公共危機管理中的公民參與:價值困境與路徑選擇

姜慶志 冷向明

摘要：公民參與是公共危機管理的一個重要問題。社會資本理論是分析社會發展的一種重要理論，對公民參與具有較強的解釋力。本文梳理了公民參與、公共危機管理和社會資本的相關概念和內涵，以社會資本為中介和基礎分析了公共危機管理中公民參與的價值；在社會資本缺失和負外部性下討論了公民參與公共危機管理的困境；并通過社會資本的投資和自我完善分析了公民參與公共危機管理的路徑選擇。

關鍵詞：公民參與；社會資本；公共危機管理

中圖分類號：D035.29文獻標識碼：A文章編號：1003-1502(2012)01-0042-06

一、問題提出和概念梳理

(一)問題的提出：實踐與理論的雙重要求

進入21世紀后，人類面臨的公共危機突發性更強、破壞性更大、發生頻率更高、化解更難，傳統意義上以政府為主導的公共危機管理面臨極大的挑戰，政府處理公共危機失敗的現象頻發。研究者開始注重公民在公共危機管理中的作用，并且取得了豐富的研究成果。目前關于公民參與公共危機管理的研究多是總結性質的，而利用相關理論進行專題論述比較少。實踐和理論研究的需求是本文寫作的出發點。考慮到公民參與和公共危機管理自身的特點，本文采用社會資本理論作為研究視角。社會資本理論是20世紀90年代興起的一種理論，探究的是社會變遷的動因和社會發展的基本要素，強調的是社會自主活動的重要性，與公民參與有著高度的關聯。社會資本的這種理論關懷為本文分析提供了著力點。

(二)相關概念的梳理

1公共危機管理：多元主體與系統管理

關于公共危機管理的定義比較多，吳興軍認為，公共危機管理是政府及其他公共組織在科學的公共管理理念指導下，通過監測、預警、預防、應急處理、評估、恢復等措施，防止和減輕公共危機災害的管理活動。筆者比較贊同這個觀點。這一定義既承認了公共危機管理主體的多樣性，又承認了公共危機管理的系統性和復雜性。系統管理學派認為系統可根據研究問題的需要分為目標和價值子系統、技術子系統、社會心理子系統、結構子系統和管理子系統，該分類方法同樣適用于公共危機管理系統：化解危機和為社會提供公共產品是其目標和價值子系統；相關技術和設備是其技術子系統；管理主體的行為動機和角色等是其社會心理子系統；管理體制、預警機制、應急機制、管理原則和程序等構成了體制結構子系統；各種管理機構如預防監測機構、指揮決策機構、參謀咨詢機構、決策執行機構和綜合協調機構構成了公共危機管理的管理子系統。

2公民參與(Cifizen Participation)：歷史演變與現實考量

在公共管理研究領域，關于公民參與的闡述有三對不同的傾向：“工具具理性”與“價值理性”、“效率取向”與“公平取向”、“主導地位”與“從屬地位”。發展到現在公民參與追求的是民主價值，強調的是主導地位，尋求的是效率和公正的平衡。進入現代社會后，不同范式下公民參與的涵義并不存在嚴格的區分，只是在核心特征上有所傾向。遵循理論與現實相符合的原則，本文是基于新公共管理的視角討論公民參與的。通過對不同觀點的整理，我們認為公民參與是指公民(個體和組織)基于公民責任和公共利益，通過一定的方式和途徑，與政府等多元公共管理主體合作管理社會公共事務，供給公共產品和服務的活動與過程。

