中國下一步的改革與政府職能轉變

摘要中國改革面臨諸多深層次問題和矛盾。要解決，關鍵靠深化改革。從外部看，世界格局和外部環境正在發生深刻變化，對中國的改革形成一種倒逼；從內部看，真正實現中華民族崛起的愿景決定改革必須深化。當前，要依靠市場化和民營化，實現從要素驅動向效率驅動、創新驅動轉變；要合理界定和理順政府與市場、社會的治理邊界，實現政府從全能型政府向有限型政府的轉變，從發展型政府向服務型政府的轉變。

關鍵詞 頂層設計下一步的改革政府職能轉變

改革開放30多年所取得的巨大成就是毋庸置疑的。著名經濟史學家麥迪森研究①表明，按實際購買力計算，中國的人均GDP在過去1000年里幾乎是水平發展的，1978年是一個拐點，此后人均GDP近乎垂直提升，而中國經濟從此也步入了年均近10%的經濟增長快車道，推動中國成長為世界第二大經濟體，并有望在未來一二十年內晉升為世界第一大經濟體。另一方面，按照購買力平價計算，公元1820年時，中國的GDP就曾占到世界的1/3左右，是世界第一大經濟體。所以，從某種意義上看，中國經濟30多年來的巨大發展是向昔日世界經濟大國的復歸和中華民族的重新崛起。

然而，當前的發展模式是否具有可持續性？過去的發展經驗能否支持我們繼續往前走？對于這個問題，現在的爭論很大。由于市場化改革與開放激發出來的巨大動能和勢能，就像正在高速升空的火箭，盡管有很大的內外部阻力和摩擦，但所帶來的正面效應遠大于轉軌過程中各種問題的負面效應，包括政府主導經濟發展和社會治理所導致的負面效應。這造成了理論上和現實中諸多深層次的混淆、誤區和錯誤的觀點，隱現改革開放之后第四次思想交鋒之勢。交鋒的焦點是，政府主導的發展模式是否應該繼續下去？對這個問題的不同回答，將指向截然不同的發展路徑。

所以，中國經濟當前又走到了一個十字路口。筆者的基本觀點是，中國改革的成就不容否認，但依然面臨諸多深層次的問題和矛盾亟待解決，其根源是“重政府輕市場、重發展輕服務、重國富輕民富”的“三重三輕”，其實質是沒有合理界定和理順政府、市場與社會的治理邊界。并且，從某種意義上來看，其中一些深層次問題和矛盾的解決已經到了刻不容緩的地步。那么，如何去解決呢？關鍵靠改革，靠進一步深化市場導向的改革。

進一步深化改革的必要性

為什么我們必須深化改革？這是由內外部環境共同決定的。從外部看，世界格局和外部環境正在發生深刻變化，這對中國的改革形成一種倒逼。

第一，世界正在經歷從美國的單極霸權向雙極、多極體系的轉型。經常有人說，我們不要當老大。從目前的世界格局演變來看，中國成為世界關鍵一極不是愿不愿意的問題，而是已成為客觀現實和所面臨的歷史使命。中國的發展需要一個穩定的外部環境，必須平衡好國家利益與國際道義、民族主義與國際主義、國家權利與國際義務的辯證關系，實現從追隨者到領導者的轉型。

第二，隨著“金磚五國”其他國家以及越南、印尼等其他新興經濟體的崛起，國家之間的競爭，也就是資源的競爭、人才的競爭、制度的競爭和話語權的競爭，正變得越來越激烈。這要求我們必須重新省視自身社會經濟發展中所面臨的深層次問題和體制困境，以改革創新的精神和實際舉措來應對外部激烈的全方位競爭態勢。

第三，中國所面臨的外部經濟環境已經發生了巨大變化。在世界金融危機、歐洲主權債務危機的持續影響之下，全球經濟仍處于不確定的震蕩調整之中，經濟復蘇之路并不平坦，各國也紛紛祭出了形式各異的貿易保護主義手段，使得長期受益于全球經濟一體化和開放國際貿易體系的中國經濟所面臨的外部經濟環境堪憂。這樣，中國經濟必須實現向內需驅動的轉變，這一轉變不是一蹴而就的，依賴于一系列相配套的改革制度安排來推動實現。

