溯源“運(yùn)動式治理”

運(yùn)動式治理作為資源稀缺條件下糾正市場和社會秩序失效的一種權(quán)宜之計，這種泛化的運(yùn)動治理已引起學(xué)者們的擔(dān)憂

“全城休市正是運(yùn)動式治理的不良后果。”8月10日下午，中國國家行政學(xué)院教授劉熙瑞敲著桌子說。

劉熙瑞所說的“全城休市”是2012年7月中旬開始，由沈陽五愛市場、東北日雜市場開始的大量商鋪歇業(yè)事件。而休市的背后，是當(dāng)?shù)鼐浇衲赀M(jìn)行的“打擊經(jīng)濟(jì)犯罪大會戰(zhàn)”。

在行政管理學(xué)者看來，這場“打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的大會戰(zhàn)”屬于典型的運(yùn)動式治理。

類似的運(yùn)動式治理在不同的領(lǐng)域曾反復(fù)出現(xiàn)，折射出基層政府治理方法單一和急于求進(jìn)、求快的治理心態(tài)。而在取得短期效果后，缺少長效機(jī)制的支撐，運(yùn)動式治理更易于陷入沉疴難除、反復(fù)治理的尷尬境地。運(yùn)動式治理在地方

無論是“打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的大會戰(zhàn)”，還是“打假”，都是正常的經(jīng)濟(jì)執(zhí)法手段，而何至于“滿城盡是卷簾門”?在劉熙瑞看來，“商戶之所以如此恐慌，緣于政府過去曾多次搞過類似行動。而集中整治容易給謠言與恐慌提供市場。”

“集中整治”“專項打擊”“特別行動”這樣的詞匯，在中國地方政府的行政執(zhí)法活動中經(jīng)常出現(xiàn)。復(fù)旦大學(xué)公共政策研究中心副主任唐賢興認(rèn)為，“運(yùn)動式治理通常有著時間特定、預(yù)期目標(biāo)單一和治理方式從重、從嚴(yán)、從快的特征。”

唐賢興認(rèn)為，2006年4月底，北京市政府為整治黑車掀起的“狂飆行動”，就是運(yùn)動式治理的—例。

在這次行動中，主要打擊目標(biāo)為無照運(yùn)營行為，即民眾口中的“黑車”。持續(xù)時間官方規(guī)定為30天。根據(jù)北京市公安局、交通委、工商局、城管局聯(lián)合發(fā)布的《依法查處取締無照營運(yùn)行為的通告》中指出，期間查獲的黑車一律處以“極刑”，即不論車型全部按照上限50萬元的標(biāo)準(zhǔn)予以罰款。如果第二次被查，除被罰款外，車輛將一并沒收。

劉熙瑞認(rèn)為，“開展運(yùn)動式治理的原始動力通常都是社會上出現(xiàn)了大面積的違法行為。”根據(jù)北京市運(yùn)輸管理部門統(tǒng)計，在開展行動前，北京市“黑車”數(shù)量已達(dá)6萬～7萬輛，而本市正規(guī)出租車的數(shù)量則在6.6萬輛左右。在這種嚴(yán)峻形勢下，北京掀起“狂飆行動”，并隨之出臺舉報獎勵制度，對舉報人給予重獎。同時啟動問責(zé)制，對嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任、未采取打擊和執(zhí)法行動的領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)責(zé)任人實施倒查。

短時間的集中整治，取得了明顯效果。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，截至2006年5月底，北京市共依法查扣各類黑車12921輛，其中機(jī)動車1789輛，三輪摩托車5290輛，人力三輪車等其他車輛5842輛，依法對從事非法營運(yùn)的9940人做出行政罰款等處罰，其間，依法刑事拘留33人，治安拘留340人。

然而治理黑車最終效果卻和預(yù)期相距甚遠(yuǎn)。《瞭望》新聞周刊調(diào)查稱，該行動中雖有不少“黑車”落網(wǎng)，但更多的是暫時休整，或?qū)嵤皯?zhàn)略轉(zhuǎn)移”到打擊力度相對薄弱的遠(yuǎn)郊區(qū)縣。而那些原本就是“黑車”聚集地的域郊結(jié)合部，泛濫之勢愈加嚴(yán)重。北京市交通管理局有關(guān)人士也坦承，“狂飆行動”雖然使各類非法營運(yùn)行為較整治工作開展前明顯減少，但城郊結(jié)合處的“黑車”整治情況仍不理想，城區(qū)的反彈現(xiàn)象也很嚴(yán)重。

同樣，對這些非常規(guī)化治理，政府在資源投入上是超大的，制度上也是“特事特辦”，政府不僅要通過這些治理目標(biāo)的實現(xiàn)來彰顯出治理的有效性，更需要通過這些治理目標(biāo)的實現(xiàn)來彰顯治理的合法性。比如江蘇宿遷市曾為整治城市衛(wèi)生而勒令5000多名機(jī)關(guān)干部當(dāng)“清潔工”、靠近京杭古運(yùn)河的村民則被要求“清淤筑堤”。雖然兩周以后宿遷整體環(huán)境有了明顯的改善，但是國家行政學(xué)院教授劉熙瑞認(rèn)為，“這樣破壞日常規(guī)則的做法不值得提倡，不得不用時也要慎用、少用。”

