優(yōu)化我國空間開發(fā)格局的設(shè)想

摘要通過對(duì)我國國土空間開發(fā)格局的演變及面臨新形勢的分析，闡述了優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的思路，即：集約發(fā)展，高效利用國土空間；集中發(fā)展，重視集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；集群發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群和城市集群的形成；人口與GDP 相匹配，產(chǎn)業(yè)集中和人口集中相同步；因地制宜，不同地區(qū)采取不同的發(fā)展模式。在此基礎(chǔ)上提出了優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的基本設(shè)想。

關(guān)鍵詞國土空間空間開發(fā)格局優(yōu)化思路

國土空間是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，是一個(gè)國家進(jìn)行各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)的場所，是人們生存和發(fā)展的依托。國土空間開發(fā)就是以一定的空間組織形式，通過人類的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，獲取人類生存和發(fā)展的物質(zhì)資料的過程。我國在長達(dá)幾千年的生產(chǎn)和經(jīng)營過程中，形成了不同形態(tài)的空間格局，如人口的聚集、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、城市的發(fā)展等。當(dāng)前，我國正處在工業(yè)化、城市化步伐加快的過程中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨大變化，如何優(yōu)化國土空間開發(fā)格局是一個(gè)關(guān)系到十幾億人口生存發(fā)展的大問題。

我國國土空間開發(fā)格局的現(xiàn)狀與問題

我國國土空間開發(fā)格局的現(xiàn)狀。進(jìn)入本世紀(jì)后，伴隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，我國采用了“城市群為核心、發(fā)展軸為引導(dǎo)、政策區(qū)為重點(diǎn)、多種開發(fā)形態(tài)復(fù)合疊加”的空間開發(fā)模式，形成了“三核多極、三軸四區(qū)”為主體的多核、多軸、片區(qū)型的國土空間開發(fā)格局。

第一，人口、工業(yè)和城市向東部地區(qū)集中的趨勢有所改變。人口向東部省區(qū)集中的態(tài)勢十分明顯。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)表明，全國常住人口最多的十個(gè)省區(qū)與2000年時(shí)相同，但廣東由人口第三大省成為人口第一大省。東部地區(qū)人口所占比重為45%，與2000年相比提高了3個(gè)百分點(diǎn)。東部地區(qū)的廣東、上海、北京、浙江、天津等地成為這10年間人口增長較快地區(qū)。中西部地區(qū)人口占全國的比重分別為32%和23%，與2000年相比分別下降1個(gè)和2個(gè)百分點(diǎn)，其中四川、重慶、湖北、河南、湖南、安徽等為人口減少較快省區(qū)。

中西部地區(qū)工業(yè)發(fā)展加快。2009年東部地區(qū)仍是我國工業(yè)發(fā)展的中心，其工業(yè)總產(chǎn)值占全國的比重為69%，江蘇、山東和廣東仍是工業(yè)總產(chǎn)值最高的三個(gè)省份。但與1999年相比，東部地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值占全國的比重有1個(gè)百分點(diǎn)的下降，分省區(qū)來看，四川、安徽、內(nèi)蒙古、江西、陜西工業(yè)總產(chǎn)值在各省區(qū)中的排名均有明顯提高。①

東部地區(qū)城市發(fā)展更快。2009年東部地區(qū)的城市占全國城市的比重約為43%。2009年與2003年相比，東部地區(qū)城市建成區(qū)面積提高了1.45倍，高于全國1.35倍的平均水平，東部地區(qū)城市建成區(qū)面積占全國的比重也由43.9%提高到46.2%。經(jīng)濟(jì)快速增長的東部沿海省區(qū)廣東、浙江、江蘇、山東和上海城市建成區(qū)面積都有更為明顯的增長，表明進(jìn)入本世紀(jì)后東部地區(qū)城市發(fā)展相對(duì)更快。②

第二，“三核多極”的發(fā)展格局基本形成。改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開始向區(qū)位條件優(yōu)越的特定區(qū)域集聚，都市圈、城市群日益成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要平臺(tái)。2009年，珠三角、長三角、京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國的比重達(dá)到36.8%。從2006年開始其他七大城市群發(fā)展明顯加快，2006年至2009年在全國的經(jīng)濟(jì)份額以年均1個(gè)百分點(diǎn)提高。表明在三大城市群繼續(xù)成為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心的同時(shí)，內(nèi)地城市群開始逐步成長為區(qū)域性乃至全國的經(jīng)濟(jì)增長高地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展多極化態(tài)勢開始顯現(xiàn)。③

