協同治理：公共事務治理新趨向

摘要 善治是任何公共組織和公共生活所追求的永恒目標。但我國目前的管理模式與結構，與善治的治理要求差距不小。要改變這種狀況，就要引入善治新理論來改造政府管理和社會管理，這個版本的核心理念就是“協同治理”。必須在公民有組織的社會生活、社區建設及社會管理三個維度，轉變治理觀念，改變治理方式，以期逐步臻于良政善治。

關鍵詞 社區 社會 善治 協同治理

【作者簡介】

燕繼榮，北京大學政府管理學院教授、博導、政治系主任，北京大學政治發展與政府管理研究所副所長。

研究方向：西方政治思想史、發展政治學等。

主要著作：《現代政治分析原理》、《政治學十五講》、《發展政治學》、《當代中國政府》、《中國政府體制分析》等。

毋庸諱言，今天的中國，無論是政府管理，還是社會治理，都面臨諸多問題。有人將之歸結為共產黨國家黨國體制（Party-state System）的麻煩，有人將之概括為轉型社會（Social transformation）的必然特征，還有人將之解釋為“中等收入陷阱”（Middle Income Trap）的規律。不同的判斷會給出不同的解決和應對方案。

民營化、市場化可能是經濟學家給出的方案。盡管經濟學家的方案中包含著豐富的內容，遠非簡單“民營化”和“市場化”這兩個概念就能完全涵蓋，但是，打破經濟生活的國有壟斷和權力控制，實現資源的市場配置，這是他們的一貫主張。

民主化可能是政治學家（至少是部分政治學家）給出的方案。雖然政治學家們對于民主化的內涵、范圍、程度和路徑的理解大相徑庭，但是，打破權力壟斷，實現公共決策的公開性和開放性，保障民權、限制公權，這恐怕是他們大體一致的真實表達。

法治化可能是法學家們給出的首選方案。盡管經濟學家和政治學家們也大力倡導“法治經濟”和“法治民主”的概念，但是，法學家們更加關注司法的權威性和憲法的司法化，更加主張基于司法獨立和司法公正的原則來推進司法改革。

治理結構的優化可能是公共管理學家們給出的方案。雖然公共管理學家們并不反對上述經濟學家、政治學家和法學家們的方案，但是，在他們看來，中國的問題歸根結底是治理結構的問題：經濟聯邦主義、部門主義、行業集團主義、寡頭主義、個人承包主義給中國治理制造了麻煩，使無論是國家層面，還是社會層面，以及國家與社會的關系層面都面臨難題。在他們的方案中，以“公共治理”為核心的治理結構的優化改良，被看成是化解問題的關鍵。

應當承認，各家方案各有道理，而且也有很多相通之處。從根本上說，所有方案的終極目標都在于實現中國的善治。那么，善治需要怎樣的治理結構？

善治理論的演進

善治是任何公共組織和公共生活所追求的永恒目標。就國家這樣的共同體來說，實現善治，一個很關鍵的問題就是理順國家（政府）與社會的關系。從國家與社會關系的學術演進來看，圍繞三個側面而展開的有關善治的思考和實踐，使善治經歷了三代理論的演變：

第一代善治理論可以稱之為“政府治理”，傳統國家理論、政府理論、政治理論基本都屬于這一代理論的范疇。它強調政府是公共管理的主體，甚至把公共管理直接定義為政府管理。于是，善治被理解為政府良政的結果。所以，打造良好政府，實現對社會的有效管理或管控，就成為第一代理論的追求目標。

第二代善治理論可以稱之為“社會治理”，現代公民自治理論，尤其是上個世紀80年代以來學術界關于公民社會的討論，可以說是這一代理論的主要成果。它強調社會組織乃至公民個體也是公共管理（尤其是地方、區域或基層公共事務管理）的主體，把“社會管理”的概念納入公共管理的范疇，而且，把善治主要理解為社會自我管理的狀態，認為最好的治理應該是社會自治。因此，建設公民社會，實現社會自治和基層自治，是第二代理論所倡導的核心思想。

第三代治理理論可以稱之為“公共治理”或“協同治理”，80年代以來學界所提出的“多元共治”、“復合治理”、“多中心治理”等概念是這一代理論的產物。它強調“公共事務公共管理”，把公共管理定義為政府、社會組織、社區單位、企業、個人等所有利益攸關者共同參與、協同行動的過程，認為善治就是國家與社會良性互動、協同治理的過程與結果。因此，建立集體決策和共同參與的制度平臺，加強公共選擇和公共博弈，實現責任共擔，利益分享，權力協同，這是第三代治理理論的主要政策建議。

從善治理論的學術演進來看，國家與社會的協同治理，即“公共治理”是善治思考的終點，由它所能引出的積極的政策性結論包括：要實現善治，必須保持：權力和權利的協調；政府與社會的彼此合作；公共選擇和公共博弈的公平有效；所有利益相關者共同參與，責任共擔，利益共享；政府與民間組織良性互動，分工協作，實現對公共事務的共管共治。