“運(yùn)動治理”心理溯源

復(fù)旦大學(xué)公共政策研究中心副主任唐賢興認(rèn)為，運(yùn)動式治理的一個核心，是決策者和管理者過分相信強(qiáng)制和暴力的懲罰在驅(qū)使人們遵守規(guī)則方面的重要性，希望通過“重拳出擊”“從重從嚴(yán)”所產(chǎn)生的威懾效果來達(dá)到保證秩序的目的。這體現(xiàn)了決策者期望整治行動可以達(dá)到“畢其功于一役”的執(zhí)政心態(tài)。

2007年上海市“群租房”現(xiàn)象治理的行動，開始于租房者毫無征兆的一個早晨。整個行動由公安、衛(wèi)生、房產(chǎn)、工商等部門聯(lián)合執(zhí)行，試圖通過強(qiáng)制性的拆除行動予以取締。

在這項運(yùn)動中，決策者的打擊重點在于“切實解決群租房的安全隱患和臟亂差的環(huán)境問題，”“并要保證在三年內(nèi)基本不存在群租現(xiàn)象。”然而對于產(chǎn)生群租現(xiàn)象的深層次原因，以及如何為外來人口和低收入家庭提供廉租房等問題，則在政策目標(biāo)中沒有體現(xiàn)。

最終，上海市群租房治理強(qiáng)制實施規(guī)則并沒有帶來預(yù)期的效果，群租現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重。唐賢興說，“除沒有深層次研究解決問題的根本外，類似物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、業(yè)主委員會等社會組織也沒有在整治行動中發(fā)揮它們的應(yīng)有作用，這也是政策和法律難以被強(qiáng)制推行下去的一個重要原因。”

在唐賢興看來，在社會劇烈變革的當(dāng)下，公共問題的多樣性與政府職能分工的專業(yè)化存在著天然矛盾。國家大一統(tǒng)的體制與“幅員遼闊、多元的、發(fā)展不平衡的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)”與社會之間的關(guān)系也成為國家治理的有效性困境。唐賢興告訴《中國新聞周刊》，迫使政府采取運(yùn)動式治理的深層原因，是中國超大社會的結(jié)構(gòu)性矛盾。在超大社會的治理條件下，資源總量不足以滿足超大規(guī)模人口的日益增長的需求，公共治理的復(fù)雜性不斷增加對治理的挑戰(zhàn)。

在學(xué)者看來，上海整治群租房的背后正是日益增長的人口對政府提供公共服務(wù)的能力提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。比如，整個上海市的警察總量為4萬人左右，但截至2007年底，即在上海進(jìn)行群租房治理運(yùn)動的當(dāng)年，上海市戶籍人口有1378.86萬，常住人口達(dá)到1858萬。顯然，一個警察要為400多人提供相應(yīng)的安全、秩序和其他服務(wù)的背景下，要做到全天候的日常監(jiān)管連理論上的可能性都不存在。運(yùn)動式執(zhí)法作為資源稀缺條件下糾正市場和社會秩序失效的一種權(quán)宜之計，便經(jīng)常成為政府治理的工具。

“政府部門多，管理界限交叉也是造成運(yùn)動式治理泛濫的原因。”劉熙瑞說，長期以來，基層政府及其部門間缺乏良好的合作機(jī)制，民間甚至有說法稱，“七八個部門管不好一口豬。”由于缺乏合作，原本可以采用的政策工具效能日益喪失或降低。在這種情況下，運(yùn)動式治理便成為政府最后的一個政策工具。決策者希望通過運(yùn)動式治理，來促成部門間合作，哪怕是短暫的合作。

從這個意義上來說，運(yùn)動式治理是作為一種政府機(jī)構(gòu)間的合作機(jī)制而產(chǎn)生的。正如劉熙瑞教授所說的，“大家都期望可以湊一起千一次大的。”

呼喚善治

運(yùn)動式治理的泛化彰顯了社會治理中面臨的困境。歷史學(xué)家、社會學(xué)者提出了諸多解決思路；著名歷史學(xué)家黃仁宇在感慨歷代王朝或疏于治理或無力治理時，曾反復(fù)提出“數(shù)字治理”的思路；中國社會科學(xué)院社會發(fā)展研究所副所長渠敬東等人則指出國家治理要從計劃經(jīng)濟(jì)時期的總體性支配轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)性治理。

中共中央編譯局副局長俞可平亦提出“善政善治”的治理理念，即政府與公民對社會公共生活共同管理。“善治是國家與公民社會的良好合作，是兩者關(guān)系的最佳狀態(tài)，也是使公共利益最大化的社會管理過程”。

俞可平本人在2011年北京論壇上發(fā)言時指出，追求善治是各國政府的理想目標(biāo)。而實現(xiàn)善治需要政府不再對社會事務(wù)進(jìn)行居高臨下的管制和統(tǒng)治，應(yīng)當(dāng)從更多的社會領(lǐng)域中退出來，還政于民，還權(quán)于民，將更多的事務(wù)交給社會組織管理，讓社會組織承擔(dān)更多的公共服務(wù)職能。

對于遏制泛化的運(yùn)動式治理，唐賢興建議，必須通過提高治理的制度化能力來解決物質(zhì)性資源匱乏的問題，同時要讓社會規(guī)則實現(xiàn)由強(qiáng)制到合議的轉(zhuǎn)變。“也就是說要加強(qiáng)民眾認(rèn)可的長效機(jī)制建立，使運(yùn)動式治理從政府主導(dǎo)型的強(qiáng)制性治理走向多元主體參與的合作治理”。

(實習(xí)生張重雨對本文亦有貢獻(xiàn))