第三，經(jīng)濟(jì)要素向“三軸”集中的態(tài)勢明顯。新中國建立以來，我國進(jìn)行了大規(guī)模的國土開發(fā)，在生產(chǎn)力的配置和社會(huì)發(fā)展的空間組織方面，除“三線”建設(shè)時(shí)期外，客觀上基本符合“點(diǎn)—軸系統(tǒng)”空間結(jié)構(gòu)模式的要求。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國已形成了“五縱七橫”的國道主干線和“八橫八縱”的鐵路網(wǎng)，也由此形成了覆蓋主要人口和產(chǎn)業(yè)集聚地、有效聯(lián)接?xùn)|中西部和南北部地區(qū)的綜合運(yùn)輸通道主骨架，強(qiáng)化了對(duì)全國性經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)的組織和運(yùn)輸能力，推動(dòng)了我國國土空間開發(fā)軸線的形成。經(jīng)濟(jì)要素向沿海軸線、長江軸線、隴海—蘭新軸線、京廣軸線、哈大軸線等重要開發(fā)軸線不斷聚集，沿線城市和產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展，對(duì)全國產(chǎn)業(yè)和人口的空間組織和引導(dǎo)作用不斷加強(qiáng)，以點(diǎn)—軸為標(biāo)志的空間開發(fā)格局基本形成。在這些軸線中，長江軸線、沿海軸線和京廣—京哈軸線的地位更加突出，2009年，這三大軸線聚集的人口占全國44%，經(jīng)濟(jì)總量占全國73%。

第四，四大地區(qū)成為區(qū)域戰(zhàn)略和政策的空間載體。新世紀(jì)以來，我國先后實(shí)施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略和促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，并出臺(tái)了一系列相關(guān)政策措施，由此形成了我國區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實(shí)施，使我國的國土開發(fā)形成了在四大地區(qū)分別展開的空間格局。

自2006年以來，在四大地區(qū)的框架之下，國家又相繼出臺(tái)了一系列區(qū)域規(guī)劃和特殊區(qū)域的指導(dǎo)意見。具體包括三種類型：一是在浦東、天津?yàn)I海新區(qū)、武漢、長株潭、成都、重慶、北京中關(guān)村等地設(shè)立不同類型的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)；二是針對(duì)上海、福建、海南、重慶、廣西、新疆、西藏、寧夏、青海等省區(qū)市，出臺(tái)了指導(dǎo)意見；三是批復(fù)實(shí)施了一系列的區(qū)域規(guī)劃，包括廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、圖們江區(qū)域、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、皖江城市帶、河北沿海等區(qū)域規(guī)劃。應(yīng)該說，這些區(qū)域規(guī)劃的編制實(shí)施，對(duì)于充分調(diào)動(dòng)各級(jí)地方的積極性，進(jìn)一步明確各規(guī)劃區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，引導(dǎo)各地區(qū)發(fā)揮優(yōu)勢和合理分工，推動(dòng)區(qū)域合作都具有重要的戰(zhàn)略意義。

第五，空間拓展與國土整治同步推進(jìn)。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)空間拓展主要通過以下方式實(shí)現(xiàn)：一是通過設(shè)立各類開發(fā)區(qū)集聚產(chǎn)業(yè)，包括改革開放初期設(shè)立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等，也包括一些新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，如科技產(chǎn)業(yè)園、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、外包產(chǎn)業(yè)園等，目前國家批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)面積近1萬平方公里。二是通過城市新區(qū)或新城實(shí)現(xiàn)城市空間拓展，如浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)以及西咸新區(qū)等。雖然這些新區(qū)像開發(fā)區(qū)一樣具有產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的特征，但相較于傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)，這些新區(qū)功能更為綜合，對(duì)城市空間拓展的作用更為顯著。

與此同時(shí)，我國也逐步加強(qiáng)了國土整治和生態(tài)修復(fù)。一是資源枯竭地區(qū)的綜合治理，目前已分三批確定了全國69座資源枯竭城市轉(zhuǎn)型的試點(diǎn)。二是生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)以及環(huán)境治理工程，包括三北防護(hù)林體系建設(shè)、退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理、青海三江源保護(hù)、石漠化治理等一系列生態(tài)建設(shè)工程，以及以淮河水污染治理、滇池治理、二氧化硫排放控制和治理行動(dòng)等一系列污染治理工程為代表的水污染和大氣污染治理工程。這些活動(dòng)在減輕歷史上國土空間粗放式開發(fā)對(duì)于資源環(huán)境所造成的破壞之外，也起到了優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的作用。

我國國土空間開發(fā)格局存在的突出問題。我國的國土空間開發(fā)在為國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供有力支撐的同時(shí)，也存在一些影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突出問題，亟需加以重視和解決。