從內部看，中國也有自己的愿景，希望變成世界政治經濟強國，真正實現中華民族的重新崛起。改革開放使得中國距離這一愿景的實現更加接近了，但中國經濟也同時面臨發展方式轉變和制度轉型的雙重難題，面臨著諸多深層次的問題和矛盾。因而，亟待以創新的精神，通過改革、發展來加以解決，進行全方位的深刻轉型，實現從要素驅動向效率驅動、創新驅動轉換。與之相伴的是，中國經濟制度改革的路徑需要實現從經濟自由化向市場化、民營化的躍遷，通過深化市場導向的改革牽引經濟社會制度的合理化轉型，最終理順政府與市場及社會三者之間的合理治理邊界。這些是中國頂層設計必須考慮的。

要素驅動，是一國經濟發展初級階段的普遍特征，其實現手段就是通過經濟改革來達到。通過“放”和“開”的政策打破不合理的政策束縛，給老百姓更多的自由，給市場更多的自由，內外部勞動力、資本和土地等要素就充分流動起來了，中國經濟在改革開放之初正是這樣發展起來的。不過，隨著人口、資源、環境等要素紅利和全球化紅利的衰減，根據邊際收益遞減規律，中國經濟依靠粗放式的巨額投資驅動和外需驅動的發展模式已經不能繼續維持，無法繼續推動中國從中等收入國家向高收入國家的躍遷。其次，要素驅動本身是在要素市場發育不充分的前提下，通過非市場行為壓低要素價格而產生的不合理卻階段有效的競爭優勢，易于導致高投入、高耗能、高排放、高污染、低創新附加值的粗放式經濟發展方式。所以，從長遠看，要素驅動的發展模式是不可持續的。再次，這一發展模式所伴生的社會機會不均、收入差距過大、國民基礎教育薄弱、民事糾紛上升、貪污腐敗盛行的問題都沒有得到很好的治理和解決。所有這些問題，都是市場化改革不徹底，沒有合理界定和理順政府、市場和社會的邊界所帶來的。

效率驅動，主要是通過市場化改革，建立現代市場經濟的基本框架體系，讓市場在資源配置發揮基礎性作用，讓競爭產生效率。應該說，中國經濟已經進入到了市場化這個階段，并取得了相當程度的進步和成效，但是還遠遠沒有成熟，市場在資源配置中的基礎性作用沒有得到充分發揮，“重政府輕市場”的現象非常突出，離一個有效市場還有很大的差距。特別是世界經濟金融危機以后，中國政府在應對危機中起到了很大的作用，但也進一步加大了政府對經濟的直接參與力度和控制力，越位和錯位現象值得警惕。

一方面，政府宏觀調控隨時隨地隨處都在用，而且現在已經發展到開始對微觀經濟也進行調控了，導致行政權力干預價格、干預市場供需的勢頭增強，市場價格傳遞信息、提供激勵和決定收入分配的三個基本功能出現扭曲，市場配置資源的基礎性作用被削弱。另一方面，政府在強力介入市場的過程中，已從市場秩序維護者蛻變為市場參與主體，控制了太多的生產要素和重要資源，控制了太多的市場準入，并且國有企業也進入了一般性競爭行業，使得民營經濟的生存和發展空間受到限制，其動力引擎的作用被削弱。

不可否認，中國改革開放之初包括當下，政府都發揮了很好的作用。但是，隨著中國的轉型，政府的作用主要應該是服務和維護這兩個功能，且不能混淆。由于我國政府長期居于資源配置的主導地位，并將資源主要運用于經濟發展領域而不是公共服務領域，由此逐步形成了一個“重發展輕服務”的模式。政府本應將從居民激勵收益中抽取的高稅收用于提高福利，但實際上卻沒有做好社會保障、醫療衛生、教育、生態環境等公共服務和基礎設施的建設，形成制度性缺位，使得居民的福利收益得不到應有保障。

創新驅動，是今天主要發達市場經濟國家經濟發展的主驅動，而其創新所依靠的不是國有部門，而是民營部門。一般來說，由于追求自身利益的強烈動機，民營經濟是最具有創新意識和創新力的。然而，從當前中國的經濟現實來看，國有資本在一般競爭性領域依然分布過廣，壟斷行業的改革進展緩慢甚至還尚未破題，民營經濟發展環境堪憂。這些都是需要著力推進改革的。民營經濟、創新經濟最強的是美國，而其東西部也有差異，東部大談政治，西部搞創新。這里的創新，就是熊彼特所謂的毀滅性的、革命性的、顛覆性的創新，與企業家才能結合起來，形成企業家精神。

