“免費(fèi)午餐”的柳州模式

在多重因素合力之下，政府開(kāi)始將免費(fèi)午餐當(dāng)作彌合城鄉(xiāng)差距的重要抓手，只是這套體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要一系列細(xì)致入微的技術(shù)設(shè)計(jì)，并能調(diào)動(dòng)相關(guān)各方的積極性，以促其真正得到落實(shí)

修食堂、添設(shè)備，柳州市農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校今年暑假格外繁忙，他們要趕在9月開(kāi)學(xué)前收拾妥當(dāng)。秋季新學(xué)期開(kāi)學(xué)后，這些改造或新建的食堂、伙房，將要為柳州市農(nóng)村義務(wù)教育段學(xué)校的學(xué)生，每天免費(fèi)供應(yīng)一頓新鮮熱乎的午餐。

這是廣西柳州市免費(fèi)午餐項(xiàng)目發(fā)揚(yáng)光大的關(guān)鍵一步。四年前，柳州市為融水苗族自治縣、三江侗族自治縣、融安縣3個(gè)貧困縣農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供免費(fèi)午餐。試點(diǎn)四年之后，柳州市決定將此項(xiàng)目在全市農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校Mr''-覆蓋。

去年以來(lái)，為農(nóng)村貧困學(xué)生提供一頓免費(fèi)午餐，成為民間和政府的共識(shí)。在民間慈善公益力量的推動(dòng)下，政府也開(kāi)始將免費(fèi)午餐納入公共服務(wù)的范疇，并由中央財(cái)政投入160億元為試點(diǎn)地區(qū)2600萬(wàn)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助。柳州市政府非常慶幸，他們?cè)缭?008年就開(kāi)始試點(diǎn)，現(xiàn)在已經(jīng)形成了一套相對(duì)成熟的運(yùn)作模式，并且具備了全面覆蓋的條件。

2元錢改寫(xiě)歷史

2008年之前，很少有人會(huì)仔細(xì)盤算2元錢的購(gòu)買力，通常看來(lái)這不過(guò)是喝一袋牛奶或者坐一趟公交車那樣微不足道的花費(fèi)。在廣西柳州，這筆錢同樣不足掛齒。作為廣西的第二大城市，柳州市工業(yè)發(fā)達(dá)，并且因?yàn)槠嚒撹F、化工這樣的重工業(yè)患上了“城市病”，一度甚至被稱為“酸雨之都”。

不過(guò)，大山深處的農(nóng)村，人們卻長(zhǎng)期為每天兩三元錢這樣的支出犯難。不用說(shuō)油鹽醬醋這些日常瑣碎開(kāi)銷，哪怕是孩子上學(xué)的一頓午飯也是困難重重。柳州市三江縣、融水縣和融安縣就是這樣的地方。其中，三江侗族自治縣富祿鄉(xiāng)中心校這個(gè)坐落在融江邊的學(xué)校，有500多名中小學(xué)生就讀，最多時(shí)有300多個(gè)學(xué)生靠父母每天徒步送飯菜到學(xué)校。

有400多戶侗族村民的岑旁村，在富祿鄉(xiāng)算是一個(gè)大村，距離富祿鄉(xiāng)中心學(xué)校有近10里的山路。從1983年開(kāi)始，這個(gè)村就開(kāi)始為學(xué)生送飯，周圍村莊后來(lái)也學(xué)了岑旁村的做法。每天上午，家長(zhǎng)們將飯菜裝進(jìn)藤編的飯盒，集中起來(lái)用扁擔(dān)挑到融江邊，步行一個(gè)多小時(shí)。一到中午時(shí)分，學(xué)生們都到河邊等父母送來(lái)的飯菜，接到飯菜后就直接在河邊沙灘上吃起來(lái)，‘幾百個(gè)學(xué)生浩浩蕩蕩地在河邊就餐的場(chǎng)面壯觀得讓人心酸。

