談國際貿易救濟措施(六)

師建華

什么是“特別保障措施”

“特別保障措施”（以下簡稱“特保措施”）是“特定產品過渡性保障機制”和“特殊保障措施”的簡稱。

“特保措施”是世貿組織成員利用特定產品過渡性保障機制（Transitional Productspecific Safeguard Mechanism）針對來自特定成員的進口產品采取的措施，即在WTO體制下，在特定的過渡期內，進口國政府為防止來源于特定成員國的進口產品對本國相關產業造成損害而實施的限制性保障措施。

“特保措施”的來源

最早的特保措施適用于日本。1953年日本申請加入關貿總協定（GATT）時，一些GATT締約國擔心日本的紡織品進口可能對本國相關產業造成損害，決定在日本加入GATT之后其它成員國可以對日本適用特別保障條款，即GATT締約國在發現原產于日本的紡織品進口數量增加從而對本國構成市場擾亂時，可以單方面針對日本的紡織品采取保障措施，以抵消或減少對國內產業的沖擊。此后，在波蘭、匈牙利、羅馬尼亞等東歐國家加入GATT時，也適用特別保障措施條款。

針對中國的“特保措施”

針對中國的特保措施實際上是“發達國家把中國當作非市場經濟國家對待的產物”。1995年WTO成立后，中國開始漫長的加入談判。以美國為代表的一些西方國家對中國要價太高，“一致要求中國接受特別保障措施條款”。經過多次反復，我國政府權衡利弊，采取務實和靈活的態度，最終于1999年與美國達成包含了特保措施條款的關于中國“入世”的雙邊協議，2001年我國“入世”時被確定為《中華人民共和國加入議定書》的正式條款。在某種程度上，特保措施是美國貿易利益的直接體現，是中美雙方利益均衡和政治妥協的結果。

（一）內容

針對中國的特保措施主要包含在《中華人民共和國加入議定書》（以下簡稱《議定書》）第16條和《中國加入工作組報告書》中。《議定書》第16條規定,在中國加入WTO 之日起的 12年內，如果原產于中國的產品在進口至任何WTO成員領土時，其增長的數量或所依據的條件對生產同類產品或直接競爭產品的國內生產者造成或威脅造成市場擾亂（確定程度較低，造成擾亂即可，不必產生真正的損害），該WTO成員可請求與中國進行磋商，包括該成員是否應根據《保障措施協定》采取措施。

如果磋商未能使中國與有關WTO成員在收到磋商請求后60天內達成協議，該WTO成員有權在防止或補救此種市場擾亂所必需的限度內，對此類產品撤銷減讓或限制進口。根據《報告書》第242段規定，在2008年12月31日前，WTO成員可以對來自中國的紡織品采取特別保障措施；第245段到250段中則規定實施特別保障措施的基本程序。

（二）性質

特保措施違反了WTO非歧視原則，是中國“在處于弱勢地位，是在緊迫、意志受限的情況下做出的承諾”， 是中國入世時被迫接受的不公平條款，是WTO成員針對中國產品實施的歧視性措施；也是中國在談判中為換取讓步、平衡貿易利益沖突所做戰略選擇與戰術妥協的結果。

“特保”的實施期限為2001年12月11日至2013年12月11日。含蓄地表明它是背離WTO原有保障措施規則異化出來的另類，和我國正處于向完全市場經濟過渡的時期相聯系。作為妥協和讓步的產物，它只有12年的生命力。

（三）特征

特保的特征包括以下幾方面：

1、適用對象的選擇性和歧視性。

如果說保障措施是WTO自由貿易原則的例外制度，特保措施則是保障措施的例外，具有嚴重的歧視性。保障措施是條約法“情勢變更原則”的體現,適用于所有WTO成員，意在平衡貿易利益，“是保證各國國內經濟安全和實現貿易自由化的‘安全閥 ”,具有合法性和非歧視性；

特保措施僅針對來源于中國的產品，對什么產品適用和何時適用完全取決于進口國，具有強烈的選擇性和針對性。

2、適用條件的模糊性和隨意性。

根據《議定書》第16條規定，實施特保措施的條件是來源于中國的產品數量增加（包括絕對增加和相對增加）給進口國造成或威脅造成市場擾亂或造成重大貿易轉移。只要一項產品的進口快速增長，無論是絕對增長還是相對增長，從而構成對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業造成實質損害或實質損害威脅的一個重要原因，即可認定為市場擾亂。

