邁向法治，有待破題

社會主義法律體系初步建成后，新時期立法思路面臨何種轉變，立法需要達到何種目標，《中國新聞周刊》就此專訪全國立法研究會會長、全國人大常委會法工委原副主任張春生。他的回答是要進一步加強民主立法，“民主立法既是立法目的的民主，讓立法真正是為了大多數人的利益。還有就是立法程序的民主，怎么能夠讓不同利益群體聲音都能夠表達出來。”

實際的立法工作要妥協

中國新聞周刊：中國特色社會主義法律體系初步建成之后，回顧以往立法工作。你有什么感慨？

張春生：1979年我們國家開展了全面的立法工作。但具體怎么立法，是要構筑體系化的法典，還是根據條件成熟一部法律，制定一部法律，并不明確。應該說，刑法典、民法典、行政程序法典等，都分別是一個體系。最初作為一個立法目標，這些都在視野之內，但從實際立法工作來說，是分步驟還是一下子構建這個立法體系，有巨大分歧。

刑法典在1979年五屆人大二次會議通過。但它在文革前已經有33稿的基礎，又總結了文革的經驗教訓，所以就形成了法典式的刑法。民法沒有這個基礎，模本是蘇聯的民法，嚴格說也沒有起草出來。我只是在法制委員會內部多次聽到過，沒有見到那個民法的本子。

中國新聞周刊：如果從完美的程度和立法質量看，大家更傾向于法典化，但實際行不通？

張春生：實際的立法工作要妥協。以民法典為例，當時起草民法沒有經驗，到底循著什么路走，大家想法不太一致。這時候我們的工作機構還是法制委員會，彭真擔任主任。還有一幫資深的、德高望重的法學家、革命家做副主任，總人數了9人。法制委員會成立了一個民法起草小組。組長是楊秀峰，文革前最高人民法院院長。另一位是陶希晉，他文革前是國務院法制局局長。他們都有雄心壯志，要起草中國的民法典。到1980年7月，第一稿寫出來了。這個民法典四十二章，五百三十多條，是比較龐大的一個東西。

中國新聞周刊：既然第一稿都寫出來了，為何最后沒有走法典化這條路？

張春生：現在回顧這部草案，它的問題有幾方面：首先，沒有完全對應上當時改革剛剛起步的現實情況，像財產這一塊，當時已經有了農村的聯產承包責任制，城里出現了個體戶，利用外資有了第一批合資企業，但草案沒有對應上當時的改革情況。其次，從長遠考慮，也沒有預見到中國改革的進程會出現什么新的變化。比如中國要不要保護私人的生產資料，進而承認保護私營企業？因為在五四憲法中，關于保護私人財產這一塊，抄的是蘇聯憲法，保護的只是個人的工資儲蓄等生活資料。再比如，國家集體個人。要不要實行平等保護？這些大的問題，都無法回應。

中國新聞周刊：當時中央是什么態度？

張春生：1982年春天，彭真在民法問題座談會講了個意見，意思是說。我們堅持兩條腿走路，可以構想研究民法典，但就實際立法工作來說，要用相當大的精力，一個一個地制定單行民法。有什么好處呢？一方面適應實際需要，另一方面一個個的單行民法又給制定統一民法打下基礎。這個思想當時給了我們很大觸動。

當時出現了另一個情況，民法起草小組從國務院借調的人員被抽回去了。還要不要繼續把起草小組搭建起來？法制委員會開會研究，這個時候習仲勛同志接任法制委員會主任，主持這次會議。楊秀峰同志在會上提出來辭去民法起草小組組長的職務。他也不傾向再搞一個新的民法起草班子。陶老則堅持要組織力量把起草小組搞起來，會上形成兩種意見。這時候習仲勛同志表明了態度：中央的意見是讓老同志很好地保重身體，健康長壽，不要再摘民法起草班子了。我理解習仲勛同志，富于政治經驗，對立法這一塊雖然沒抓過，但立法思路是清晰的。之后，民法起草小組就停止工作了。

處理好立法和改革的關系

中國新聞周刊：從此開始了單行立法的三十年？

張春生：兩條腿走路的思路沒有變，實際工作有一個改變，就是改批發為零售，成熟一個制定一個。比如合同法，最早是1981年制定經濟合同法，1985年制定了涉外經濟合同法。到1988年又出臺技術合同法。上世紀90年代制定了統一的合同法。婚姻家庭親屬立法方面，1980年修改了婚姻法。此后又陸續制定了繼承法和收養法。

中國新聞周刊：但很多人尤其是法學界還是為沒有大部頭的法典感到遺憾。

張春生：回過頭看這個歷程，如果我們不是著眼于單行立法，成熟一個制定一個，在這個實踐經驗的基礎上來推進，就一味地構筑民法典，中國現在的民法典、單行法恐怕都是白紙。

中國新聞周刊：妥協很重要。

張春生：我覺得這個問題，把它提高一步看，實質上是改革和立法的關系，改革是改變妨礙科學發展的東西，立法是把比較成熟的東西堅持下來，定下來。什么時候能夠定，定到什么程度，這個事關重大。定得太早，妨礙改革；定得太晚，也不容易引導改革。所以中央后來有一句話：改革決策和發展決策要統一。