“這主要是為了省錢。那時(shí)，如果不送飯，在學(xué)校吃的三餐伙食費(fèi)每天要5元錢，我們根本交不起。”岑旁村村民陳金生告訴《中國(guó)新聞周刊》，家長(zhǎng)千辛萬(wàn)苦送到學(xué)校的飯菜主要是糯米粉和酸菜，偶爾會(huì)有點(diǎn)侗家自制的酸魚(yú)酸肉。

2008年，中共柳州市委書(shū)記陳剛在一次農(nóng)村教育工作專題調(diào)研中，聽(tīng)到了岑旁村送飯的故事。“在為他們的這種精神深深打動(dòng)的同時(shí)，我心里更有一種說(shuō)不出的苦澀和酸楚。”這位有著長(zhǎng)期汽車行業(yè)從業(yè)經(jīng)歷的市委書(shū)記回憶起當(dāng)年試點(diǎn)“免費(fèi)午餐”的背景時(shí)告訴《中國(guó)新聞周刊》，當(dāng)時(shí)就覺(jué)得不能再讓山區(qū)的孩子餓著肚子上學(xué)。“我們要讓貧困山區(qū)的老百姓也能夠分享到改革開(kāi)放的成果，加上柳州作為工業(yè)城市，具備了一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，我們有條件解決貧困山區(qū)孩子中午的吃飯問(wèn)題。”他說(shuō)。

人們開(kāi)始意識(shí)到，也許2元錢就可以改寫(xiě)“送飯村”的歷史。“財(cái)政、教育等政府各部門都來(lái)商量，討論吃多少合適，比如2元錢能夠吃到什么。”柳州市教育局黨委副書(shū)記吳桂貞告訴《中國(guó)新聞周刊》，反復(fù)討論后最終確定了2元錢的標(biāo)準(zhǔn)。

柳州市教育局委托市一職校進(jìn)行的市場(chǎng)調(diào)查顯示，2元錢足夠讓學(xué)生吃上一頓大米飯外加一菜一湯，葷素搭配。在這份調(diào)研報(bào)告中，柳州市一所職業(yè)學(xué)校分別為小學(xué)生、初中生制定了周一到周五的中餐參考食譜，比如，周一小學(xué)生是大米飯、土豆炒肉和青菜湯，初中生是大米飯、麻婆豆腐和蝦皮白菜湯，價(jià)格均不超過(guò)2元錢。根據(jù)這張參考食譜，2元錢的午餐中，學(xué)生還可以吃到時(shí)蔬炒肉、辣椒炒雞、肉末茄子、土豆燒牛肉、回鍋肉等葷素搭配的菜品。

當(dāng)年秋季學(xué)期開(kāi)始，柳州市為三江、融水、融安3縣縣城所在地以外的九年義務(wù)教育階段學(xué)校中屬于農(nóng)業(yè)戶口的學(xué)生提供免費(fèi)午餐，標(biāo)準(zhǔn)為每生每餐2元，涉及十萬(wàn)多學(xué)生。從那以后，三江侗族自治縣富祿鄉(xiāng)岑旁村也告別了用扁擔(dān)送飯的歷史，曾經(jīng)裝飯用的藤編飯盒同時(shí)退出歷史舞臺(tái)。

每一分錢都吃到學(xué)生嘴里

柳州市決定實(shí)施免費(fèi)午餐時(shí)，早已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了當(dāng)年預(yù)算時(shí)間，那么，這筆錢從哪里來(lái)?