3社會資本(Social Capital)理論概述：內涵、屬性和要素

社會資本理論的代表人物主要有五位：布爾迪厄，他認為社會資本是一個社會或群體所具有的現實的或潛在的資源集合體，主要由確定社會或群體成員身份的關系網絡所構成；科爾曼認為社會資本存在于不同行為者之間的相互關系結構中，表現為人與人的關系；帕特南認為社會資本是普通公民參與網絡，以及體現在這種約定中互惠和信任的規范，是一種公共財產；林南認為社會資本是嵌入到社會結構中的資源；福山認為社會資本是一種有助于兩個或更多的個體之間相互合作、可用事例說明的非正式規范。社會資本的基本屬性表現為：(1)隱形資產；(2)準公共物品性質；(3)自我強化性；(4)外部性。社會資本的正外部性能夠降低交易成本，有助于解決信息不對稱的問題；能增強社會心理的穩定，強化社會成員的身份和認同，使組織資源得到共享；規范和網絡能使公民比較容易解決集體問題，提高個體決策的理性；信任能使社會平穩運轉。社會資本的負外部性主要是指排斥圈外人、對團體成員要求過多、限制成員的個人自由和反社會危險。社會資本由信任、規范和關系網絡三個要素構成，林南曾將社會資本劃分為個人和團體兩個層面。

二、公民參與公共危機管理的價值：社會資本語境下的解釋

對公民參與之于公共危機管理的價值，筆者認為應當從社會資本—公民參與和公民參與—公共危機管理兩個層面出發。理清社會資本對公民參與的作用機制、公民參與對公共危機管理的作用機制，才能真正了解這三者之間的關系。

(一)社會資本之于公民參與的價值

公民參與是在政府和市場雙重失敗下尋找到的第三條道路；社會資本是為了突破國家和社會二元對立的解釋模式；雙方都尋找到了國家和市場的“中間地帶”——公民社會，這是公民參與和社會資本的自然情結。帕特南從政治學的角度分析了公民政治參與和社會資本之間的邏輯關聯性：一是社會資本是民主進步的決定性因素；二是社會資本來源于公民參與網絡。社會資本對新公共管理視角下的公民參與同樣具有解釋力——合法性和有效性的解釋。

合法性是政治學的一個概念，其要義在于“由于被判斷或被相信符合某種規則而被承認或被接受”，也就是信任。信任是合法性的必要不充分條件，能夠為公民參與帶來合法性。社會資本理論為我們提供了這樣一種觀點：信任存在于社會關系網絡中，是一種無形資產，具有準公共物品的性質，不被某人和某個組織所特有。一定社區內，任何組織和個人只要得到了社會關系網絡的信任，就擁有了管理該范圍公共事務的合法性。當然這種合法性也是相對的，會隨著社會資本的發展而發生變化。公民參與有效性問題一直為人們所詬病，社會資本特有的功能提供了解決思路，這可以從個體和團體進行分析。個體層面的社會資本主要是指人際關系和成員資格。公民擁有的人際關系網絡越廣泛，越容易達成信任與合作；政治生活中的成員資格是指公民權利，這是公民參與的前提；個體的資本還能提高公民參與的知識儲備和抗壓能力。團體層面的社會資本主要包括信任、規范和網絡。高度的信任可以降低合作的成本、增加信息的傳遞速度、促使互惠行為的實現，公民參與中的信任表現為政府、NGO和個體公民等社會成員之間的信任；社會規范為公民提供了參與規則，社會規范是指正式的規定和非正式的習俗，這能保證公民參與的有序性；社會網絡是組織之外的各種聯系，構成了公民參與的機制，“水平結構”的網絡有利于傳遞社會信任，容易使公民參與發揮出正效應(見圖1)。

(二)公民參與之于公共危機管理的價值

公民參與公共危機管理的相關論述比較多，多數將其作為政府管理的補充，是體制外變量。按照社會資本理論的觀點，公民自組織的網絡是產生社會資本的重要因素，不是社會管理的補充，而是社會管理的有機組成。研究公民參與應當擺脫“功利主義”的觀點，著重分析其作用機制。按照對公共危機管理的認識，我們借助系統管理模型對其進行分析。

