金融機構破產債權人會議程序之研究

摘 要：債權人會議作為全體債權人的自治組織，既是企業破產的一種利益平衡器，也是統一債權人意志與行動，保證破產有序進行的自治性團體。金融機構破產是企業破產的一個分支。金融機構本身的特殊性決定了其破產時債權人權利與普通商事企業破產時債權人權利的差異性，同時，債權人的權利內容和權利行使還會受到一定的限制，因此，金融機構破產債權人會議與傳統的債權人會議在功能、履職程序、價值目標方面存在沖突。但是，不能因為這種沖突而否定債權人會議的作用及其存在的價值，立法者所應該做的是對其功能、職權和履職程序進行適應性修正。

關鍵詞：金融機構；債權人會議；利益平衡；法律修正

中圖分類號：DF411.92文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.01.08

“破產程序的重要任務是廣泛吸收債權人參加破產程序，適時消除債權人之間的利益沖突，有效完成破產程序。”［1］破產程序對于各種利害關系人都將產生實質性的影響，尤其是債權人。其中，債權人會議就是代表債權人共同利益，體現全體債權人共同意志，實現債權人公平受償目標的基本方式。

一、普通商事企業破產債權人會議的職能與履職程序

（一）普通商事企業破產債權人會議的職能

債權人會議作為全體債權人的自治組織，在整個破產程序進行中具有自治的權限與范圍，擁有相對的獨立性，代表全體債權人的意志與利益。《英國破產法》第343條規定，債權人會議的首要目的就是檢查債務人的業務和財產狀況，可對債務人的財務事項、債務人的免責和破產財團的管理等問題提出廣泛的質詢；也可以就債務的再次確認或擔保物的處置等問題進行協商，即使該行為違反“自動凍結”的禁止規定。第341條允許托管人通過債權人會議審查撤銷破產前某些財產轉移行為的可能性［2］。《日本破產法》規定，債權人會議的職權通常包括：討論和通過和解協議或重整計劃；討論并通過對債務人財產的管理、變現和分配方案；監督整個破產活動的進行。日本學者石川明認為，由于破產程序是滿足債權人的程序，所以有必要在程序上讓債權人的意思、要求反映出來，總結這種意思和要求的集會就是債權人會議［3］。我國《企業破產法》第61條規定：“債權人會議行使下列職權：（一）核查債權；（二）申請人民法院更換管理人，審查管理人的費用和報酬；（三）監督管理人；（四）選任和更換債權人委員會成員；（五）決定繼續或者停止債務人的營業；（六）通過重整計劃；（七）通過和解協議；（八）通過債務人財產的管理方案；（九）通過破產財產的變現方案；（十）通過破產財產的分配方案；（十一）人民法院認為應當由債權人會議行使的其他職權。”

各個國家破產立法的價值取向不同，使得其債權人會議的權利范圍并不完全一樣。但是，從英、德等國破產法的發展趨勢看，加強債權人自治是破產法的發展方向，所以，各國債權人會議的權限總體上都包括：選任破產管理人；對破產程序進行中的重大事項發表意見、作出決定；監督破產管理人或其他法定財產管理人正當履行其職責。

