老少邊窮地區基礎測繪專項，成功實現扶貧開發地區航空影像等地理信息全覆蓋。

推進對口建設扶貧工作。自2000年組建省國土資源廳以來，省廳先后確定通道、新田作為對口扶貧工作縣，每年派駐扶貧工作組，在用地保障、土地整治、地質找礦、打井找水、地質災害防治、礦山地質環境恢復治理、基層國土資源部門能力建設、特色產業發展等方面給予資金項目支持和政策指導。

大力推進扶貧開發地區國土資源合理開發利用

要服從服務于“四化兩型”建設和扶貧開發工作大局。保障和服務發展是國土資源工作的神圣使命和永恒主題。湖南新一輪扶貧開發實施綱要確定的48個重點工作縣，國土面積、人口分別是全省的53.1%和33.4%，但僅實現了全省16.8%的GDP，農民人均純收入僅相當于全省城鎮人均可支配收入的19.8%。發展基礎和條件薄弱，僅武陵山片區就有23個縣市區沒有通高速公路、44個鄉鎮和2956個行政村沒有通瀝青路、6554個村沒有完成農網改造。可以說，這一地區正處于加快區域發展、推進扶貧攻堅的關鍵階段，也是土地要素需求最為旺盛、礦產資源消耗最為集中、地質資源開發最為迫切的時期。國土資源工作必須立足實際，著眼全省，分類施策，按照“四化兩型”建設和扶貧開發的要求，科學統籌區域土地利用和資源開發，形成全省一盤棋的國土資源管理格局；要拓寬視野，創新思路，開源節流，千方百計保障科學跨越發展的合理用地需求；要統籌規劃，綠色開發，切實提高礦產資源保障能力；要加強管理，嚴格保護，有序推進各類地質資源開發利用；要深化改革，優化服務，夯實基礎，切實增強各級國土資源管理能力，構建完善保障和促進科學發展新機制，努力使特困地區國土資源工作順應發展的趨勢，符合發展的規律，滿足發展的要求。

要堅持節約優先戰略，落實最嚴格的耕地保護和節約用地制度。受自然和歷史條件影響，集中連片扶貧開發地區耕地資源整體匱乏、土地利用相對粗放、資源開發水平不高。推進這些地區國土資源管理，必須按照建設兩型社會的要求，走出一條有效保護、合理開發和節約集約利用資源的新路子。特別是要以對歷史和子孫后代負責的態度，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，確保耕地數量、質量、生態三個平衡，守住群眾的口糧田；要落實最嚴格的節約用地制度，大力發展節地型城市、節地型產業，以最少的土地要素承載盡可能多的經濟總量；要著力提升礦產開發利用水平，提高能源資源保障能力，緩解資源約束瓶頸。

要堅持經濟發展、資源利用與生態保護相協調。俯瞰武陵山、羅霄山等連片貧困地區，大多屬于限制和禁止開發區，自然條件復雜，生態環境脆弱，地質環境問題突出。在土地、礦產、地質資源的開發利用過程中，必須統籌考慮生態環境保護和經濟發展成本。要落實土地用途管控制度，嚴格保護耕地、林地、濕地等生態用地，充分發揮土地的生態功能；要嚴格執行國家產業政策和供地政策，逐步引導與區域主體功能不相符的產業有序轉移；要堅持在開發中保護、在保護中開發的原則，嚴把礦山環境準入關，加大礦山地質環境恢復治理力度，努力實現礦產開發與環境保護相協調；要妥善處理地質資源與旅游開發的關系，把地質資源的獨特性和旅游開發的差異性結合起來，努力實現地質資源利用、旅游產業發展、生態環境保護的共贏。

要妥善處理資源開發與權益保護的關系。要建立民主決策機制，切實保障群眾參與權、知情權與監督權，確保群眾共享資源開發利用成果；要理順稅費管理制度，不與百姓爭利，不與市場爭權，將土地、礦產、地質資源收益更多留在貧困地區和當地群眾；要加強國土資源要素市場建設，營造公開、公平、公正的市場環境，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用；要嚴格執法監察，嚴肅查處各類國土資源違法違規行為，促進資源有序開發、合理利用；要暢通群眾利益訴求通道，妥善調處礦地、礦農矛盾和土地權屬糾紛；要加強黨風廉政建設，大力推進依法行政，營造風清氣正的用地用礦政務環境。

立足國土資源實際，全力支持集中連片扶貧開發

建立完善國土資源規劃管控機制。一是建立國土資源規劃協調機制。在宏觀層面，要加強土地利用總體規劃、礦產資源規劃在武陵山、羅霄山片區內的省際銜接，增強規劃的科學性和可操作性，強化規劃的總體管控作用；在中觀層面，要加強特困地區國土資源規劃與環長株潭兩型社會改革試驗區、湘南承接產業轉移示范區以及洞庭湖生態經濟圈相關規劃的對接；在微觀層面，要強化片區內各市州、縣市之間規劃的統籌與銜接。二是建立土地利用總體規劃滾動修編制度。要加強土地利用總體規劃與扶貧開發規劃的銜接，開展土地利用總體規劃實施定期評估和適時修改。三是推進土地利用總體規劃進村工作。統籌村級產業發展、耕地保護與基礎設施建設，為新農村建設奠定堅實基礎。