中國新聞周刊：這個矛盾從何時開始有的？

張春生：從1979年就有了。剛才提到的中外合資企業經營法，既體現了改革，又體現了立法，難度不小。彭真同志當時非常慎重，法制委員會起草的時候，組織了經委、計委、外貿部，還有好多專家，包括經叔平、榮毅仁等都參與了。開始寫得相當簡略。其中一個主要不同意見就是出資比例。因為沒有經驗，最開始的條文移植了第三世界國家的規定，要求中國的股份不能低于51%，外資不能超過49%。大家都不熟悉，只有榮老板提出來，說這不行。為此他給小平同志寫了一封信，說我們既然利用外資，何必限制人家的投資最高比例呢。他主張最低出資百分之二十五，最高不限。鄧小平認為這個意見很不錯。陳云同志說，我們既然吸收外資，政權在我們手里，不存在什么失去政權，后來就是按照榮毅仁的說法寫的。這部法律在五屆全國人大二次會議通過。實施了三年多后，國務院出臺了中外合資經營法企業法實施條例，這個實施條例有120多條，好多問題規定得更細了。

在沒有經驗的前提下，我們處理立法改革的關系，要從實際出發，總結成熟經驗，但是并不排除按照一個先進的理念，合乎世界發展潮流制定法律。

要做好民主立法

中國新聞周刊：現在講社會主義法律體系基本形成，新時期立法思路是否需要一個改變？

張春生：法律體系雖然建成，但立法工作需要改進的空間很大。其中一個問題是，市場經濟的發展，帶來了利益多元的問題。利益多元的情況之下，立法是一個博弈整合的過程。怎樣在利益多元的情況之下，做好立法工作，值得討論的問題太多了。

中國新聞周刊：那么怎樣解決這個問題？

張春生：要做好民主立法。中央不止一次提民主立法、科學立法。就民主立法來說，需要做的工作很多。抽象地說，民主立法既是立法目的的民主，讓立法真正是為了大多數人的利益，還有就是立法程序的民主，怎么能夠讓不同利益群體聲音都能夠表達出來。立法工作要真正能夠聽到不同利益群體的聲音，立法機關如何把它整合好，這個難度很大。

現在弱勢群體人多，聲音卻很低。強勢群體聲音則很強，例如國有企業、地方政府、大的外企等等。弱勢群體的聲音如何得到表達，在立法上有所反映，是目前存在問題比較大的地方。我們現在有一些方式如座談會、聽證會，但怎么把這些方式用好用足，而不是流于形式，差距還很大。

中國新聞周刊：立法采納的是大多數人的意見，但民主的一個重要內容是要兼顧保護少數派的利益，立法怎么做到呢？

張春生：不采用的意見立法機構要做出解釋，這一點要程序化。哪條釆納，哪條不采納都應該能看到。但是立法成本就會提高，做起來很不容易。具體到中國一個省市好說，但是這樣一個大國，如何解決還有待于破題。

中國新聞周刊：你的意思是說，和三十年前立法破題一樣，現在實現民主立法也需要一個突破。

張春生：是的，不僅要有目標，而且要細化，要能落實。特別在立法程序上，怎樣能有些突破性的進展，讓很多事不僅僅是流于形式。讓公眾知道，他表達了意見，有可能被采納，沒被采納也知道為什么，只有這樣，參與權才能找到具體落實的路徑和通道。

中國新聞周刊：但有人也說，即便是粗線條的立法都沒有好好地得到遵守，又怎能做到更細呢？

張春生：有法不依這個問題不是今日事。1986年，人民日報有一組文章，談當前法制建設的問題是有法不依。法律體系形成了，絕不等于法治社會形成了。

執法檢查也不行，這和傳統土壤有關。本質是權與法誰大，人治還是法治。人治和法治的界限不在于人是否參與立法執法，在于權力和法律碰撞的時候，誰大。法治是什么呢，是大伙都崇尚一種規則。在這種規則沒形成之前，可以有不同的意見，一旦形成都要遵守。這使得法律成為一種生活習慣、生活方式、信仰，這并不容易。我在慕尼黑，看到郊區的一個大宮殿，是巴伐利亞皇帝借商人五百萬馬克建立的，非常漂亮，富麗堂皇。后來這個皇帝把宮殿建好了，還不起錢，就把宮殿原封還給了商人。說明皇帝也不能搶奪別人的財產。這就是一種自我約束。這個觀念不得了。我們東亞社會，沒有這樣的土壤，會比西方困難很多，所以我說亞洲國家憲政值得研究。我們如何一步步邁向法治社會，有待破題。