（二）普通商事企業破產債權人會議的程序性規則

作為表達債權人意志和統一債權人行動的議事機構和決策機構的債權人會議，各國法律對其參與人資格、表決權利的大小、召開程序、作出決議的合規人數的規定各不相同。

1.債權人會議組成人員

巫文勇：金融機構破產債權人會議程序之研究

雖然對于不同的債權人需要規定不同的權利，但以調查債權、和解磋商為主要任務的債權人會議仍應保證所有債權人參加會議的權利。同時，應該在程序上給予債權人通過債權人會議維護自己利益的機會，包括有擔保的債權人、享有優先權的債權人、附條件的債權人、附期限的債權人、未確定的債權人，允許這些債權人參加債權人會議，有權了解破產財產和破產程序的信息，參與破產決策事項的討論與表決。對于決策事項的最后表決權利，根據風險與利益相一致的原則，各國破產法律均設定了一些共同性的規定［1］100：一是將破產表決權賦予無擔保債權人，排除有擔保債權人的表決權。企業破產的直接受害人是無數的無擔保債權人，因為其債權的清償來源是企業破產財產，并且其順位一般都排在勞動報酬債權、稅收債權和一些特殊債權之后；而有擔保債權人的債權一般不會因為企業破產而受到損害。為了彌補二者在法律上的不平等，立法者將表決權賦予無擔保債權人和超越擔保額部分的債權人，因為表決結果的影響力直接作用于破產財產。二是表決權回避。為了確保破產財產的公平分配或其他利益得到保障，部分國家規定了利害關系人表決回避制度，以平衡當事人的利益關系，如《日本破產法》第179條就規定，對債權人會議的決議有特別利害關系者，不得就該決議進行表決。三是債權未確定的債權人的表決權。對于債權尚未確定的債權人而言，如果在債權人會議召開時完全排除其參與表決，剝奪他們的表決權，則極有可能損害他們的利益。所以，各國的通行作法是破產管理人或法院對其債權進行甄別，為其行使表決權而臨時確定債權額，否則不得行使表決權。臨時確定表決權可以在不影響債權最終確定的前提下有效避免這一缺陷。

2.債權人會議召集主體及條件

對于債權人會議召開與表決程序，《德國破產法》第75條規定：破產管理人、債權人委員會、至少五名享有別除權的債權人或非后順序的債權人，但以其別除權及債權依破產法院的估計合計達到全部別除權的債值和全體非后順序破產債權人的債權全額得出的總額的1/5為限；一名或者數名享有別除權的債權人或非后順序的破產債權人，但以其別除權以及債權以破產法院估計達到第三項所稱總額的2/5為限的人或組織享有提議召集權。自收到申請至債權人會議召開之日，其間隔最長為兩個星期。召集申請被拒絕的，申請人享有即時抗告權。

《日本破產法》第176條規定，擁有已申報債權總額1/5以上的破產債權人可申請召開債權人會議。申請召集并不影響債權人會議的主持。《德國破產法》規定無論以什么方式召集，都由破產法院主持，而不是債權人委員會，日本借鑒了德國的作法，作了相同的規定。《英國破產法》規定代表公司1/10債權的債權人可以建議召開債權人會議。當然，并不是所有國家都采取債權人會議的形式，有的國家只規定了債權人代表制度，債權人代表作為破產管理機構，行使債權人會議的職權，如意大利、法國。《法國破產法》沒有設立有債權人組成的任何機構，而是從律師、審計師等社會專業性組織中選定所謂的債權人代表，由其代表債權人參與破產程序。這是1995年法國破產法改革的一大變化。

3.債權人會議議事規則

關于出席債權人會議的最低人數，有些國家作了規定，如《英國破產法》要求，當債權人人數在3人以上時，3人出席即符合法定人數，當債權人為2人時，2人均須出席。《加拿大破產法》作了類似的規定。中國立法未明確規定，但從債權人會議的表決規定所要求的人數和債權額所占總債權額的多數來解釋，應以2人以上為必要。出席債權人會議系債權人享有的權利而非義務，故其不出席會議時，不得強制其參加，并不得視其為放棄債權，也不得因其未出席會議而作出損害其利益的決議［4］。特別應該提出來的，是在企業破產案件的審理實踐中，各地債權人會議的實際情況差異很大，有的正式一些，有的并不正式，這主要取決于破產管理人和破產法官的傾向及當事人的努力程度。

債權人會議的決議規則一般有兩種：一是以債權人所代表的債權額為標準，即單一標準制；二是以債權人數比例和債權額的多少進行衡量，即雙重標準制。

單一標準制是以債權人代表債權額的多數或者絕對多數進行衡量，如德國。該國《破產法》規定，債權人會議以絕對多數票作決議，而選擇債權人委員會成員相對多數票視為足夠。投票票數以債權額計算，票數相等時按債權人人數決定。

雙重標準制是以人和債權額的多數或絕對多數為標準，如英國。《英國破產法》要求以人數的多數和債權額的3/4以上為成立條件，但這種雙重標準主要是針對企業重組等特殊事項。《日本破產法》要求出席會議的有表決權債權人過半數，以出席會議的債權人所代表的債權額的過半數方可形成。根據《日本公司更生法》，對于企業重組等事項，則需行使表決權的總額2/3以上同意；在更生擔保權人小組中，行使表決權的緩期執行的計劃草案，得行使表決權總額的3/4以上同意；根據更生擔保權的減免或其他緩期以外的方法影響其權利的更生計劃草案，得表決權總額的4/5以上通過。