民營化也是扭轉“重國富輕民富”的重要手段。自上世紀90年代中后期以來，我國政府財政收入年增幅一直高于城鄉居民收入年增幅。盡管2007年之后受金融危機影響，二者之間的增幅差距有所縮小，但近幾年來增幅差距又有明顯拉大的趨勢，其中個人所得稅征稅起點過低、稅率過高的現狀，更與早期作為發展中國家的美國不收個人所得稅形成鮮明對比：美國直到1913年成為世界最發達國家后，才專門通過憲法修正案，允許國家征收個人所得稅。因此，減稅和民營化應成為未來發展的重要議題。

這樣，對外我們需要應對時局變遷所帶來的機遇和挑戰，肩負起世界大國、強國的使命、責任，崛起成為世界的領導者。對內我們需要應對發展過程中面臨的諸多深層次問題和矛盾，解決發展驅動方式和科學發展的問題，因而進一步改革非常必要。遺憾的是，不是所有人都意識到深化改革的必要性。由于中國在應對世界經濟金融危機時表現積極，效果不錯，使得學術界產生了很大的爭議，不少人將中國的成功歸功于政府主導下的經濟發展路徑、社會治理方式及政治權力結構，并主張將現有的一些過渡性制度安排固定下來。這也是當前改革動力逐漸消弭的一個重要原因。

改革面臨的艱難性

根據前面的分析，中國經濟改革現在正處于一個十字路口，沿著改革開放的道路繼續往前走是法治的市場經濟，但是也很可能退回到政府統制型經濟。之所以說中國經濟正面臨新的十字路口，與關于“中國模式”的爭論有很大關聯。下面我們先來理清理論上的誤區，探討改革的艱難性。

一是理論上的誤區。理論指導原則，理論上的偏誤會導致方向性的錯誤。如前所述，當前中國最大的爭論是圍繞“中國模式”論展開的。究竟有沒有中國模式？所謂模式需要具備相對的穩定性。但無論是從終極目標的相同性、轉軌路徑的差異性還是成功原因的共通性來看，尚不存在完全成熟的“中國模式”，只有“中國路徑”或至多“中國經驗”可言。

首先，中央十六屆四中全會確立下來的構建和諧社會的宏偉遠景目標，以現在的社會經濟狀態來看，離目標的實現還相差得很遠。按照和諧社會六大特征（民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然的和諧）的內涵來看，還做得非常不夠，和諧社會的政策目標并沒有得到很好的執行。所以，“中國模式”還未成其為一個終極意義上的成熟模式，仍處于塑形和優化過程之中，中國離真正意義上的現代化強國與現代性社會發展目標還有相當的距離。

其次，從轉型和發展的過程上講，由于初始稟賦條件、內生狀況、外部約束不同，沒有任何后發國家可以完全復制先發國家的發展經驗，因而既需要、也只能另辟蹊徑。由于中國轉軌初期計劃經濟的極度扭曲，政府在促進社會經濟實現效率、公平與和諧發展方面發揮了重要作用，但是一旦政府僭越了自身的合理邊界，過度且持續介入本應由社會、市場解決的事務，其后果將是十分嚴重的。

再次，中國經濟取得迄今為止的巨大成就，其根本原因是承認個體利益，賦予經濟選擇自由，激發老百姓發家致富，引入競爭機制，以及對外開放，體現了經濟學的內在邏輯，也是被東亞乃至西方一些國家一再驗證的共同經驗。當然還包括正確處理好發展和穩定的辯證關系，及采用適應中國國情的漸進轉軌方式。這些才是中國經濟改革取得巨大成就最根本的原因。

之所以產生這些誤區，可能是由三方面的誤區所導致的②：一是沒有區分好不同的改革發展階段。在不同的改革發展階段，政府主導的過渡性安排所起的作用是不一樣的。政府主導只是從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的一個階段性特征。二是沒有區分好常規和非常規情況，常規情況下的治理方式和非常規情況下的治理方式是非常不一樣的。三是沒有區分好發展的動力和阻力。

這些誤區、誤解是缺乏經濟學基本訓練的結果。說到經濟學基本訓練的重要性，有人說經濟學理論完全沒有用，約束條件太強。如果30年前有人發表這樣的觀點，筆者認為情有可原，但現在說就不合適了。市場經濟理論本身沒有錯誤，它為經濟發展提供了一個參照系，是非常有用的，但也有其適用范圍和邊界條件。筆者堅定支持我們國家的社會主義市場經濟道路，但是也不否認有市場失靈的地方從而需要政府發揮作用。就像藥本身是好的，但如果用的不對，再好的藥也會藥死人。同理，經常有人說經濟理論都是錯的，筆者對此很不以為然，經濟理論沒有錯，除非有邏輯錯誤，更多情況下是用的人誤用了。

