當前我國加強和完善社區管理和服務體系研究

陳為雷

摘要：加強和完善社區管理和服務體系具有重要意義。目前，我國街道辦事處的職能不明確，條塊分割，社區居委會行政化嚴重，社區公共服務亟待提高和完善，城鄉社區服務資源嚴重不足，社區工作者人數少，工作任務重，社區工作專業化水平不高。因此，要發揮基層政府的主導作用，積極推進街道管理體制創新，健全基層群眾自治制度，創新社區管理模式，完善社區公共服務體系，增強街鎮和社區實力，推動我國社會工作的社區化。

關鍵詞：社區管理；基層群眾自治；社區公共服務；社區工作者

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A文章編號：1003-1502(2012)01-0074-05

一、加強和完善社區管理和服務體系的重要意義

加強和完善社區管理和服務體系，對于促進社會和諧、全面建設小康社會、建設中國特色社會主義具有重要意義。

第一，有利于解決社區社會問題，促進社會和諧。目前，我國已進入改革發展的關鍵時期和社會矛盾的多發期。例如，貧富差距一直在擴大，2007年國家統計局公布的基尼系數是0.47，近三年，這個數據還在不斷增大。根據中國社會科學院社會學所的調查，目前基尼系數在0.5左右。這表明我國的貧富差距還在不斷加大，社會矛盾加劇。如果不能有效解決，很容易演變成群體性事件，給社會穩定造成隱患。完善社區管理和服務體系有助于把矛盾和問題解決在社區，從而促進社會和諧。

第二，更好地滿足社區居民多方面的需要，增強政府的政治合法性。政治合法性是群眾對政治統治正當性的普遍承認和自愿服從。德國社會學家尤爾根·哈貝馬斯強調“政府的合法性不能由政府單方面宣布，而只能由市民社會賦予”。閉政府在改善民生滿足社區居民的基本需求方面的政績對于增強政治合法性來說至關重要。目前，我國有近6.7億人生活在城鎮社區，每年有2.6億多的流動人口，特別是近112億占全國人口8.87％的65歲以上的老年人、2305.4萬城市居民最低生活保障人口、5214.6萬農村最低生活保障人口、554.8萬五保人口、6299萬參保離退休人員、13376萬參加失業保險的失業人員的更與社區密切相關，對社區提供服務的需求越來越迫切，對服務項目的需求也越來越多樣化。加強和完善社區管理和服務體系有利于改善公共管理和社會服務供給狀況，建立與我國社會主義初級階段相適應的適度普惠型的福利社會，更好地滿足民眾在生存和發展方面對政府提出的基本需求。這是一項深得民心的基礎性工程，有利于增強政治的合法性，有利于實現黨和國家的長治久安。

第三，有利于發展基層民主，實現群眾自治。社會自治是政治民主的重要內容，社區自治和村民自治是基層民主的基礎。完善社區管理和服務體系，有助于改變基層自治組織行政化傾向，真正落實城鄉居民自治，培養居民的自治能力和合作精神，建立社區內部的良性互動關系，從而帶動國家和社會的整體進步。

第四，有利于培養居民共同體意識。城鄉社區是城鄉人口集中居住區，是居民日常社會生活和交往的重要共同體。社會由不同類型的社區組成，社區生活是社會生活的一部分。社會的各種組織、人們的各種社會關系體現和濃縮在社區這個“小社會”中，它是整個社會發展變化的縮影。加強和完善社區管理和服務體系，有利于改善人們的日常生活和交往方式，形成良好的行為方式，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。

第五，有利于整合基層社區的各種資源。城市社區擁有大量國家機關和企事業單位在職人員的業余時間、未就業及暫時失業人員和身體健康離退休人員的剩余勞動力、駐區企事業單位和居民的閑散資金等有形資源及廣大社區居民的公益心、慈善心等無形資源。加強和完善社區管理和服務體系有利于整合分散的資源，有利于城市基層政府及其派出機構、基層人民團體和社會組織及專業機構把社區內分散弱小的個人力量整合為強大的集體力量。