我國采取的是第二種立法模式。《企業破產法》第64條規定：“債權人會議的決議，由出席會議的有代表權的債權人過半數通過，并且其所代表的債權額占無財產擔保債權總額的二分之一以上。”對于重整計劃草案，則應該由分類債權人表決組的債權人過半數同意，并且其所代表的債權額占該組債權總額的2/3以上，即為該組通過重整計劃草案。

我國《企業破產法》第64條第3款規定：“債權人會議的決議，對于全體債權人均有約束力。”但債權人認為債權人會議的決議違反法律規定，損害其利益，可以自債權人會議作出決議之日起15日內請求人民法院裁定撤銷該決議，責令債權人會議依法重新作出決議。《德國破產法》第99條規定：“應破產管理人或被否決的債權人在債權人會議上提出的申請，對債權人會議上所作出的違背債權人共同利益的決議，法院必須禁止執行。”《日本破產法》第184條第1款規定：“債權人會議的決議違反破產債權人的一般利益時，法院可以根據破產管理人、監察委員或破產債權人的申請或依職權禁止該決議的執行。”我國臺灣地區的破產法也作了類似的規定。

（三）債權人會議對破產利益平衡目標的實現

龐德曾經指出：價值問題雖然是一個困難的問題，它是法律科學所不能回避的。即使是最粗糙的、最草率的或是反復無常的關系調整或行為安排，在其背后總有對各種互相重疊的利益進行評價的某種準則。在法律史的各個經典時期，無論在古代還是近代世界里，對價值準則的論證、批判或合符邏輯的適用，都曾是法學家的主要活動［5］。也有中國學者認為，“法的價值就是法這個客體（制度化對象）對滿足個體、群體、社會或國家需要的積極意義。一種法律制度有無價值，價值大小，既取決于法律制度的性能，又取決于一定主體對這種法律制度的需要，取決于該法律制度能否滿足該主體的需要和滿足的程度。”［6］

企業破產法是各國法律體系中的重要組成部分，程序自由、公平、正義和效益作為法的基本價值內在于破產法中，破產制度中的債權人會議就是實現這種價值目標的基本方式之一。現代破產法律制度不僅是對破產企業的清算，還是解決市場主體經營失敗時可能采取的法律選項。傳統的破產法僅僅關注具體債權人的利益，而忽視企業破產給員工、社會和投資人所帶來的負面影響，從而造成債權人與債務人、破產企業與社會的對立。破產法理論有債權人利益論、債務人利益論、社會利益論等，但是，現代社會的發展促使破產立法向著一個利益綜合平衡機制發展。一家企業破產清算帶來的結果不僅是該企業本身的消亡，其影響可能涉及到眾多的市場主體，包括投資者、債權人、社區、消費者、職工、管理層，乃至整個產業或社會，所以，“法學家所必須干的就是認識這樣一個問題，并意識到這個問題是以這樣一種形式向他提出的，即盡其可能保護所有社會利益，并維護這些利益之間的，與保護所有利益相一致的某種平衡或協調。”［7］

債權人會議是企業破產時的一種利益平衡器，是統一債權人意志與行動，保證破產有序進行的自治性團體。英國在18世紀初就開始確定債權人會議在企業破產程序中的重要地位，并且早期債權人會議的權力基本上不受限制。一直到1883年英國法律改革運動時期，才開始實現責任分擔制度，債權人會議的權限才開始被限制在討論與批準和解協議、選任破產管理人、對破產管理人的行為實施監督等方面。債權人會議權力的變化過程，反映了各國破產法立法基礎的變化，以及法律所追求的價值觀的變化，即從債權人利益本位——債務人與債權人利益平衡——社會利益與債權人、債務人利益并重的變化發展過程。早期破產立法中的債權人會議主要強調對債權人權利的保護，也就是后來美國學者杰克森、白耶德所主張的一元化立法目標，將債權人利益得到滿足的程度作為判斷破產程序正當與否的惟一標準。以這一理論作為早期的破產法立法指導思想，主張債權人會議是多數債權的一種實現方式，“是對眾多作為破產人財產的‘公共所有者（即全體等待破產分配的破產債權人）都對該公共財產主張權利時，為處置‘公共魚塘問題可能面臨的個人隨意釣魚的矛盾作出的反映。”［2］12債權人會議制度的設計和運作都在于保證債權人整體利益的最大化，其所關心的是在既定財產總量的基礎上盡力擴展其價值，以及確定各種權利在既定財產總量上的分配，平衡各種利益主體的關系而不是創設新的權利。只有