“實(shí)施前就開(kāi)始討論出多少錢，誰(shuí)出這個(gè)錢。”當(dāng)年在三江縣任主管教育副縣長(zhǎng)的吳桂貞告訴《中國(guó)新聞周刊》，“開(kāi)始說(shuō)縣里面出30％行不行，或者20％行不行?縣里面堅(jiān)決不同意，因?yàn)橹型驹倌贸鰩装偃f(wàn)肯元定不行，太多了。”

最終的共識(shí)是，供應(yīng)三縣免費(fèi)午餐所需要的資金，由市財(cái)政負(fù)擔(dān)85％，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)15％。市縣財(cái)政將免費(fèi)午餐所需資金足額列入本級(jí)財(cái)政年度教育事業(yè)支出預(yù)算，三江、融水、融安縣財(cái)政設(shè)立免費(fèi)午餐資金專戶，市縣兩級(jí)財(cái)政將免費(fèi)午餐資金按學(xué)期撥到各縣財(cái)政專戶。為保證免費(fèi)午餐按時(shí)實(shí)施，由縣財(cái)政預(yù)支開(kāi)學(xué)每一個(gè)月的免費(fèi)午餐資金。

“市里面已經(jīng)出這么多了，縣里面不能不出。”如今已經(jīng)是柳州市教育局黨委副書(shū)記的吳桂貞向《中國(guó)新聞周刊》解釋各級(jí)共同分擔(dān)資金的用意，“教育是當(dāng)?shù)卣x不容辭的責(zé)任。市里面出大頭，縣里面再出一點(diǎn)，這樣便于調(diào)動(dòng)積極性。要不然，基層會(huì)說(shuō)這是上面給的錢，也不心疼。所以我覺(jué)得柳州這個(gè)探索是有意義的，有利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性。”

然而，如何保證2元錢全部吃到學(xué)生嘴里，這是一個(gè)非常精細(xì)的系統(tǒng)工程。柳州市政府規(guī)定，免費(fèi)午餐資金只能用于九年義務(wù)教育段農(nóng)村學(xué)生免費(fèi)午餐的開(kāi)支，不得用于支付員5252資等人員經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支，更不許截留、擠占和挪用免費(fèi)午餐資金。

“發(fā)錢是最簡(jiǎn)單的，但是我們一開(kāi)始就規(guī)定不允許直接發(fā)錢給學(xué)生個(gè)人及家長(zhǎng)。”吳桂貞非常熟悉當(dāng)?shù)孛袂椋蚨永斫獠唤o錢的好處，“給了學(xué)生他拿出去亂花了怎么辦，給家長(zhǎng)拿去喝酒了怎么辦?”

并不是每個(gè)學(xué)校都有食堂，因而開(kāi)始時(shí)這個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行得并不順利。有的學(xué)校只有十幾個(gè)學(xué)生，夠不夠?qū)ｉT請(qǐng)一個(gè)工友來(lái)給他們做飯?請(qǐng)了工友工資從哪來(lái)?有的人就偷偷發(fā)錢；有些學(xué)生是跟老師一起吃，把免費(fèi)午餐費(fèi)用拿去買了食材后老師幫忙做了一起吃。時(shí)間長(zhǎng)了老師也不干，因?yàn)槊刻熳鲲埥o一幫孩子吃，不僅增加了工作量，柴米油鹽這些從哪里出?又不能從免費(fèi)午餐資金里面克扣，有時(shí)候克扣一點(diǎn)點(diǎn)被發(fā)現(xiàn)了又會(huì)挨批評(píng)。這些細(xì)微的麻煩就像腳底的沙子，一點(diǎn)點(diǎn)消磨免費(fèi)午餐的效果。

為了保證每一分錢都吃到學(xué)生嘴里，各縣配套改善食堂、伙房并聘請(qǐng)工友，有些食堂甚至有了冰箱、消毒柜。“光是人工一個(gè)縣一年就要幾百萬(wàn)。”吳桂貞告訴《中國(guó)新聞周刊》，各縣配套免費(fèi)午餐也是一筆不小的開(kāi)支。

改善硬件的同時(shí)，更需要精細(xì)的制度設(shè)計(jì)。柳州市在四年的試點(diǎn)中，逐漸摸索出一套經(jīng)驗(yàn)，成立清算小組定期核算以監(jiān)督資金的使用。“清算小組”成員由社區(qū)代表、家長(zhǎng)代表、教師代表、學(xué)生代表共同組成。