第六，有利于促進就業，實現全社會充分就業。加強和完善社區管理和服務體系需要大量的社區管理和服務人員。目前人力資源和社會保障部已公布了大量的基層社會管理和公共服務崗位，包括村官、支教、支農、支醫、鄉村扶貧，以及城市社區的法律援助、就業援助、社會保障協理、文化科技服務、養老服務、殘疾人居家服務、廉租房配套服務等崗位。這些基層管理和公共服務崗位是大學畢業生、就業困難對象、零就業家庭就業的重要途徑。例如，廈門市為滿足農民文化需求，在全市培育村級文化協管員296人，費用由財政負擔。2009年初北京市確定600個社區開展社區規范化建設試點工作，直接受益人群達40多萬人，包括近2600名選聘大學畢業生、38000名社區工作者、37萬社區志愿者。因此，搞好社區管理和服務，抓好基層就業工作，有利于解決畢業大學生、就業困難對象、零就業家庭實現就業，有利于實現全社會充分就業。

二、我國社區管理和服務中存在的問題

1街道辦事處的職能不明確，條塊分割，基層群眾自治性組織行政化嚴重

街道辦事處和鄉鎮政府對區、縣政府職能部門在街道和鄉鎮的派出機構缺乏統轄權，各職能部門的資金資源、人員配備、組織管理均由其上級部門掌握，從而形成一個封閉的專業管理系統。城市專業管理的職能很多工作都延伸到街道，街道幾乎成為眾多職能部門的“腿”，從而形成“上面千根線、下面一根針”的局面。由于第十一屆全國人大常委會第九次會議廢止了《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處的職能和任務缺乏明確的法律規定。街道作為政府派出機關，既沒有法定地位，又沒有行政執法權，所以很難將“塊”內各“條”有效統合，實現制度化、經常性、全覆蓋的管理要求。目前政府社會管理和公共服務職能向社區延伸，街道辦事處承擔了大量工作，但由于實行派出式管理，來自社會組織和居民的參與和監督嚴重不足。居委會的部分工作雖與社區和居民服務相關，但大多歸屬于政府公共服務范疇，帶有濃厚的政府行政性工作色彩，造成了“自治”缺位和“服務”越位。

2社區公共服務中存在的問題

社區公共服務中突出的問題表現在以下三個方面：

一是城市低保制度執行中存在“優親厚友”的不公平現象。一項對城市居民最低生活保障制度的調查(調查對象為519人)顯示，在對低保表示不滿意的回答者的第一位選擇中，42.5％的對低保“不滿意”的居民認為是“上面對低保制度的實行情況審核和監督不力”，可以發現，部分城市居民對低保制度不滿意是出在執行環節，執行中存在“優親厚友”的現象。

二是心理疏導和壓力緩解服務并沒有列入城市社區服務體系建設的任務之中。一項針對1553位不同年齡群體的調查顯示，對于提供心理疏導和壓力緩解服務，超過76.8％的受訪者認為有必要，其中約24.1％認為非常有必要。但是，目前在我國進行心理疏導和壓力緩解服務還是一項新的服務，還沒有列入社區服務體系建設當中。從城市不時發生的惡性事件

來看，心理疏導和壓力緩解服務，防患于未然，對于保障社區安全和社會安全是非常必要的。

三是服務對象范圍有待于進一步擴展。城市社區中除了享受政府購買服務的老年人，有相當多的老年人未享受到居家養老服務。因此，社區還需向60周歲以上的老年人提供低于市場價格的優惠服務，需要進一步加強養老服務信息網絡和服務熱線等服務平臺建設。

3城鄉社區服務資源嚴重不足，影響服務供給

目前城鄉社區的服務資源嚴重短缺。城市中有50％以上的街道、社區缺乏服務場所，農村社區服務設施基本還是空白，一些專項和綜合性服務設施建設剛剛起步。一項調查(調查對象為4580人)從老年服務機構、活動和服務的角度提出問題，54.3％的受訪居民們反映，老年服務機構和設施太少仍然是當前城市社區老年服務中最為突出的問題，也就是說，硬件設施仍是制約社區老年服務提供和發展的最重要的因素。很多社區居委會和社區服務中心辦公用房不達標。社會服務的實施需要政府投入，但是很多社會服務經費沒有列入政府預算，沒有資金，難以開展工作。社區居民參與社區活動有利于加強相互了解、交流和溝通，但因為沒有資金而難以開展活動。許多街道企業少，稅收少，不得不壓縮各項開支。在城市中獨立于街道辦事處和居民委員會的大大小小的駐社區單位，各自掌握著豐富的資源，但社區并不能與之共享，社區資源整合程度不高。