能夠完成破產程序前既存權利的確認和轉化，并在某項權利可能與債權人的共同利益發生沖突時，該項權利的轉化方得允許［2］12。

破產法的現代發展必然導致其對債權人會議制度的功能進行相應調整。美國學者沃倫等人認為，現代任何企業都不僅僅是債權人和企業所有者利益的載體，它同時也是其他利益相關者的集合體。在企業破產時，除了債權人和企業所有者外，雇員、供應商、顧客、消費者以及政府等主體都可能程度不同地遭受消極影響。雖然他們的利益很難現實地折算成金錢價值，但這種利益損失的客觀存在是真實的，因而他們需要得到相應的保護［2］14。債權人會議不僅要考慮債權人利益，還要將所有可能受到破產影響的利益完整地予以考慮，并協助投資人、政府采取必要的措施，使其能夠慢慢地或者更容易地承受企業破產的后果，或實行企業重整計劃。

二、普通商事企業破產債權人會議程序對金融機構的適用

（一）金融機構破產債權人的權利特征及其限制

世界銀行、國際貨幣基金組織、國際清算銀行、巴塞爾銀行監管委員會等國際組織均認為，當一個非金融企業不能履行其對債權人的義務時，破產法即被適用。其主要目的是通過防止其過早解散和為其重組提供機會，使企業財產經濟價值最大化以及滿足盡可能多的債權人。為了正當有序地實現此目標，破產的框架必須包括關于債權人的權利以及他們主張的相關優先權，并且尋求達成帶有金融支柱的、各方利益沖突的平衡［8］。與一個普通的商事企業相比，金融機構破產會產生更加廣泛而深遠的負面影響，如擾亂支付和證券轉移秩序，引發更大范圍的金融機構倒閉。所以，世界各國對金融機構破產都持非常慎重的態度，以免由此引發社會公眾對金融體系的不信任和系統性金融危機。

世界各國對金融機構破產持慎重態度并不等于金融機構不能破產并退出市場。相反，金融機構破產在世界的每一個角落都發生著，金融機構破產問題也更多地被納入學術研究的視野，并普遍認為：

第一，金融機構破產法律制度的目標追求不同。“一般破產運動的發展使重整制度成為再建主義下的新潮流，但是，對于符合破產條件的破產清算，更是符合市場價值取向的做法，也是符合倫理的重視企業生存的安排。”［9］54普通商事企業破產是希望以公平償債機制實現對債權人的最后保護，并給予債務人從頭再來的機會，追求的是一種公平機制。雖然金融機構破產也是企業破產之中的一種，具有破產的共性，但是，其倡導的是破產預防，而不是促使其破產；不是簡單地通過破產對金融機構實現優勝劣汰，而是在進入破產程序之前對問題金融機構實行一系列私人或國家救助，重建和拯救金融機構，以避免其破產。

第二，金融機構破產時國家實施干預的強度不同。普通商事企業破產采取私法自治的原則，一般而言，國家并不對其進行干預，除非其破產產生強烈的負面影響。出于穩定社會金融秩序的考慮，金融監督部門除了對金融機構實行事前嚴格監管外，還會對問題金融機構進行生存救助和清償救助。美國、加拿大、奧地利、西班牙、荷蘭和瑞士等國都規定了對問題金融機構的干預和救助，如早期的非正式矯正措施和隨后的正式矯正措施，包括對危機金融機構的受控制管理、臨時行政管理、接管金融機構，以及對問題金融機構所實施的國家救助，如直接注資、購買不良資產、行政兼并、行政擔保等。

第三，金融機構破產的主導機構及權力結構不同。在普通商事企業破產時，破產宣告、組織清算、權利與義務裁定、債權認定、法律適用、破產和解與重整等均由法院主持，法院處于主導地位。金融機構破產案件的處理，不同國家的規定有所不同。例如，美國是由聯邦存款保險機構處理銀行破產，負責審查銀行健康狀況、是否符合破產原因；在破產宣告后，主持清算活動等。英國等歐洲國家則由法院受理金融機構破產。但是，無論采用哪一種破產模式，金融監管機構在整個破產程序中均享有很大的權限，如啟動破產程序、許可破產申請、主持破產重整、對破產程序中的一些決議進行審批等。

