歐洲社會模式的深刻困境與未來方向

【作者簡介】

田德文，中國社會科學院歐洲研究所研究員、博導。

研究方向：歐洲政治與公共政策研究。

主要著作：《歐盟社會政策與歐洲一體化》、《論社會層面上的歐盟認同建構》（論文）、《金融危機背景下的英國社會改革》等。

摘要 歐洲社會模式是歐盟對其成員國在社會層面上共性目標的概括，指的是在增長、就業和社會保障方面建立平衡關系。這種模式最突出的共性就是公共開支占比大，國家承擔的經濟與社會職能多，社會再分配程度高。歐債危機后，歐洲各國普遍實行了以財政緊縮為主要內容的政策調整。但歐洲的根本出路則在于適應世界經濟格局與自身社會層面的重大變化，這也決定了歐洲社會模式的調整方向。

關鍵詞 歐洲社會模式 公共開支 財政緊縮 德國模式

歐洲社會模式是歐盟對其成員國社會層面上共性目標的概括，指的是在增長、就業和社會保障方面建立平衡關系。與其他國家相比，這些社會模式最突出的共性就是公共開支占比大，國家承擔的經濟與社會職能多，社會再分配程度高。歐債危機爆發后，歐洲各國普遍進行了以財政緊縮為主要內容的政策調整。這固然是應對歐債危機所必須的，但是也存在著明顯的經濟、社會和政治限制。財政緊縮有助于歐洲國家在較短時間內恢復公共財政平衡，但歐洲的根本出路在于適應世界經濟格局與自身社會層面的重大變化，這也決定了歐洲社會模式的調整方向。

歐洲社會模式的共性：公共開支比重大

歐洲社會模式是歐盟于2000年提出的概念。當年3月，歐盟里斯本首腦會議宣稱將在歐洲建立“世界上最具競爭力與充滿活力的知識經濟”、“可持續的經濟增長”與“更多更好的就業以及更大的社會聚合”之間的平衡關系。同年6月，歐盟委員會在《社會政策日程》中提出，“要實現這種目標，需要歐洲社會模式的現代化、投資于人并與社會排斥斗爭”。關于歐洲社會模式，該文件并沒有給出明確定義，而是根據約定俗成的觀念對成員國在社會層面上的共同特征進行了概括，認為其基本特征是“將良好的社會條件與高生產率和高質量的商品與服務結合起來”，①這種界定強調了傳統的歐洲社會價值對于歐洲經濟發展的重要意義。“過去，社會政策使得歐盟能夠以最小的負面社會后果來處理（經濟）結構變化；將來，現代化的歐洲社會模式和投資于人對于保持關于團結與公正的歐洲社會價值，同時改善經濟，將是至關重要的?！雹?000年12月，歐盟尼斯首腦會議通過了《社會政策日程》，使得“歐洲社會模式”成為一個聯盟層面上的正式官方語匯。

實際上，歐洲國家在社會模式層面上的差異性很大，主要包括北歐的斯堪的納維亞模式、英國的盎格魯—撒克遜模式、以德法為代表的歐洲大陸模式和南歐模式等，新入歐盟的中東歐國家的轉型國家模式還未考慮在內（參見表1）。

與其他國家相比，歐洲國家經濟社會模式最突出的共同點是公共開支占國內生產總值的比重較高。目前，除波羅的海三國、保加利亞、羅馬尼亞等新成員國之外，歐盟成員國公共開支占國內生產總值的比重一般都在40%以上（參見表2），丹麥、比利時、法國、芬蘭、奧地利等國均高于50%。而20世紀80年代以后，美國的公共開支占GDP的比重一直在30%～40%之間，③日本的公共開支水平也與美國相當，比歐盟平均水平低約10個百分點。

公共開支比重大的內涵是指政府承擔了較多的經濟與社會職能，社會再分配程度更高。在現代社會中，各種社會模式之間的差別主要體現在國家、社會與個人之間分擔責任與權利的方式上面，而不在于社會政策功能的“有”與“無”之間。曾任歐盟委員會就業與社會政策總司負責人迪亞門托普羅（Anna Diamantopoulou）女士曾經算過這樣一筆帳：雖然瑞典的公共開支水平比美國高一半，但“如果我們更深地觀察社會支出在私人家庭支出中所占的百分比，我們就會發現兩國家庭的負擔實際上是非常接近的。瑞典家庭在社會政策、教育、健康、福利、社會保護方面要支出41%，而美國家庭的支出是40%”。④也就是說，瑞典和美國在社會開支方面的本質區別是，瑞典的社會再分配比率要遠遠高于美國，個人承擔的風險和責任要小于美國。歐洲和美國之間的差別是價值的差別，而“不在于社會開支占據國民生產總值的份額方面”。⑤ “一方面是歐洲更加平均主義的公共政策和美國的私有制度之間的比較，另一方面是在（社會保險的）強制性和自愿性之間的比較?！雹?/p>