目標和價值子系統上：公共危機管理的價值是保證公共利益的實現，目標是有效地解決公共危機。公共利益是各種社會利益的有機整合，公民參與使最廣泛的利益得到了表達，在這樣一個過程中，公民參與增強了公共危機管理維護公共利益的價值取向；社會擁有廣闊的資源，完善的公民合作網絡能夠調集最廣泛的社會資源，提高公共危機管理的效率。技術子系統上：隨著公共危機管理日益復雜，單一的管理主體不能滿足其日益增長的技術和設備要求，公民參與能夠提高技術和設備的供給效率和適應性。心理子系統上：在角色定位上，公民不再是被動的接受者，而是主動的管理者和責任的承擔者，公民和政府及社會成員之間是一種水平關系；在影響力上，公民參與使得社會的信任增加，消除了不必要的恐慌，社會心理得以穩定。體制結構子系統上：社會成員之間不是垂直的關系而是一種平行的關系，是相互影響和相互作用的關系，能促進公共危機協同治理的實現；公民參與嵌入到公共危機管理的各個環節中，可以全方位提高危機管理的能力；公民的自救行動緩解了公共危機管理的財政壓力；公民參與使得信息溝通機制更加順暢，降低了管理成本和風險。公民參與也使得管理原則發生了轉變——封閉處理轉為公開處理，以政府為核心轉為以公民為核心。公民參與給管理子系統帶來的轉變主要是使管理主體多元化，全方位地影響到預警預防監測機構、指揮決策機構、參謀咨詢機構、決策執行機構和綜合協調機構。當然一次成功的危機處理也能增強社會成員之間的互信和共識，促進公民自組織網絡的發育(見圖2)。

(三)結論：起到基礎和中介作用的社會資本通過對這兩對關系的分析，我們得到這樣一種循環：社會資本能夠解釋公民參與的合法性，同時又能夠促進公民有效地參與，有效的公民參與能夠提高公共危機管理的效果；成功的公共危機管理能夠提高公民參與的能力和有效性，有效的公民參與又能夠增加社會資本的存量。在這樣一組關系當中，不管是公民參與對公共危機管理的影響，還是公共危機管理對公民參與的影響，都是通過消耗和增加社會資本發生的。

三、公民參與公共危機管理的困境：社會資本缺失和負外部性下的分析

雖然公民參與對公共危機管理有很高的價值，但現實中往往達不到理論上的效果：公民的危機意識和危機應對能力較弱；行動能力和社會影響力較弱；缺乏制度化和組織化保證；增加了管理成本等。公民參與公共危機管理的困境表現為外在困境(外部因素的制約)和內在困境(內在價值的困境)。這兩方面的困境主要反映在社會資本的缺失和社會資本的負外部性上。

(一)社會資本缺失對公民參與有效性的制約

社會資本存量小的社會被稱為“碎片化社會”，碎片化社會中個體主義泛濫、組織化程度低、社會壁壘廣泛存在。在公共危機管理中，社會資本的缺失降低了公民參與的積極性和處理公共危機的能力，導致了公民參與的低效。公共危機管理不同于其他管理，對信任的要求特別高，信任的缺乏使社會成員之間難以達成互惠行動，容易造成集體行動的困境，導致公共危機的擴散以及次生災害的發生。公共危機管理是一個系統管理，需要社會的協同努力，社會資本的缺失使得社會自組織化程度降低，限制了公民參與作用的發揮。公民參與公共危機管理需要一定的規范和制度來保證和約束，規范的缺失容易導致無序的參與，從而增加公共危機管理的難度。

(二)社會資本負外部性對公民參與價值的質疑

在社會資本豐富的社會，公民參與同樣面臨自身價值的困境，正如奧斯特羅姆所說：“所有類型的資本都可能會產生危害而不是福利，因此無法保證創造社會資本就一定能增加人類福利。”社會資本帶給公民參與價值的困境體現在以下三個方面：公民參與存在著作用半徑，作用半徑是指系統的有效服務范圍，主要表現為地域半徑、種族半徑、組織半徑和階層半徑，作用半徑的存在使得公共利益難以得到保證，也縮小了利益受眾的范圍，容易產生“多數人暴政”；公民參與存在著合法性危機和反社會風險，信任并不能充分證明參與的合法性，而且當一個組織的目標與社會利益相悖時，往往會成為公共危機的制造者；公民參與使社會存在碎片化的危險，奧斯本曾指出，隨著公民參與的擴大，“我們今天的大眾社會被分割成成千上萬的碎片，呼聲越來越來自于單一的利益集團”。公民在參與公共危機管理時也很難避開這些價值困境：公民參與的作用半徑使得小團體行為時常發生，公共危機發生時，存在矛盾的團體相互之間往往采取漠視甚至是落井下石的做法，容易引發持久深層的公共危機，這在種族社會里特別明顯；公民參與公共危機管理具有道德風險，特別是在自然災害發生時，社會資本豐富的團體往往會選擇犧牲其他群體的利益來維護自身的利益，這使得社會資本的負外部性擴大；公民參與要求社會各階層的利益得到反映，公民參與使得公共危機管理系統更加復雜，增加了保證公共利益的難度，這會使公共危機管理陷入公平和效率的爭執當中；反社會的團體往往借助自身豐富的社會資本，利用合法的公民參與渠道，制造或擴大公共危機以達到自己的利益要求，這給如何規范公民參與增加了困難。