大力推進節約集約用地。一是推行差別化用地政策。加強節約用地考核評價，對節約集約用地成效突出的地區予以計劃指標獎勵。支持開發園區適時開展擴區、調區、升級。對尚未設立開發園區的市縣，支持設立工業集中區并享受省級開發園區用地優惠政策。支持有條件的地區開展低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點。二是加強城鄉土地統籌管理。加快推進農村集體土地確權登記發證工作，靈活應用城鄉建設用地增減掛鉤政策，穩妥推進集體建設流轉，逐步完善宅基地退出機制。三是推進張家界旅游產業用地改革試點。四是積極支持扶貧搬遷工作。

切實加強耕地保護與建設。一是將土地整治與發展特色農業和旅游產業結合起來。創新土地綜合整治項目申報與實施機制，為特色農業發展提供優良種植基地，為發展觀光、休閑、度假為一體的鄉村生態旅游創造條件。二是加大高標準農田建設力度。加大資金傾斜力度，確保每年投入扶貧開發地區的耕地保護項目資金不低于省級安排資金總量的三分之一。以資水、沅水、澧水等主要河流為重點，推進流域性土地綜合整治工作，實施婁邵盆地高標準農田建設重大工程，抓好“連片推進農村土地整治示范縣”建設，爭取2015年前在扶貧開發地區建設高標準基本農田350萬畝以上。三是合理開發耕地后備資源。提高耕地開發項目投資標準，加大新增耕地后期管護投入，鼓勵扶貧開發地區有序開發耕地后備資源。允許區內節約補充耕地指標在省域內有償、有序流轉，拓展財源。

大力發展綠色礦業。一是切實加強基礎地質工作。優先部署并盡快完成區內1：2.5萬航空磁測、1：5萬區域地質調查、1：20萬重力調查等基礎地質調查工程，查清區域內基本資源底數。二是建設一批礦業經濟基地。以錳、鉛鋅、頁巖氣、鐵、釩等礦種為重點，部署一批整裝勘查項目，力爭找礦重大突破。支持湘西、邵陽、懷化等地依托本地優勢礦產資源，延長產業鏈條，提升資源綜合加工能力，建設大型礦業經濟基地。三是加強礦產資源節約和綜合利用。加強產學研結合，優先部署節約與綜合利用項目，加快礦產資源開發利用技術研究，提高資源綜合利用水平。

切實加強地質環境保護工作。一是全面推進地質環境詳細調查工作。爭取在2015年前全面查清區內地質災害狀況和發育規律，開展重大地質災害隱患點工程勘察，加快推進重點礦區1：1萬礦山地質環境普查。二是推進重點地質災害治理和搬遷避讓。加大中央與省級資金投入力度，實施一批重大地質災害隱患治理工程。三是創新礦山地質環境保護機制。編制市縣兩級礦山地質環境保護和治理規劃，健全礦區地面沉降、塌陷、地裂縫、地下水系變化防控機制。四是加強地質公園建設和地質遺跡保護利用。支持崀山地質公園申報世界地質公園；支持湘西州整合紅石林、金釘子等地質公園及地質遺跡，打捆申報世界地質公園。

加快發展測繪地理信息事業。一是加強基礎測繪工作。加快區內基礎地理信息獲取和更新速度，確保每年更新一次覆蓋主城區、分辨率不低于1米的影像。盡快實現“一縣一圖”全覆蓋。二是加快數字城市和數字景區建設。開展張家界、崀山、紅石林等景區三維動態地圖制作，促進景區數字化建設。三是加強基層測繪隊伍能力建設。為縣級測繪隊伍配備RTK、手持GPS等測繪裝備，提高基層測繪隊伍能力。

加強基層國土資源管理能力建設。一是完善人才支持政策。建立完善掛職鍛煉、跟班學習、定期培訓、人才交流等制度。二是完善財務支持政策。土地整治、地災治理、基礎測繪等專項資金向片區傾斜，并取消市縣配套要求。加大專項工作省級統籌力度，對國家和省部署的重大專項工作，適當加大省級資金補助力度。支持扶貧開發地區縣市設立國土資源信訪積案排查化解專項資金。三是加大裝備建設力度。力爭在2015年前完成市縣金土工程建設。支持市縣國土資源部門改善執法裝備。四是加強基層國土資源所建設。設立特困地區國土資源所建設專項資金，力爭在2015年完成國土資源所辦公場所建設和軟硬件設施配套。

完善國土資源支持扶貧開發的工作機制。一是建立跨區域的國土資源工作聯席會議制度。建立湘黔鄂渝贛五省市國土資源聯席會議制度，定期協商扶貧開發中的重大國土資源管理問題，增強區域國土資源政策協調性。二是加強對扶貧工作的領導。各級國土資源主管部門分別建立扶貧工作領導小組，將扶貧開發工作納入國土資源部門年度目標管理考核，三是加強扶貧政策宣傳教育力度。讓各級國土資源干部職工帶著感情自覺參與扶貧開發工作，讓特困地區對國土資源政策家喻戶曉，贏得最廣大人民群眾對政策的自覺執行與支持。

（作者系湖南省國土資源廳黨組書記、廳長，本文有刪節。）