歐債危機難解歐洲社會改革困境

20世紀80年代以來，歐洲面臨福利國家危機的挑戰，普遍面臨財政困難、失業增加、勞動市場僵硬、社會排斥加劇等問題。但是，在問題的性質與程度、改革的措施與思路方面，西歐福利國家之間的差異仍然很大，更不用說福利國家制度尚不成熟的南歐國家和新入盟的中東歐國家了（參見表3）。從那時起，由于過高公共開支的拖累，歐洲的經濟與社會可持續性遭遇質疑。越來越多的人相信，在經濟方面，高稅收和高勞動力成本制約了歐洲國家的國際競爭力；在社會方面，高社會保障制約了人們的工作動力和勞動熱情，造成了普遍的低效率和高失業。同時，歐盟國家以人口老齡化和單親家庭數量增加為典型特征的內部“人口統計學變化”，使得現有的社會保障標準需要更高的公共開支水平，而這是歐洲經濟難以承受的。實際上，上述判斷的邏輯鏈條在經驗研究層面上并不是完全沒有爭議的，只是在自由主義主流意識形態下，這已成為歐洲各國的共識。即使如此，歐洲國家限制公共開支規模的努力并沒有見到多大的成效（參見表2）。因為歐洲國家的公共開支是其經濟社會模式的產物，具有頑強的制度剛性，很難輕易降下。

歐債危機給歐盟國家降低公共開支的改革提供了新契機。2009年底，希臘出現債務危機，愛爾蘭、葡萄牙、西班牙、意大利等國也先后倒下。概括地說，歐債危機的形成機制是，歐元區成員國為應付巨額公共開支而大量發行國債，由于國際金融危機的影響，導致經濟增速放緩，使其償債能力降低，國際評級機構據此下調這些國家的主權信用評級，造成歐元區重債國融資成本激增。這不僅使其經濟前景更加暗淡，就連償付現有債務也面臨困難，債務違約風險迅速增加。從機制上看，歐債危機的根源有兩個：一是公共開支過高、財政入不敷出，只能舉債度日；另一個是歐元區國家的貨幣政策與財政政策分離，成員國不能自主增發貨幣，多年來只能通過發行國債來緩解公共開支的壓力。

那么，歐元區國家到底發行了多少國債呢？根據歐盟最新統計數據，截至2012年第二季度，歐元區17國國債總量為85171億歐元，占其國內生產總值的90%。經濟總量占據前三的德國（82.8%）、法國（91%）和英國（86%）的國債比例大致在平均水平。國債已遭評級機構降級的國家中，希臘國債比例為150.3%、意大利為126.1%、愛爾蘭為111.5%、葡萄牙為117.5%。⑦按歐元區人口3.2億計算，歐元區17國人均負債超過26000歐元，約合人民幣21萬元。

歐盟治理債務危機主要做了三件事：第一，要求重債國通過財政緊縮來縮小財政赤字、控制國債規模，否則就不給援助。第二，在聯盟層面上建立應急性的金融救濟機制，2010年歐元區17國建立總額為1萬億歐元的“歐洲金融穩定工具（EFSF）”，對已按歐盟規定實施財政緊縮的重債國進行救援。該機制將于2013年轉化為永久性的“歐洲穩定機制（ESM）”。第三，通過“財政契約”建立無須成員國討論的自動懲罰機制⑧，規定歐盟最高司法機構——歐洲法院有權對結構性赤字超過國內生產總值0.5%的國家進行處罰，雖然最高金額僅為該國國內生產總值的0.1%，但畢竟建立了聯盟對成員國財政狀況實施治理的機制。顯然，這些舉措的前提與基礎都是要求成員國實行財政緊縮，實現收支平衡。⑨