第四，金融機構破產條件及申請主體不同。普通商事企業破產的條件基本有三種：不能清償、不能支付、債務超時；申請破產的權利主體一般有債權人、債務人和清算機構。金融機構破產的條件則較為復雜，各國法律規定的條件也并不完全一致，除了要符合金融機構破產的法定條件外，還要經過金融監管機構權衡利弊的選擇，并且通常的作法是在宣告金融機構破產之前進行國家救助和重組。

啟動金融機構破產的主體制度，各國并不完全相同。有些國家賦予債權人、債務人、股東和金融監管機構申請金融機構破產的權利，而另一些國家則僅規定金融監管機構成為申請金融機構破產的惟一主體，如德國、丹麥、奧地利等國。

第五，金融機構破產財產分配順序不同。破產財產分配順序的不同規定，體現了破產法律制度的不同價值目標。普通商事企業破產財產的分配順序是：勞動債權、稅收債權、一般債權，體現的是民生與公共債權至上的價值目標。世界上大多數國家都在法律中規定金融機構破產財產在支付完清算費用和勞動債權后，優先清償存款、投資者保證金和保險理賠金。即使有部分國家沒有規定存款等金融債權的優先受償權，在破產財產不足以償付上述債權時，國家也會提供顯性或隱性的清償救助。

第六，金融機構破產程序的規定不同。普通商事企業破產一般沒有行政審查的前置程序，法院在收到破產申請后，根據破產法定條件自行宣告企業破產。但是，法院在宣告金融機構破產前必須經過金融監管機構的同意，這是一種國際慣例。普通商事企業的重整是在進入破產程序之后，由債權人會議及債權人委員會、破產管理人、破產法院主導；金融機構的重整與救助一般發生在破產程序啟動前，主導機構是金融監管機構。在進入破產程序之后，一般不再作挽救的努力。

金融機構破產的各種特殊性決定了其債權人權利的特殊性，以及權利內容和權利行使時受到的限制。普通商事企業破產法一般都規定債權人享有及時獲取與利益密切相關的知情權、債權申報權、公平受償權、破產財產調查權、債權審查權，以及參與債權人會議行使表決權和申請對不合法決議撤銷的權利。然而，與普通商事企業破產相比，金融機構破產債權人的權利受到明顯限制：一是債權人申請金融機構破產的權利受到限制，表現在一些國家規定只有金融監管機構才能申請金融機構破產，而另一些國家則規定破產申請需得到金融監管機構的批準。二是金融機構的重整與救助一般都是在破產程序啟動之前，所以，債權人申請重整的權利基本上無法得以行使。三是由于存款人、投資者和保單持有人的債權享有優先償還權，并且在限額范圍內的債權能得到國家救助，所以，他們本應享有的破產財產分配、變價、管理方面的表決權將受到限制。除此之外，在金融機構破產過程中，債權人人數眾多、相對分散，有些甚至居住在不同的國家，將債權人召集在一起本身就是一件難事，而且成本很高，所以，客觀上債權人特別是小債權人難以行使其債權人權利。因此，作為債權人行使權利的基本組織形式，債權人會議的作用也將受到極大的質疑和限制。

（二）金融機構破產債權人會議的存廢觀點

日本學者石川明認為，“由于破產程序是滿足債權人的程序，所以有必要在程序上讓債權人的意思、要求反映出來，總結這種意思和要求的集會就是債權人會議。”［3］112但是，由于金融機構破產債權人的權利在法律上受到了較大的限制，而在實際行使中又由于人數眾多，難以通知，居住分散，并且絕大多數存款人、投資者和保單持有人沒有相應的金融、破產法律知識，所以，債權人會議的實際作用、可行性和存在的必要性均受到質疑。

持金融機構破產債權人會議應該保留甚至應該加強的學者認為，金融機構破產是整個破產體系中的重要一環，不應該因為金融機構的特殊性而否定破產過程中債權人籍以表達意見和看法的議事機構。其法理基礎是：債權人在合法權益受到損害時有權進行自力救濟，作為一種自我保護的權利，不能以法律的形式加以剝奪；即使金融機構受到法律的特殊關照，在其處于危機時期，國家對其實行公力救助，債權人的自治權利同樣應該得到尊重。