二是改革本身的艱難性。改革和變革，從中國五千年的歷史來看，老百姓基本上都是支持的，但幾乎都不成功。有人說改革是社會進步，但是為什么難以成功呢？實際上改革是非常殘酷的，是需要大智慧和冒巨大風險的。真正反對改革的很可能是作出過貢獻、甚至重大貢獻的好人和能人，這些人具有很大話語權。但是他們或由于理念的不同，或由于相對地位、名聲、利益下降，當然也可能是改革的方式方法有問題，而可能會對改革產生強烈抵觸和反對。比如，商鞅變法所創立的一套行政管理機制體制沿用兩千多年，至今在中國的行政體制里面還有很深的烙印和痕跡，具有很大的社會進步意義。但是，商鞅沒有樹立起勢，其改革得罪了舊貴族階層。秦孝公去世后，舊貴族挑撥繼位的秦惠王以謀反罪逮捕商鞅，商鞅被秦國發兵討殺于鄭國，死后還受車裂之刑。王安石、張居正、光緒皇帝所進行的變法，結局也大都悲慘，不是被流放、罷黜就是被囚禁。

另一方面，中國的改革和變革常常是被逼到崩潰的邊緣，被逼到一個死角，才會有動力去改革，這其實是有很大問題的。因為問題和矛盾積壓越深、越多，改革的成本和難度往往會越大，使改革無法進行，而不進行改革，最終往往導致了社會停滯不前，結果出現了中國朝代不斷變更的現象。中國的改革需要借鑒中醫的思想。中醫在病人身體好的時候就注重調理，認為平日的健康調理比治療疾病更重要。但話說回來，治病只是涉及到一個人，而改革則具有極強的外部性，涉及許多人的切身利益而易于遭到反對，大家都在博弈，只有將大家逼到一個死角的時候，才會有動力去改革，這就是改革的艱巨性、殘酷性，所以往往很難成功。

鄧小平所倡導的改革為什么能成功？首先，他做了一件正確的事，符合民心民意，符合國家的前途和客觀現實，也就是“明了道”；其次，他有巨大的威望，所以“取了勢”；最后，他正確處理了發展與穩定的關系，進行“放開”和“開放”的改革，方式方法對路，也就是“優了術”。所以，做成事需要綜合治理，也就是“明道為本，取勢為導，優術為用”。

下一步的改革關鍵所在：政府職能的兩個根本轉變

中國經濟改革的目標是建立和完善社會主義市場經濟體制。市場的本質是無為而治，無為而治的必要條件是完善市場制度，讓市場有效，而讓市場有效的必要條件是要有一個有效的政府，要有一個有效政府的必要條件是有一個有限和定位恰當的政府。有限就是恰當，多了不好，少了也不行。前面的討論已經說明，中國社會經濟平穩轉型需要頂層設計，需要合理界定和理順政府、市場與社會的治理邊界，改變政府角色缺位、錯位、越位并存的現狀，建立有效市場、造就有限政府、構建和諧社會，提高人們的幸福感，實現科學發展。

那么，如何合理定位政府的有限職能呢？哈耶克主要從兩方面來界定：一方面，政府必須承擔實施法律和抵御外敵的職能；另一方面，政府必須提供市場無法提供或無法充分提供的服務。同時，他也指出，必須將這兩方面的職能和任務明確地界分開來，“當政府承擔服務性職能的時候，我們不能把我們在政府實施法律和抵御外敵時賦予它的權威性也同樣賦予它”。③所以，從這個意義上看，政府最基本的作用可以用兩個詞來概括，就是“維護”和“服務”，也就是制定基本的規則和保障社會秩序的穩定、以及供給公共產品和服務。

為此，中國下一步改革的關鍵在于實現政府職能的兩個根本轉變：

第一，從行政干預過多的全能政府向讓市場充分發揮作用的有限政府轉變。政府的觸角無所不至，過度干預經濟，使得規則讓位于“關系”，這本身說明中國的市場化程度還不是非常成熟。放眼世界，選擇市場經濟的國家占絕對多數，但真正建立起規范的市場經濟的國家并不多，就是因為沒有建立起法治環境和民主制度，陷于權力設租、尋租的權貴資本主義的泥淖中。所以，有效市場的必要條件是有限政府。建立有限政府，關鍵是要讓公共權力的行使受到法律的約束和民眾的監督，也就是民主法治問題。