社會管理認識上存在的誤區

實證研究是當代學術研究普遍推廣的方法，也是決策科學化的重要途徑和依據。就公民的社會生活和社會管理的實證研究來說，針對以下問題而展開民意調查是非常重要的：

第一，除了你自己和家人之外，你還信任別人嗎？

第二，遇到麻煩，除了求助自己和朋友，你還會求助別人嗎？

第三，除了單位組織的活動，你還參加別的社會活動嗎？

第四，除了入團入黨，你還加入別的社會組織嗎？

第五，除了聽命于黨和政府的指令，你還會服從其他規范嗎？

如果我們就上述問題分別對中國公民和別國公民進行調查和比較，相信一定會得出非常富有學術意味的結論。

盡管目前沒有充分的實證數據作為判斷的依據，但是，經驗告訴我們：中國人習慣于將主要的社會事務寄托在政府身上，而把政府的全部事情寄托在執政黨的身上，把執政黨的事情又寄托在領導人的身上。于是，領導人的變動和更替歷來是社會變化的關鍵。如果“領袖—政黨—政府”這個環鏈遇到什么麻煩，整個國家、整個社會都將不同程度地受到牽連和影響。對于民間百姓而言，“你關心你的政治，我只管我的商務”，這種狀況不僅是民主國家的狀態，其實也是威權國家想要的結果①。

那么，有沒有可能讓社會事務與政治事務適度分離，讓社會事務歸社會，政府事務歸政府，政黨事務歸政黨，以降低全社會依賴于一個領袖、一個政黨、一個政府的風險？理論研究和實踐經驗表明，唯有國家與社會的適度分開，培育社會自治，才有實現上述愿望的可能。

最近幾年，我們也認識到了“社區”（community）、“社會”（society）這樣的概念對于基層管理的重要意義。于是，“社區管理”和“社會建設”幾乎成了掛在各地管理者嘴邊的口頭禪。殊不知真正的社區生活是以社區成員的感情投入、彼此聯系、共同參與社會事務所形成的集體歸屬感、認同感和參與感為前提的。我們遭遇了社會管理的挑戰，也感覺到既有的社會管理方式不太有效，因此提出要“加強社會管理創新”，但是，我們習慣于認為，所謂的“社會管理”就是政府對社會事務的管理，“加強社會管理創新”就是“加強政府對社會事務管理的創新”，于是，政府對社會的監控、輿情管理、信息控制、危機預警與應對，就成為各地社會管理創新的典型案例。

現在，要矯正這些認知偏差，就要用“社會自治”的概念重新定義“社會”、“社區”以及“社區管理”和“社會生活”。這就要求我們不僅需要從改善政府管理績效的功利角度看待社會生活，而且還要從改善公民生活質量的目的和意義上理解社會生活。古典政治學關于“什么樣的生活才算是好的社會生活”的問題有許多討論，過一種有德性的生活——公民生活——是一個基本結論。那么，什么樣的生活才算是“有德性的公民生活”？答案很簡單：國家法治+社會自治。

公共治理的方向

許多中國學者的研究指出，中國有著悠久的社會自治傳統②。在傳統中國，帝國的“皇權”止于縣政，為鄉村社會留下了自治空間③。有人將中國傳統的國家治理結構概括為“上下分治”的格局，即上層是中央政府，由自上而下的官制系統所構成，底層是地方性的管制單位，由族長、鄉紳或地方名流所掌控④。費孝通先生將這種格局稱為“雙軌”政治⑤。黃哲真先生在上個世紀30年代出版的《地方自治綱要》一書中作出判斷，“地方自治”一詞雖然是清末才由國外引入，但是自古以來就有以“鄉黨”之人治“鄉黨”的傳統，以“保甲”、“鄉約”制度來達到鄉黨相助的目的。因此，中國雖沒有“自治”之名，卻有著“自治”之雛形⑥。

在中國傳統社會，家族觀念深厚，社會規范主要存在于家族和一定地域之內的社會單位之中。費孝通先生于20世紀40年代寫就的《鄉土中國》剖析了中國農村的社會結構，闡明了中國社會“鄉土性”的特點。根據他的分析，在鄉土社會中，人們彼此熟悉，信用的確立不必依靠正式的契約和國家權威；人們追求“無訟”，公共秩序的維護勿需依賴國家法律，而是依靠“對傳統規則的服膺”。鄉土社會是一個“無法”的社會（假如把法律限于以國家權力所維持的規則），但是“無法”并不影響它的社會秩序，因為鄉土社會是“禮治”之下的熟人社會。熟人社會好管理，其原因就在于，熟人社會創造了社會信任，提供了社會規范，在很大程度上實現了社會自治。