金融機構破產債權人會議是債權人實現自力救濟的基本組織形式，與其他破產制度和規則一起作為一種契約安排的替代方式。允許債權人提出破產方案實際上是破產程序中對當事人意思自治的尊重，既然承認當事人存在經濟理性，就應允許當事人合意替代破產規則，只不過這種自治是在國家干預范圍內的自治，法院對債權人自治的活動擁有裁決的權力。金融機構破產制度起源于普通商事企業的破產，各國的相關破產規則無論怎么演變，仍可在傳統商事企業破產法身上找到其原形。如同公司理論從“股東利益至上”、“股東是公司的所有者”理論發展到“公司相關利益者”理論一樣，對破產程序中債權人利益的關注等問題的新認識，促進了整個破產法律制度的創新，其中也包括破產債權人會議制度的變遷。但并不是由于超越債權人的關注程度，就完全取消債權人會議，使得債權人無處表達自己的意愿。如果沒有一個表決機制或對財產分配與管理的審查機制，債權人利益不可避免地會受到損害，有關破產程序中必須決定的一些重大事項，如對某些合同的繼續履行、資產的評估、拍賣、轉讓、分配方案等問題的審查與糾正等，債權人也將被排除在外。

持金融機構破產債權人會議應該被淡化甚至被取消的學者認為，在普通的商事企業破產程序中，很多國家如法國、意大利等的法律均規定，債權人會議并沒有被作為重大事項的決策機構，而是某些場合的臨時集會，其主要功能是調查債權與和解磋商。金融機構破產時債權人會議的作用更是因為各個債權人權利受到限制而使其作用無法得到有效發揮，以至于一些國家在金融機構破產時不設債權人會議，如美國、意大利、葡萄牙、瑞士等國。其中，瑞士2004年7月1日新修正的《銀行法》將金融機構重整與破產清算規定在其中，并將主管權賦予金融監管機構，如：（1）發布延期償付令、凍結資產、主管重整和清算程序；（2）可根據具體情況對問題金融機構采取干預措施，如代為經營，改變、減少或終止高風險經營行為，限制金融機構的經營范圍；（3）下令中止對金融機構的所有執行程序，阻止債權人對金融機構財產采取強制執行措施或扣押；（4）對金融機構先進行不公平的重整如安排出售、兼并和收購，如果前景良好則對其進行公平重整，金融監管機構負責審批重整方案；（5）金融監管機構負責破產清算，清算人對金融監管機構負責。由此可看出，《銀行法》賦予金融監管機構主導破產的權限極其廣泛，并且行政權力占據了絕對主導地位，債權人的自治權在極大程度上受到限制。雖然整個破產程序不能違背多數債權人的意愿，但不要求對破產清算與重整方案進行正式投票，債權人會議缺乏存在的基礎。

淡化或取消債權人會議的理論基礎主要有如下三項：一是無論是金融監管機構還是法院主導金融機構破產，強調的是快速處理問題金融機構，以免由于復雜的程序而加速金融機構財務狀況的惡化而引發更大范圍的金融危機。二是金融機構破產法律制度的立法目的是破產預防，而不是對剩余財產的公平分配。無論是在顯性或隱性的國家救助環境下，債權人的債權是否能夠得到清償已經不是首要問題，關鍵是如何對問題金融機構進行處置能實現“成本最低，風險最小”，所以，有必要加大政府的公權力，縮小債權人的自救范圍。三是金融機構破產債權人眾多，召開債權人會議行使自治權，時間與經濟成本太大。如果僅追求形式上的權利公平，可能損害實質上的利益。

三、金融機構破產債權人會議的法律修正

（一）金融機構破產債權人會議的職權

在金融機構破產時，債權人作為其直接利益相關人，通過債權人會議這樣一個機構參與破產事務決策和處理的基本模式不應該改變，所應該改變的只是債權人會議的職權、會議程序、表決方式、會議召集形式和召集權。金融機構破產與企業破產是特殊與普遍的關系，所以，金融機構破產規則也不應該與作為普通法的商事企業破產法基本原則相違背，所能夠做的僅是針對金融機構的特點以及金融機構破產的綜合性影響，對債權人會議的職權進行適應性修改：