四、公民參與公共危機管理的路徑選擇：社會資本投資與自我完善下的思考

社會資本的缺失和負外部性嚴重制約了公民有效參與公共危機管理，因此必須要改善公民參與中的社會資本，主要通過社會資本的投資和自我完善來完成。

(一)社會資本的投資：方式、方向和途徑

任何資本都需要投資才能發揮作用，社會資本也是如此，通過社會資本的公共投資可以實現更有效的服務。社會資本的重復使用使得社會資本存量增加。林南指出，社會資本利用得越多，價值就越大。因此重復使用是社會資本的投資方式。社會資本的投資的方向應是促進“帕累托最優”的實現；促進社會資本增長的活動和政策都構成了其投資路徑，因此社會資本投資的途徑具有多樣性。

(二)社會資本的自我完善：重復博弈和社會裂痕

自我完善是社會資本發展過程中的自發行為。對社會資本負外部性的規避是通過重復博弈和社會裂痕作用來完成的。重復博弈是一種動態博弈，它能使交易成本接近于零，導致“強均衡”狀態的發生，在這種情況下任何參與者都不能通過單方面改變它們的決策來獲益，也就能限制社會資本負外部性的發生。社會的結構性壁壘是社會資本負外部效應產生的根本原因，雷和泰勒提出了這樣一種思想：社會中存在縱橫交錯的裂痕，這會解決將社會資本散布到群體之外的問題，通過相互交疊的成員身份的存在，從不同組織內部的互動獲得信任就有可能擴展到整個社會。這其實就是社會資本自我完善的過程。

(三)完善公民參與公共危機管理的路徑選擇

通過上述分析，完善公共危機管理中的公民參與其實就是有目的地投資社會資本和社會資本自我完善的過程，從路徑選擇上來講，主要包括個人、組織和國家三個層面。

首先，公民要增強個體在公共危機管理中的公民意識和參與意識，主動提高危機應對能力和自救能力；增加自己的組織屬性，獲取廣泛的社會資源，以應對公共危機的突發性和復雜性；增加自身的知識和信息索取能力，保持自身心理的穩定；建立廣泛而良好的人際關系，擴大個人關系網絡，增強參與危機管理的協調能力。其次，社會組織應當增強相互之間的互動和協作能力，以便在公共危機發生時能夠有效地達成共識；主動承擔公共危機管理的責任，利用自身的靈活性和專業能力，調集國內或國際資源進行危機處理；承擔公共危機管理中社會與國家、國內與國際的溝通責任，以擴大社會公平和提高資源的有效配置。最后，應當發揮國家的引導作用，在目前情況下，國家引導是完善公民參與公共危機管理的重要途徑。具體來說，國家應當培育公民的參與意識，促進社會形成公共精神；開展公共危機教育和應對訓練，提高公民參與公共危機管理的能力；制定相關政策保障公民參與公共危機管理的合法權利，為其提供法律上的保護、輿論上的支持、人身的保護和經濟上的幫助；關注不同階層的利益取向，以保證公共危機管理的公正性；鼓勵志愿性組織的發展，培育公民參與的自組織網絡，以提高社會的互信和互惠；擴大公民參與公共危機管理的途徑，完善聽證制度，推行政務公開制度和電子政務；建立多方管理主體的對話機制，增強社會成員(包括政府、個體公民、社會組織等)之間的交流，提高行動的協調能力。最后，應當鼓勵公民參與公共危機管理，增加公民參與公共危機管理的實踐。總之，公民參與是一個反復進行的過程，在這一過程中社會資本的積累會使公民參與更加合理。

責任編輯：翟祎