新中國之后，隨著“社會主義改造運動”的推行，中國共產黨開始重建社會秩序，在農村建立了“人民公社”制度，在城市建立了街道居委會制度和工作單位制度。同時，國家贊助和組建了各種群眾組織，如工會、共青團、婦女聯合會等，實現了對城市居民的組織管理和控制 。在“左傾”路線的主導之下，上述制度安排為國家公共權力向社會的高度滲透提供了便利，從而形成了高度集權的全能主義（totalism）計劃模式。在高度計劃體制下，家族組織遭到破壞，取而代之的是政府和國家組建的“單位”，人們被組織在功能齊全、內部聯系強大而又相對封閉的各種“單位”之中，“單位”活動成為人們社會交往和社會生活的核心。改革開放以后，市場化的改造、經濟活力的追求、治理方式的改善，將中國逐漸地引上了收縮國家權力、回歸社會自治的發展道路。⑦

現代國家觀念一直在倡導，國家是“自由人的聯合體”；國是大家的，它由我們推舉的代理人——政府來代為掌管和打理。然而，現代國家建設和改造是一個曲折而艱辛的過程。由于國家法治不甚昌明，市場機制尚不健全，社會機制遭到破壞，因此，社會管理面臨諸多問題?，F實的情況往往令人沮喪，政府與社會不協調，比重失衡：政府強勢，社會相對弱小；政府掌握的資源與權力過于集中，而公民權利的行使與保障還有待于提高；政府稅收多，社會服務少。而且，改革的滯緩使國家與社會漸行漸遠，國家與社會的關系很多時候蛻變為管制與被管制、體制內與體制外、強者與弱者、富人與窮人的關系。一方面，一些機構、部門、行業中有組織的群體，經常打著“國家”旗號，一意孤行地利用手中的權力，不僅通過所謂的“公共政策”隨意切割國家利益，而且還經常以“國家”的名義，侵占社會空間和私人領地；另一方面，處于無組織或低組織狀態的社會成員，難以實現有效的利益表達和利益談判，通常采用極端行動或暴力抗爭的方式來維護自己的利益。

多年來，管理被理解為“命令與服從”的關系。所謂的“政府管理”被自覺不自覺地定義為“我（使用公權力的政府機構或主管）命令，你（構成“社會”的“非官方”的要素，包括非國有企業組織、民間組織和作為個體的社會成員）服從”。任何具有不服從不配合行為傾向的人，都很容易被打入“刁民”的行列，他們的組織行為，哪怕是有組織的社會自治行動，都可能被視為危險的“陰謀”而受到遏制。這種國家與社會、管理與被管理關系的扭曲狀況，不可能帶來國家“善治”的效果。

現在，要改變這種狀況，就要引入善治理論3.0版本來改造政府管理和社會管理，這個版本的核心理念就是“協同治理”。為此，我們需要確立全新的理念：第一，公民有組織的社會生活絕不等于黨組織的生活和政府安排的生活。應當承認，公民有組織的社會生活更主要地表現為非官方組織和安排的公民自組織的生活——自治的行業協會、社會組織、慈善機構、興趣愛好者協會、俱樂部、聯誼會等組織的生活才是公民生活的主要表現；第二，社區建設絕不等于把城市居民或農村居民聚集在一起那么簡單，社區建設更不能與“拆遷”和“搬遷”劃等號。應當明確，社區不是一個地域概念或物理概念，而是一個組織概念或社會概念，必須讓社區成員相互交往，結成有機聯系，形成互助、互信、具有共同歸屬感、認同感和集體行動能力的生活共同體；第三，社會管理絕不等于政府對社會事務的管理。必須強調，“社會管理”更強調社會對于社會事務的管理，它的主要表現形式不是政府管制，而是社會自治，即社區、社團、社會組織、企業等各種社會單位、團體和個人對于社會公共事務的共管共治，“協商治理”、“協同治理”才是它的真諦。

注釋

[美]邁克爾·羅斯金：《政治科學》，北京：華夏出版社，2001年，第78頁。

正如梁漱溟所言，“許多事情鄉村皆自有辦法；許多問題鄉村皆自能解決：如鄉約、保甲、社倉、社學之類，時或出于執政者之倡導，固地方人自己去做?！眳⒁姟读菏槿罚ǖ?卷），濟南：山東人民出版社，1992年，第585頁。

清華大學秦暉教授將中國傳統自治概括為：“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”。參見秦暉：《傳統十論：本土社會的制度文化與其變革》，上海：復旦大學出版社，2003年，第3頁。

王先明：《近代紳士》，天津人民出版社，1997年，第27頁。

費孝通：《中國紳士》，北京：中國社會科學出版社，2006年，第46～56頁。

黃哲真：《地方自治綱要》，中華書局有限公司，1935年，第57頁。

[美]李侃如：《治理中國——從革命到改革》，胡國成，趙梅譯，北京：中國社會科學出版社，2010年，第304頁。

責 編∕凌肖漢