第一，對重整計劃與和解方案的審查與修改權。各國法律規定和實踐證明，對金融機構的重整與救助大部分都發生在金融機構破產程序啟動之前，只有以金融監管機構為主導的重整與救助失敗后，才開始進入破產程序。在問題金融機構的重整與救助實踐中，救助與重整的基本方式是中央銀行、財政部門和金融消費者保險機構的直接注資、購買債權、收購股權，或其他兼并與收購方式，但其前提條件是稀釋股份、減免債務。但重整與救助并不必然使問題金融機構起死回生，一旦救助與重整失敗并進入破產還債程序，則前期重整與救助的后果必然影響到債權人受償的可能性，甚至進一步惡化問題金融機構的償債能力。所以，債權人有權事前對救助和重整方案進行審查與修改，事后就其落實情況進行監督，并對由于重整和救助給債權人造成的不利后果進行糾正和追償。

第二，對破產管理人工作的監督和申請更換。破產管理人是指法院或監管機構（專指金融機構破產）受理破產案件后依法成立的接管、處分債務人財產，并依法開展破產工作的專門機構。破產管理人一經選任，就應該以與其專業地位、知識和技能相適應的注意、謹慎，認真仔細地處理債務人的破產事務，盡最大的能力來實現破產財產的最大價值；破產管理人不能與破產企業進行交易，也不得通過其家庭成員、代理人或第三人間接從事交易，不得損害破產財產，不得因管理活動而為自己或他人牟取不當利益。各國對破產管理人的選任規定并不一致，但基本方式是：法院指定和債權人會議選任，而金融機構破產的管理人普遍都是由金融監管機構委任。

在金融機構破產中，破產管理人應具有較普通商事企業破產管理人更為專業的管理和運作能力，并將這種能力運用到破產管理過程中。所以，金融機構破產債權人會議有權就破產管理人履責進行監督，對嚴重不稱職的破產管理人向金融監管機構或破產法院提出更換申請，并追究其法律責任。

第三，對金融機構破產財產處置方案進行審查與修改。金融機構的財產管理、變價和分配較之普通商事企業復雜，并且其分配原則與順序也與普通破產法存在很大的不同。無論是行政主導還是司法主導的金融機構破產，金融監管機構在破產過程中的作用都是不可否認的，所以，賦予債權人會議相關的審查權利是對金融監管機構行政權力的制約，以防金融監管機構選任的破產管理人處理破產財產事務不公，損害債權人利益

在法律上，雖然各國一般都規定了存款人、投資者和保單持有人的優先受償權，以及在限額范圍內的國家救助性清償，但是，非存款人、投資者等普通債權人，以及超過保險額的債權人，則完全依賴破產財產的順位清償，公平、合理的保管、變價和分配是保障其權益最大化的基本前提。所以，賦予債權人會議審查及修改權是保障債權人公平受償的基礎。

（二）金融機構債權人會議的召集權與召集形式

普通商事企業破產法一般都規定第一次債權人會議由法院或破產管理人召集，以后的債權人會議召開，各國規定有所不同。我國規定是在法院認為必要時，或者破產管理人、債權人委員會、占債權總額1/4以上的債權人向債權人會議主席提議時召開，德國作了類似的規定。

金融機構破產債權人會議的召集權與普通商事企業破產債權人會議的召集權不會有太大的差異，即第一次仍然應該由案件受理機構——法院或金融監管機構召集；以后的債權人會議由案件處理機構、債權人委員會、破產管理人、占債權總額一定份額的非保險債權人，以及金融消費者保險機構召集。此處應該排除保險額范圍之內的存款人、投資人、保單持有人和其他有擔保債權人，但超過保險或擔保限額的債權人應與普通債權人享有同等的召集權。同時，由于金融消費者保險機構實際上承擔了代問題金融機構清償破產債務的責任，在整個破產進程中發揮主導作用并處于特殊地位，應該允許其享有召開破產債權人會議的提議權。

各國金融機構破產法對債權人會議的召集形式規定得不明確。普通商事企業破產法一般都規定現場方式召開，但一些國家也不排除采用通信方式召開。與普通商事企業破產不同的是，金融機構破產債權人人數眾多、居住分散，特別是在眾多的債權人中分為被保險債權人和非保險債權人。所以，為確保債權人會議的效率以及降低會議成本，可采用現場與通訊方式相結合的方式召開。即非保險債權人以出席會議為原則，在特殊情況下可委托他人代為表決；在一定限額以下的超保險額的小額債權人，則以通訊方式行使會議表決權利；超過一定限額以上的超保險額的債權人，則以現場出席方式行使債權人表決權，在特殊情況下可委托他人代為表決。但是，在保險額度范圍內的債權人可不再參加債權人會議，或者雖然參加債權人會議而不享有表決權，其表決權轉由金融消費者保險機構行使。