4社區工作者人數少，工作任務重，社區工作專業化水平不高

例如，北京市1999年調整社區居委會規模后，戶數在1000戶以下的社區只有554個，占社區總數的21.3％；戶數在1000～3000戶之間的社區有1528個，占58.8％；3000～4000戶的社區有429個，占16.5％；4000戶以上的社區有85個，占3.3％。大部分社區遠遠高于《城市居民委員會組織法》100～700戶的規定。據不完全統計，目前北京市社區居委會承擔各類工作任務多達253項，其中又有65％的任務是協助政府開展的工作。臺賬材料多、調查報表多、證明蓋章多、會議活動多、檢查考核多、硬性指派任務多等問題在社區已成為普遍現象，致使社區管理服務的任務加重與社區居委會人員較少之間的矛盾更為突出。

一些社區工作者，尤其是新招聘的社區工作者把社區居委會看成管理部門，等著上級分派任務或為找上門來的居民服務，不能主動到居民群眾中去問寒問暖。比如對社區里80歲以上老人發放高齡津貼，按照以往傳統的做法貼出通知，讓老年人前來社區居委會報名登記，社區有1000名高齡老人，結果只有500人前去登記領取了高齡津貼，而沒有登記的老年人就沒有領到津貼。這種機關化工作作風，背離了服務的主題，疏遠了社區與居民的關系，影響了社區工作的有效開展。

三、進一步健全社區管理和服務體系的對策

針對社區管理和服務中存在的問題，可以從如下幾個方面入手加以解決。

1發揮基層政府的主導作用，積極推進街道管理體制創新

一是發揮基層政府的主導作用。政府定位要合理，政府主要是制定社區發展的政策、規劃、法規，指導和監督社區自治機構在黨的領導下、在法律范圍內自主組織與管理社區公共事務與公益事業；為社區提供足夠的財政支持；綜合協調社會各種力量參與社區治理。

二是積極推進街道管理體制創新。科學區分基層政府與社區組織在社區公共事務上的責權關系，研究制定基層政府及其派出機關指導社區居委會工作規則，積極探索基層政府指導社區、社區協助基層政府的有效機制。建立社區公共服務事項準入制度，凡屬于基層政府及其職能部門、街道辦事處職責范圍內的事項，不得轉嫁給社區居委會；凡依法應由社區居委會協助的事項，應當為社區居委會提供必要的經費和工作條件；凡委托社區居委會辦理的有關服務事項。實行權隨責走、費隨事轉。切實扭轉部分地方基層政府通過單一行政手段向社區下達任務的工作局面，規范政府部門面向社區居委會開展的檢查評比達標活動，大力壓縮針對社區居委會的各類會議、臺賬和材料報表。要進一步規范發展社區服務站等專業服務機構，以有效承接基層政府委托事項。當然，社區居委會有足夠能力承擔應盡職責的社區，可以不另設專業服務機構。

2完善社區民主管理制度

進一步健全社區黨組織領導的充滿活力的社區居民自治機制，推廣社區黨員或黨員代表議事制度，深入開展以居民會議、議事協商、民主聽證為主要形式的民主決策實踐，以自我管理、自我教育、自我服務為主要目的的民主管理實踐，以居務公開、民主評議為主要內容的民主監督實踐，全面推進居民自治制度化、規范化、程序化。

3以人為本，完善社區公共服務體系

一是完善城鄉居民最低生活保障制度。對于符合資格的享受低保人員進行嚴格的年度檢查，保證公平合理。擴大社會救助的覆蓋面，進行低保邊緣家庭的普查工作，建立檔案，根據他們的實際困難進行不同類型的救助，解決他們面臨的困難。統籌考慮困難群眾基本生活保障需要、當地經濟社會發展水平和財力狀況，使城鄉低保標準與失業保險、最低工資、扶貧開發等政策標準合理銜接。建立和完善城鄉低保標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，并隨著當地居民生活必需品價格變化和人民生活水平的提高定期調整城鄉低保標準。