從理論上說，平衡公共財政可以從“增收”與“節支”兩方面入手。目前歐盟推行的財政緊縮是在節支，而增收則主要有兩種途徑：一是加稅，二是出售國有資產。20世紀80年代新自由主義改革之后，為吸引投資、刺激經濟，歐洲國家普遍下調了個人所得稅最高稅率和企業所得稅，公共財政的稅基持續縮小。即使如此，目前歐洲國家的稅收負擔仍然是世界上最高的，所以加稅的空間不大。同樣，歐洲國家的國有資產相對于它們的國債規模來說，即使大批出售也未必能起到救急作用。如果將歐元區成員國央行儲備黃金全部變現的話，也只能還掉歐盟成員國公共債務的6.3%左右。因此，面對嚴重的主權債務壓力，歐洲重債國采取的主要措施只能是向歐盟和IMF伸手求援，而要得到援助就必須壓縮公共開支。

即便如此，歐盟政府要想通過減少公共開支來實現財政平衡也非常困難。目前，歐盟減少公共開支的主要手段是裁撤公共部門、減少公務員崗位、降低公務員薪酬待遇、延長退休年齡等。所有這些舉措，都招致了國內民眾和既得利益集團的抗議。希臘、葡萄牙、意大利、西班牙政府先后倒臺，每次通過財政緊縮預算案時都會出現政治危機。在歐盟政治制度下，主張財政緊縮的政府很難得到選民的支持，這就給改革造成了根本的限制。盧森堡首相容克曾無奈地說：“我們都知道歐洲應當改革，以及應如何改革，但我們都不知道，改革了之后我們該如何重新當選。”

歐洲轉型，路在何方

重建增長、就業與社會政策之間的平衡，是歐洲社會模式現代化轉型的最終目的。從歐洲國家自20世紀80年代以來的改革實踐來看，歐洲國家只能根據自己的國情尋找出路，并沒有萬全良方。這是因為，財政緊縮有助于歐洲國家在較短時間內恢復公共財政的平衡，但是歐洲的根本出路則在于適應世界經濟格局與自身社會層面的重大變化。目前，在社會模式轉型方面走在前面的三個歐洲國家是英國、德國和瑞典，它們的經濟與社會改革在一定時期內取得了較好的增長與就業效果（參見表4），但其經驗對別的國家來說恐怕只有借鑒意義，不能照搬照抄。

與歐洲其他國家相比，英國改革的特點是起步早。在社會層面上，經過20世紀八九十年代的新自由主義改革，英國的福利國家制度實際上已經轉型。布萊爾執政10年的社會政策實踐，核心內容就是在這種轉型的基礎上推動福利制度的現代化，使其適應英國經濟與社會方面的新變化。新工黨社會改革之后的英國社會政策安排與其經濟結構緊密契合，曾經給英國帶來了長達10年的經濟穩定增長、工資增加和高就業率（參見圖1），同時保持了良好的公共財政狀況（參見表5）。英國成功的根本原因是改革后的英國與世界經濟之間建立了更加緊密的聯系，形成了以金融服務業為龍頭的新型產業體系。據統計，2007年金融服務業產值已經占英國國內生產總值的10.1%，而在2001年時才占5.5%。作為國際金融中心的倫敦，其金融業產值已經占到城市的總產值的近1/5，加上其他各項服務總值可能占到1/3，在比例上已經遠遠超過紐約（15%）。不難想象，在此次金融危機中，這種經濟結構給英國經濟帶來的沉重災難，英國社會改革的黃金時代也宣告結束。目前執政的保守黨和自由民主黨聯合政府，出于意識形態和應對金融危機的現實考慮，已經將主要注意力放在財政緊縮方面。

歐債危機背景下，德國經濟“一枝獨秀”（參見表4）。但實際上，按照德國著名學者沙普夫的看法，施羅德改革能夠取得成效，根本原因是其在歐元區強化了德國的競爭優勢，這種優勢甚至是南歐國家經濟過熱，最終導致債務危機的因素之一。

按照羅蘭·貝格教授的說法，德國模式的優勢包括七個方面：貿易出口數額巨大、制造業在國民生產總值（GDP）中所占的比重高（參見表6）、保障勞工利益的公司治理模式、重視中小企業發展、“學徒制”的教育體系、良好的基礎設施建設以及系統的結構改革。從模式層面上看，德國能夠成功地實行審慎的財政政策、降低勞動力成本，與德國的社會模式之間有直接關系。目前德國較低的失業率與“減薪不減人”的就業政策有關。更重要的是，由于由于歐債危機引起的歐元貶值，德國的貿易出口既使本具有成本優勢的德國產品向歐元區之外的出口更具競爭力，同時，世界經濟的總體復蘇，尤其是美國和中國的需求擴張有力地拉動了德國的出口（參見表7）。所有這些，都是南歐重債國所不具備的，其經濟結構、勞資關系、社會文化也與德國迥然不同（參見表1），恐怕很難照搬德國經驗。