但是，《議定書》對實質損害和實質損害威脅并無明確的定義和說明；對國內產業造成實質損害或實質損害威脅的標準也遠低于實施保障措施條件的“嚴重損害或嚴重損害威脅”的標準；同時，只要實質損害或實質損害威脅是“重要原因”而不需要是“主要原因”即可認定，這實際上也放寬了適用特保措施的條件，因為進口國只要證明來源于中國的產品進口大量增加，就可以提起特別保障措施調查，有很大的隨意性。

3、適用報復措施救濟的有限性。

《議定書》規定了中國針對實施特保措施的WTO成員暫停實施GATT項下實質相當的減讓或義務的兩種情形：一是因中國產品進口的相對增長而采取的特保措施持續有效的期限超過2年；二是特保措施是由于進口的絕對增長而采取的，且持續有效的期限超過3年。而《保障措施協定》對于因進口相對增長采取的保障措施，被訴WTO成員有權在保障措施生效后的任何時間采取報復措施。可見，特保措施條款實質上限制了中國采取報復措施的權利。

（四）特保措施的適用程序

根據《議定書》規定，適用特保措施應當遵循下列程序：

1、調查。調查內容包括對來自中國的進口產品數量、市場份額及其對進口國同類產品的價格和國內產業的影響以及市場擾亂與中國的進口產品增長是否存在因果關系等。

2、公告和通知。進口成員國應及時公告有關信息，包括調查的啟動、調查的結果、擬采取的措施、采取措施的決定及采取措施的期限等。同時，對中國適用特別保障措施的WTO成員采取的任何措施和中國采取任何報復行動都應該立即通知保障措施委員會。

3、磋商。

（1）磋商的啟動。啟動磋商源于原產于中國的產品進口的數量或所依據的條件對國內產業造成或威脅造成市場擾亂，則受此影響的WTO成員可請求與中國進行磋商。

（2）磋商達成一致。如在雙邊磋商過程中，雙方同意原產于中國的進口產品是造成市場擾亂的原因并有必要采取行動，則中國應主動節制出口以防止或補救此種市場擾亂。

（3）磋商未達成一致。如雙方未能在收到磋商請求后60天內達成協議，則有關WTO成員有權在防止或補救此種市場擾亂所必需的限度內，對此類產品撤銷減讓或限制進口。

4、臨時保障措施。根據《議定書》規定，在遲延會造成難以補救的損害的緊急情況下，受影響的WTO成員可根據一項有關進口產品已經造成或威脅造成市場擾亂的初步認定，采取臨時保障措施，并立即向保障措施委員會發出通知，同時提出雙邊磋商請求。臨時措施不得超過200天。臨時措施的期限計入將來采取保障措施的期限。

5、報復。WTO成員只能在防止和補救市場擾亂所必需的時限內采取措施。如果基于進口的相對增長采取的特保措施期限超過2年，或基于進口的絕對增長采取的特保措施期限超過3年，中國有權采取報復措施。

（五）與一般保障措施的區別

特別保障措施與一般保障措施有幾下幾方面區別：

1、原則依據不同

《保障措施協定》規定，保障措施應針對正在進口的產品實施，而不考慮其來源。而《議定書》第16條規定，某一 WTO成員可只對中國的進口產品提起特保調查。顯然，這一原則與《保障措施協定》所遵循的非歧視性原則不同。

2、實施條件不同

《議定書》第16條規定，WTO成員只需在我國產品對其國內產業造成“市場擾亂”（遭受實質損害或實質損害威脅）的情況下,即可針對中國進口產品提起特別保障調查。

3、實施期限不同。與一般保障措施明確的實施期限規定不同，《議定書》沒有明確規定特保措施的實施期限，唯一可作參考的是“WTO成員只能在防止和補救市場擾亂所必需的時限內根據本條采取措施”這一彈性條款。

4、實施后果不同。在進口相對增長的情況下：一般保障措施中，受影響成員方可及時針對實施措施的WTO成員中止實施GATT項下實質相當的減讓或義務；而在特保措施中，只有在措施實施滿2年以后，中國才有權針對實施措施WTO成員中止實施GATT項下實質相當的減讓或義務。