二是堅持資金保障與服務保障相結合，進一步健全和完善老年生活保障體系，做好為老年人服務工作。完善覆蓋全體老年人的社會保險和社會救助制度，完善老年人福利制度，拓展老年人優待領域和范圍，確保老年人共享改革發展成果。建立高齡津貼和老年人補貼，積極推動各地逐步將本地區80周歲以上老年人納入高齡補貼保障范圍，按月向符合條件的老年人計發高齡補貼。積極發展社區居家養老服務。對于低收入的高齡、獨居、失去生活能力等困難老年人，經過評估，采取政府補貼的形式，為他們人住養老機構或者接受社區、居家養老服務提供支持。社區為老年人服務要按照就近就便、小型多樣、功能配套的要求，建設和改造一批托老所、日間照料中心、老年餐桌、老年服務之家等社區養老服務設施，以日托照顧和上門服務為主要方式，為其提供生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、助餐、助洗等服務。堅持社區為老年人服務的普惠性，不斷拓展養老服務領域，社區居家養老服務在服務重點對象的基礎上向社區年滿60周歲的老年人提供精神慰藉、心理疏導、法律服務、緊急援助等服務，不斷提高養老服務的普及性。

三是加強社會心理服務工作。要在全社會開展個人心理健康知識的宣傳，普及相關知識。要教育引導公民特別是青少年，加強自身修養，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。要建立健全個人心理醫療服務體系，大力開展個人心理調節疏導工作，建立心理危機干預預警機制，對那些因生活和工作等受到挫折而缺乏信心、法治觀念淡薄、對生活失去希望的人要給予更多關注，見微知著，針對不同情況開展疏導、幫助、

教育，使他們樹立生活信心，避免走向極端。

四是創新社區公共服務方式，促進社區公共服務外包。社區公共服務可實行外包，主要有三種方式：一是通過機制轉換實現公共服務外包，如老城區的安全保衛、社區綠化、再就業培訓、居家養老、醫療、殘疾人康復、優生優育、生殖健康和法律咨詢等；二是通過業務整合實現公共服務外包，如對各種低保金、優惠金的資格審查等保障性服務；三是通過體制改革實現公共服務外包，如保潔、保安等物業服務。社區公共服務項目的外包，可以由各類社會組織、企業等來承接，在社區內或社區外完成。

4強化資源投入，強化駐區單位的社區建設責任，增強街鎮和社區實力

要進行公共財政體制改革，使之向基層政府傾斜，增強基層政府實力。加大對財力薄弱的基層政府的財政轉移支付力度。同時，區、街組織要搞好提供服務、筑巢引鳳、培植稅源方面的工作；要立足城市區位優勢，因地制宜，大力發展第三產業；要繼續深化經濟體制改革，實行政企分開，使街辦企業成為真正的市場競爭主體和法人實體，享有充分的經營自主權，從而壯大基層實力，為社會管理和服務提供可靠的資金保障。

強化駐區單位的社區建設責任。建立社區黨組織、社區居委會和駐區單位聯席會議制度，定期研究資源共享、社區共建事項。積極推動駐區單位將文化、教育、體育等活動設施向社區居民開放。推動駐區單位將服務性、公益性、社會性事業逐步向社區開放，為社區居委會提供人力、物力、財力支持。探索建立駐區單位社區建設責任評價體系，推動社區共建、資源共享。

5推動我國社會工作的社區化

要立足城鄉社區建設、最低生活保障與緩解貧困、老年人服務、社區矯正等社會工作服務的重點領域，大力推動社區社會工作的職業化、專業化。為此，需要從制度上明確政府、社會工作機構、基層群眾自治組織各自在社會工作事務方面的職能與權限，政府可通過招標的方式提供資金推動社會工作項目的開展，支持社區社會工作機構的發展。政府還應積極引導與鼓勵工會、共青團、婦聯、殘聯等人民團體及其下屬機構，掌握并運用專業化的社會工作知識和方法介入社區社會工作事務。此外，社會工作崗位的設置和開發、專業社會工作人員的地位和待遇的提高，公共財政對社會工作專門機構的扶持，都應該重點向城鄉社區社會工作專門機構和基層專業社會工作者傾斜。按照《國家中長期人才發展規劃綱要(2010～2020)》精神，把城鄉社區社會工作人才隊伍建設納入當地人才發展規劃，研究制定城鄉社區社會工作人才隊伍培養發展計劃，鼓勵、吸引優秀人才向社區流動。

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責任編輯：宋奇