（三）金融機構破產債權人會議的提案權

債權人會議所議事項均為

關系到債權人利益的重大事項，債權人會議一般不得對未事先公告的事項進行表決。由于債權人會議通常是由破產管理人、債權人委員會、破產處置機構和金融消費者保險機構提議召開，因此，其議程也一般由他們確定。但是，由于各利益主體所處的位置不同，從而使得其看問題的視角存在較大差異，導致其解決問題的思路與愿望也不同，所以，為了平衡各利益主體的權益，法律應該允許債權人會議享有提案權。我國《企業破產法》第63條規定：“召開債權人會議，管理人應當提前十五日通知已知的債權人。”但是，該法并沒有規定應當將所要討論的議題事先告知債權人，使得債權人有充分考慮的時間，也沒有賦予債權人會議提案權，是我國破產立法的一大缺陷。

金融機構破產較普通商事企業破產復雜，專業性較強，所以，法律應該規定在提前告知債權人會議期限的同時，同時公告會議形式、審議事項、議事程序和表決方式等。債權人會議不得就未經公告的事項進行表決，除非經有表決權的全體債權人一致同意；單獨或合并持有表決權債權總額一定份額（如10%）或以上的債權人可以在會議通知發出前提出會議議案。會議召集人可對提案進行審查，如提案涉及破產事項，并且不超過法律、法規所規定的債權人會議職權范圍，則應提交會議審議。對于不符合上述要求的，可以不提交會議審議，但應當在該次債權人會議上進行解釋和說明。

（四）金融機構破產債權人會議的決議規則

金融機構破產債權人會議由全體債權人組成，包括有擔保債權人、被保險債權人、政府債權人和金融消費者保險機構。但是，有擔保債權人、被保險債權人不享有表決權。

金融機構破產債權人會議決議規則包括三個方面：一是參加會議的法定數；二是決議通過的法定數；三是權利受到決議損害的救濟。

第一，債權人會議的合法人數。債權人會議的人數應該采取雙重標準：一是絕對人數，例如，通訊表決的人數需達到1/2；二是相對人數，即參加會議的人占有表決權債權總額的1/2。采取這種會議法定人數最低限額制，既考慮到金融機構債權人人數眾多且居住分散的特點，也防止采取單一標準造成大債權人壟斷表決權的弊端。

第二，決議通過的法定數。債權人會議的決議分為兩類：一是僅涉及非實質性利益和程序性的決議；二是涉及實質性利益的決議，如和解與重整、財產分配等。對于第一類，由出席會議的有表決權的債權人過半數通過，并且其所代表的債權額占有表決權的債權總額1/2以上。對于第二類，則相應提高比例，如債權人人數由從1/2提高到2/3，債權額從1/2提高到2/3。

第三，權利受到損害的法律救濟。債權人會議依法作出的決議對全體債權人均有約束力，債權人認為債權人會議的決議違反法律規定，損害其利益的，可采取如下救濟措施：如果債權人會議尚未休會，則可提出申請要求復議，債權人會議應該進行復議，并以書面形式作出答復；如果債權人會議已經休會，利益受到損害的債權人可自債權人會議作出決議之日起15日內，請求法院撤銷該決議，依法進行裁決。

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Study on the Procedure of Creditors Meeting for Bankrupt Financial Institutions

WU Wen瞴ong

(Law School, Jiangxi University of Finance and Economics, Nanchang 330032, China)

Abstract:

As an autonomy of the entire creditors, the creditors meeting is both an interests balancer and a selfgoverning organization which is able to integrate creditors minds and actions,andkeep bankruptcy procedures process in order. Financial institution bankruptcy is a branch of the corporate failure. The particularity of financial institutions determines differences between its creditorss rights and the creditorss rights in common business bankruptcy, and the contents and limitations in exercising their rights. Those factors generate conflicts with the function, resumption procedure and value target of traditional creditors meeting. But we cant deny the functions and importance of the creditors meeting. What the legislators should do is to revise its fuctions, duties and processes properly.

Key Words:financial institution; creditors meeting; interet balance; law amendment

本文責任編輯：邵 海