（六）特保措施存在的問題

特保措施的實施主要存在以下問題：

1、采取特保措施的標準降低。

（1）將“嚴重損害”改為“實質損害”。《保障措施協定》規定：嚴重損害應理解為指對一國內產業的狀況的重大全面減損。但特保措施中“市場擾亂”則被定義為造成 “實質損害”。所謂“實質損害”，是指對進口方同類產品的銷售產生了重大影響，損害了進口方同類產品生產者 的利益及其產業發展。由定義可知，“嚴重損害”比“實質損害”標準受損程度更大。而《議定書》明確援用了反傾銷中的標準——“實質損害或實質損害威脅”。

（2）降低了損害確定的標準。特保條款要求“受影響方應考慮客觀因素，包括進口量、進口產品對同類產品或直接競爭產品價格的影響以及此類產品對生產…的國內產業的影響。”采用的是反傾銷的標準。有悖于保障措施設立的一般原則，因為保障措施是針對公平貿易下的產品進口而采取的救濟措施，因此保障措施的實施條件比較嚴格且實行非歧視性；反傾銷措施是因市場不公平競爭而對傾銷行為采取的貿易救濟措施。而特保措施實質上是一種被更名的“反傾銷”措施，只不過是針對公平貿易進行的。

2、增加“貿易轉移”條款，使針對中國的保障措施條件進一步降低。

《議定書》第16條規定重大貿易轉移是援用特保措施的又一情形：中國采取了“防止或補救市場擾亂”的行動或其他WTO成員采取了保障措施（含臨時保障措施） 而使中國的產品進入WTO成員的“重大”數量增加。據此，只要證明進口產品數量增加是“重大”的且與上述行動具有因果關系，無須證明對國內產業造成的損害就可采取特保措施，這無疑大大降低了第三方針對同類產品實施保障措施的門檻。

《工作組報告》規定了WTO成員確定重大貿易轉移時應適用客觀標準。需要審查以下因素：

（1）中國進口產品市場份額的實際或迫近的增加；

（2）中國或該另一成員所采取行動的性質或程度；

（3）有關產品在該WTO進口成員市場中的供求關系；

（4）中國產品對先前依市場擾亂采取特保措施的成員和該進口成員的出口程度。

（七）特保措施對我國的影響

無需否認，特保措施條款為其它WTO成員濫用保障措施提供更大的可能性和便利條件，使我國企業面臨更大的挑戰。特保措施是對自由和公平貿易原則的扭曲，對我國影響重大，影響層面而言宏觀與微觀兩個方面。前者表現為對國家的宏觀貿易政策和貿易制度的影響，后者則表現為對我國的產業發展與企業運營方面：

1、中國的報復能力被削弱，適用報復措施救濟受到限制。

2、臨時保障措施的實行過于主觀。《議定書》規定在遲延會造成難以補救的損害的緊急情況下，進口方可根據對產品造成市場擾亂的初步認定，采取臨時措施。而不以進口方提供明確的證據為前提，帶有較大的主觀性、任意性。

3、剝奪了我國享受發展中國家特殊待遇的機會。按《議定書》規定，WTO成員可以針對中國產品采取特保措施，而無論其出口產品是否在該成員國進口產品中3%以上。實際上使中國不可享有作為發展中國家應有的特殊待遇。

4、直接的消極影響

（1）沖擊甚至損害我國內產業。特保措施的實施目的在于保護進口國的國內產業，同時直接損害中國的出口產業， 使中國的相關產業的出口市場份額下降，進而產量下滑， 形成連鎖反應，危及產業發展。

（2）相關產品出口受阻，企業利潤減少。特保措施實施的直接后果就是中國的產品出口受到限制，企業的出口減少，利潤下降，企業要么放棄現有市場、開拓新市場，要么應對特保措施。無論采取上述何種策略，都會增加中國出口企業的成本，導致利潤下降。

5、客觀作用

（1）促進改革貿易體制、調整貿易政策。調整導致企業為獲取出口退稅，競相壓價出口、惡性競爭、求量不求質、 出口效益低下的增加外匯儲備的政策導向；

（2）促使我國加快產業結構調整的步伐。我國產業升級的需求和短期利益的矛盾，在一定程度上削弱了改革開放的動力。WTO規則客觀上提供了推動改革開放的外力；

（3）促使企業加快技術進步。我國出口產品長期依靠成本優勢，附加值低、競爭力差，價格戰成為企業慣用的出口競爭策略。特保措施的存在會不斷警示我們，要通過提高出口產品技術含量和附加值，來提高出口效益。