在此要強調的是，這里并不是反對早期政府的干預。筆者認為，到現在為止，政府的干預，政府主導經濟仍有一定的合理性。但是，隨著市場化改革的深入推進，政府應該逐步放手，讓市場和社會力量充分發育，否則與政府主導相伴生的深層次問題和矛盾會不斷累積，而又不能得到市場和社會力量的緩沖，這會使得后面改革的成本越來越大，所以遲改不如早改。

第二，從與民爭利的發展型政府向公共利益服務型政府轉變。政府要最大限度地縮小自身的經濟人角色，擴大公共服務范圍和力度。一方面，為作為微觀經濟主體的企業創造良好的經濟社會環境，提供經濟發展所需的軟件和硬件基礎設施，這是政府公共服務的經濟維度。另一方面，通過轉移支付和財政手段支持教育、科技、社會保障、公共醫療衛生、環境保護等社會發展項目，為全體公民參與市場競爭創造公平的起點，這是政府的社會性公共服務部分。

這樣，在考量政府績效的時候，僅僅依靠GDP指標就是非常不全面的，不利于政府職能和社會經濟發展方式的轉變。所以，社會公共服務指標應成為硬約束，這就要求政府要少伸“掠奪之手”，④多伸“援助之手”，采用“無為之手”，讓財富更多地流向百姓，以使社會福利最大化。只有這樣才能從根本上改革政績評價體系，引導地方政府更多地關注科學發展，形成可持續的平穩較快發展和最終構建成和諧社會。

中國古代思想中也有很多至今仍閃爍著智慧光芒的政府治理哲學。正如太史公司馬遷在《史記·貨殖列傳》中所言，“故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭?！逼溆饕饩褪牵詈玫霓k法是順其自然，其次導之以利，其次加以道德教化，再次用規定加以約束，最壞的做法就是與民爭利。司馬遷還有句名言“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”，他認為人們對欲望和財富的追求帶有普遍性的特征。司馬遷的這一論斷與亞當·斯密在《國富論》中的觀點頗有共通之處。自利性假設加上信息不對稱，這也正是必須充分發揮市場機制的兩大根本原因。所以，對于市場能夠充分發揮作用的地方應該管得越少越好，要相信市場，依靠市場。相反，對于政府則應該是管得越多越好，因為政府是唯一具有強制力的經濟人，這種強制力如果不加約束可能會導致經濟滑向國家資本主義和壞的市場經濟。

結論

本文考察了中國改革所面臨的內外環境，明晰了下一步改革的目標和手段，同時也闡明了改革所面臨的艱難性。在此基礎上，本文認為下一步改革的關鍵在于政府自身，在于政府職能的兩個根本轉變，即從全能政府向有限政府的轉變和從發展型政府向公共服務型政府的轉變。只有這樣才能改變政府角色缺位、錯位、越位并存的現狀，才能合理界定和理順政府、市場與社會的治理邊界，建立有效市場、造就有限政府、構建和諧社會，提高人們的幸福感，實現無為而治和科學發展。

當然，中國要實現更深層次的改革突破和發展創新，還必須進一步加快推進政治體制改革，這應成為未來30年改革開放的重要議題，是國家真正實現長治久安和現代化的根本保障。但是，政治體制改革是一個系統工程，不能固步自封，也不能好高騖遠，需循序漸進、扎實推進。當務之急，是將行政體制改革這一政治體制改革的重要內容做實做好。一個政府是否真正有作為，不在于其管得到底有多寬，而在于管理的范圍和程度是否合理，管理的方式和結果是否有效，是否讓市場、讓政府有效。按照老子的觀點，改革和治理之道在于“以正理國，以奇用兵，以無事取天下”，也就是要“行得正，用得活和管得少”。所謂“行得正”就是遵循普適正道，按客觀規律辦事；“用得活”就是因時、因地、因事，具體情況具體分析；“管得少”是政府要少管，但要確保經濟人受到約束。

注釋

①［英］安格斯·麥迪森：《世界經濟千年史》，伍曉鷹，許憲春，葉燕斐，施發啟譯，北京大學出版社，2003年，第30頁。

②詳細討論參見田國強：“中國經濟發展中的深層次問題”，《學術月刊》，2011年第3期。

③參見［英］弗里德利?！ゑT·哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來等譯，北京：中國大百科全書出版社，2000年，第333頁。

④對“掠奪之手”的詳細討論，參見 ［美］安德烈·施萊弗，羅伯特·維什尼編著：《掠奪之手——政府病及其治療》，趙紅軍譯，北京：中信出版社，2004年。

責 編 / 凌肖漢