62歲的張維勛每年都被村民選舉擔(dān)任“清算小組”的家長(zhǎng)代表，他告訴《中國(guó)新聞周刊》，要當(dāng)上免費(fèi)午餐“清算小組”成員并不容易，需要在家長(zhǎng)會(huì)上發(fā)表講話，并得到鄉(xiāng)親們的認(rèn)可。而學(xué)生代表也不是老師說(shuō)了算，要在班上進(jìn)行公開(kāi)選舉，最后提交給班主任和校領(lǐng)導(dǎo)討論確定，且每年更換一次。

融水縣和睦鎮(zhèn)中心校學(xué)生規(guī)模超過(guò)千人，該校食堂總務(wù)人員許發(fā)英告訴《中國(guó)新聞周刊》記者，自己每個(gè)月都要填報(bào)5個(gè)表格，僅以采購(gòu)單為例，“每天清晨7點(diǎn)半，送貨人會(huì)把預(yù)訂的食材送到學(xué)校，由學(xué)校自己過(guò)秤。過(guò)秤的時(shí)候有采購(gòu)人、驗(yàn)收人、值周校領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)。確認(rèn)重量符合供貨人的數(shù)量之后，要填寫(xiě)好物品名稱、單價(jià)、數(shù)量、金額，大家才在柳州市統(tǒng)一制定的免費(fèi)午餐工程物品采購(gòu)單上簽上自己的名字。”

采購(gòu)單之外，還有學(xué)生食堂飲食安排表、資金支出報(bào)表單、學(xué)生代表每天登記的營(yíng)養(yǎng)餐用餐情況等，都是“清算小組”核實(shí)的重要內(nèi)容。和睦鎮(zhèn)中心校校長(zhǎng)劉長(zhǎng)忠接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，免費(fèi)午餐核算清單是每月月末填的報(bào)表，一般都會(huì)選擇在下個(gè)月初1至3日中的一天，學(xué)校召集“清算小組”成員逐一核實(shí)，只有全部數(shù)據(jù)“清算”對(duì)了，“清算小組”成員才會(huì)在審核處簽名，每次清算大約需要花3個(gè)小時(shí)的時(shí)間。只有經(jīng)過(guò)清算小組成員在每月的報(bào)表上審核簽字后，學(xué)校才將月度用餐情況報(bào)給縣教育和財(cái)政局，方能報(bào)賬。

柳州市融安縣大將鎮(zhèn)一個(gè)學(xué)生不到百名的村級(jí)小學(xué)東潭村小學(xué)，則采取了每天公開(kāi)賬目的做法。在一間由教室改建而成的食堂墻壁上，一塊黑板詳細(xì)記錄著免費(fèi)午餐每次進(jìn)貨的單價(jià)、數(shù)量和金額，并注明食物來(lái)源、由誰(shuí)購(gòu)買以及審核小組成員的簽名，黑板上還標(biāo)注了市縣兩級(jí)教育部門的監(jiān)督舉報(bào)電話。東潭村小學(xué)校長(zhǎng)張玉嬌告訴《中國(guó)新聞周刊》，食物由老師輪流進(jìn)行采購(gòu)，每次采購(gòu)回來(lái)必須由另外的老師核對(duì)價(jià)格、過(guò)秤和核算，形成相互監(jiān)督。

四年間，每餐的標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)從2元調(diào)整到2.5元，及至現(xiàn)在的3元。柳州市則連年將“免費(fèi)午餐”列入全市“民生工程”和為民辦實(shí)事的重要內(nèi)容，嚴(yán)格實(shí)行信息月報(bào)制度，市委督查室每月對(duì)免費(fèi)午餐工作進(jìn)行督查。

“肯定要監(jiān)管，這一塊今后還要做很多事。”柳州市教育局黨委副書(shū)記的吳桂貞笑稱，教育局變身成為“伙夫”，“柳州的模式引起國(guó)家的重視，也得到肯定，對(duì)國(guó)家的營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃也是有一定借鑒意義的”。