那么，歐洲其他國家，尤其是南歐重債國的出路到底在哪里呢？這個問題恐怕沒有統一的答案。從原則上說，只能是向英國、德國、瑞典這些先行者一樣，積極適應世界經濟格局與自身社會層面的重大變化，依據國情重建經濟、就業與社會之間的平衡關系，而這也就決定了“歐洲社會模式”調整的方式方法在不同國家必然有不同特點。可以肯定的是，目前的財政緊縮雖然有助于歐洲國家在較短時間內恢復公共財政的平衡，但并非其最終出路，以高公共開支為特征的歐洲社會模式在相當長的歷史時期內不可能發生根本改變。

總的來看，歐盟提出“歐洲社會模式”概念的主要意義就是強調它與經濟增長和國際競爭力之間的關系，表明了在保留其基本價值追求的同時對其進行現代化、全球化進程在內的多種挑戰的態度。從理論上說，正是因為在全球競爭中存在著其他的模式，才有必要提出一個整合性的“歐洲模式”來。在《社會政策日程》中，歐盟對于“歐洲社會模式”在歐洲經濟發展過程中的重要作用給予了高度的評價，認為健康與教育方面的社會開支是一種對于人力資源的投資，與生產率水平是“正相關（positive correlation）”的關系；退休金和社會保障方面的轉移支付不僅具有在“一生（lifetimes）”和“社會群體”等方面維持收入的平衡和再分配的功能，而且對于提高就業質量也是有好處的。該議程認為，應將合理的社會開支視為一種“生產性的要素（productive factor）”，這不僅不是箝制歐洲經濟增長的因素，而且還能促進歐洲經濟發展?！傲己玫纳鐣呔褪橇己玫慕洕?，社會排斥、健康惡化、貧困、低就業和低水平的教育是糟糕的經濟狀況。社會政策也就是最低的社會標準，但是這些社會標準和作為整體的社會政策，同時也是競爭力和凝聚力的基石，尤其是在知識經濟時代?！睂τ谖覈?，吸取歐洲國家公共開支過高的教訓固然重要，但是深入理解社會政策的經濟意義對于建立健全有中國特色的社會保障制度無疑也是非常重要的。

注釋

EU， Social Policy Agenda， Com（2000）379final， 2000， p.7， http：//europa.eu.int.

EU， Social Policy Agenda， Com（2000）379final， 2000， p.5， http：//europa.eu.int.

參見http：//www.usgovernmentspending.com/us_20th_century_chart.html， http：//www.ask.com/wiki/Government_spending.

Anna Diamantopoulou：\"The European Social Model： Past its Sell-by Date？\"， Dublin， 20， July， 2000. http：//europa.eu.int/comm/dgs/employment_social/speeches/000720ad.pdf.

EU， Social Policy Agenda， Com （2000）379final， 2000， p.5， http：//europa.eu.int.

Anna Diamantopoulou：\"Europe's Social Model： Building for the Future\"， speech in Dublin， 29， Aug. 2002， http：//www.europa.nl/comm/employment_social/speeches/2002/ad290802_en.pdf.

數據來源：Eurostat newsrelease， 150/2012-24 October， 2012.

2012年3月，除英國和捷克之外的25個歐盟成員國簽署《歐洲經濟貨幣聯盟穩定、協調和治理公約》，簡稱“財政契約”。

南歐重債國出現危機的根本原因并不是公共開支過高，從附表二中可以看出，多數重債國公共開支占GDP的比重都低于歐盟平均值，這些國家陷入危機的原因是公共財政收入比較低，因“入不敷出”而發債度日。

數據來源：http：//en.wikipedia.org/wiki/Gold_reserve.

參見[德]弗里茨·W·沙普夫：“歐洲貨幣聯盟、財政危機和民族問責失效”，《德國研究》2012年，第1期。

[德]羅蘭·貝格：“德國模式”，http：//money.163.com/11/0505/11/739NMHL

800253G87.html.

參見EU， Social Policy Agenda， Com（2000）379final， 2000， p.5-6， http：//europa.eu.int.

Anna Diamantopoulou：\" The European Employment Strategy and Social Model\"， speech in Warsaw， 29， Jan. 2001； http：//europa.eu.int/comm/dgs/employment_social/speeches/010129ad.pdf.

責 編/凌肖漢