從吃飽到吃好

柳州市試點(diǎn)開(kāi)展三年后，中央決定從2011年秋季學(xué)期啟動(dòng)民族縣、貧困縣農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善試點(diǎn)工作，柳州市融安縣、融水縣、三江縣列入了首批試點(diǎn)縣。在每位學(xué)生每天3元午餐費(fèi)之外，中央財(cái)政還另外撥款改善試點(diǎn)學(xué)校的食堂等配套設(shè)施，柳州市在中央和廣西壯族自治區(qū)財(cái)政投入6040萬(wàn)元的基礎(chǔ)上追加1510萬(wàn)元，總共投入7550萬(wàn)元用于改善三縣食堂建設(shè)。

根據(jù)廣西制定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，就餐學(xué)生數(shù)在50人以上的寄宿制學(xué)校或就餐學(xué)生數(shù)在80人以上的非寄宿制學(xué)校應(yīng)建食堂，低于此種規(guī)模的學(xué)校則相應(yīng)建伙房。其中，寄宿生生均食堂使用面積不小于1.2平方米，非寄宿生則不小于0.75平方米，伙房使用面積不小于20平方米。此外，關(guān)于就餐場(chǎng)所與食品處理區(qū)的比例以及設(shè)施配置均做了詳細(xì)規(guī)定。

融安縣、融水縣、三江縣列入中央首批試點(diǎn)之后，柳州市并不打算削減過(guò)去三年的財(cái)政投入。相反，柳州市將那筆原先用于投資上述三縣的資金，轉(zhuǎn)而用于在全市農(nóng)村推廣免費(fèi)午餐。“全面覆蓋后，學(xué)生數(shù)量大約翻了一番，因?yàn)橹醒胴?cái)政補(bǔ)助一部分，所以柳州市本身的投入和過(guò)去幾年相比不會(huì)有太多變化。”吳桂貞告訴《中國(guó)新聞周刊》，具體的數(shù)量還要等秋季開(kāi)學(xué)之后的學(xué)校統(tǒng)計(jì)。不僅柳州市沒(méi)有收縮投資，上述三縣也將原來(lái)縣本級(jí)財(cái)政承擔(dān)的15％，轉(zhuǎn)而用來(lái)聘請(qǐng)工友。

“教育方面，政府肯定要擔(dān)當(dāng)主要責(zé)任。”吳桂貞說(shuō)。柳州模式的成功運(yùn)行，讓她覺(jué)得政府有能力做好免費(fèi)午餐，而且風(fēng)險(xiǎn)完全可控，即便監(jiān)管繁瑣也完全能夠管得過(guò)來(lái)，“畢竟政府能夠調(diào)動(dòng)更多資源，肯定會(huì)越做越大，標(biāo)準(zhǔn)也越來(lái)越高，還有對(duì)營(yíng)養(yǎng)的要求等等，投入有可能越來(lái)越大。”

吳桂貞沒(méi)想到，當(dāng)初只是解決學(xué)生吃飯問(wèn)題的免費(fèi)午餐，執(zhí)行過(guò)程中也產(chǎn)生了許多意想不到效果。比如，利用免費(fèi)午餐對(duì)學(xué)生進(jìn)行德育教育，甚至嘗試進(jìn)行飲食教育。“飲食文化也要慢慢給孩子灌輸一些，色香味怎么搭配、怎么有營(yíng)養(yǎng)，這是我們過(guò)去工作的一個(gè)延伸。”吳桂貞希望學(xué)生能夠從中學(xué)到一些有用的飲食文化，她希望能夠通過(guò)試點(diǎn)先嘗試找出一些經(jīng)驗(yàn)，“我想中央既然拿了錢，今后就不僅僅是解決孩子的吃飯問(wèn)題，更要解決營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題。”