工業(yè)分散發(fā)展，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)影響要素合理流動(dòng)。工業(yè)分散發(fā)展表現(xiàn)為“資源處處開發(fā)、工業(yè)遍地開花”。從省級(jí)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府，從城市到鄉(xiāng)村，都強(qiáng)調(diào)工業(yè)的發(fā)展，發(fā)達(dá)地區(qū)力圖憑借先發(fā)優(yōu)勢，繼續(xù)大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)力爭發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，加快趕超步伐，所有市縣區(qū)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)都以經(jīng)濟(jì)大發(fā)展、工業(yè)上臺(tái)階為首要任務(wù)。無論東中西、不分生態(tài)環(huán)境狀況，各縣、鎮(zhèn)基本上均設(shè)有工業(yè)園區(qū)。20世紀(jì)90年代中期后，全國各地開發(fā)區(qū)數(shù)量曾達(dá)6866個(gè)，占地3.86萬平方公里，相當(dāng)于全國城鎮(zhèn)發(fā)展百年來的建成區(qū)總面積。經(jīng)過2003年后國家對(duì)于開發(fā)區(qū)的整頓，到2007年下半年時(shí)，開發(fā)區(qū)數(shù)量和規(guī)劃面積分別減少到1568個(gè)和9949平方公里，但各地以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)小區(qū)、一區(qū)多處布點(diǎn)或一區(qū)多個(gè)園區(qū)等各種方式設(shè)立工業(yè)集中區(qū)，或?qū)⒃瓉硪呀?jīng)撤銷的開發(fā)區(qū)，采取由合法的開發(fā)區(qū)委托代管的方式繼續(xù)強(qiáng)化工業(yè)園區(qū)的發(fā)展。在全國范圍或較大空間尺度（如大地帶內(nèi)），實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和人口布局的分散，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；但如果在較小空間尺度，如縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)出現(xiàn)工業(yè)等開發(fā)活動(dòng)的分散布局，則會(huì)妨害空間資源的集約利用和生態(tài)空間的保護(hù)，并會(huì)造成我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不可持續(xù)。

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)越來越成為各地政府競相推崇的目標(biāo)，成為與上級(jí)政府博弈的動(dòng)力。為了招商引資，各地方政府不惜付出土地、財(cái)政和生態(tài)的代價(jià)。GDP崇拜并未根本消除，區(qū)域合作雖不斷提倡，但收效并不顯著，經(jīng)濟(jì)要素的合理流動(dòng)雖與以前相比有所改善，但區(qū)域之間的流動(dòng)并不順暢。在近年來日趨激烈的區(qū)域競爭中，許多城市和地區(qū)為了加快發(fā)展，不惜過度開發(fā)資源、超前建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、以破壞生態(tài)環(huán)境和歷史文化為代價(jià)招商引資，損害自身持續(xù)發(fā)展能力，造成城市與區(qū)域功能定位不準(zhǔn)、發(fā)展方向沖突、開發(fā)秩序混亂、開發(fā)強(qiáng)度隨意的局面。

人口與經(jīng)濟(jì)的空間分布嚴(yán)重不匹配。改革開放以來，隨著市場機(jī)制對(duì)資源配置作用的增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)不斷向沿海、沿江、沿線地區(qū)集中，但人口同向集聚速度卻相對(duì)較弱。人口集中和生產(chǎn)集中的偏離可用“人口與產(chǎn)業(yè)分布不一致指數(shù)”（GPR）來表示，它等于某地區(qū)生產(chǎn)總值占全國生產(chǎn)總值的份額與人口占全國總?cè)丝诜蓊~之比值。若GPR等于1，表示該地區(qū)占全國經(jīng)濟(jì)總量與人口所占份額相等，說明人口與產(chǎn)業(yè)集聚相互協(xié)調(diào)；此值小于1說明該地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、人口數(shù)量多；此值大于1則說明產(chǎn)業(yè)集聚而人口沒有相應(yīng)集聚，二者被認(rèn)為是非協(xié)同集聚。2000年以來不同地區(qū)的人口與產(chǎn)業(yè)分布不一致指數(shù)，東部和東北地區(qū)高于1，而中西部地區(qū)均低于1，表明東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚高于人口集聚而中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚落后于人口集聚的總體態(tài)勢。

區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工體系尚未形成。我國各地區(qū)間產(chǎn)業(yè)分工的專業(yè)化水平有所提高，中西部與東部地區(qū)之間的區(qū)際產(chǎn)業(yè)分工基本上維持在垂直分工格局，即內(nèi)地為東部地區(qū)提供原材料，東部地區(qū)生產(chǎn)加工制成品。這從西部地區(qū)近年來產(chǎn)業(yè)增長態(tài)勢可進(jìn)一步反映出來。2009年，西部地區(qū)采掘業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重為29.3%，而資源加工占工業(yè)總產(chǎn)值比重只有14.6%。西部地區(qū)原煤、石油和天然氣產(chǎn)量分別占全國的44%、28.9%和79.4%，但電力和熱力行業(yè)產(chǎn)值僅占全國的19.2%，石化行業(yè)產(chǎn)值僅占全國的11.8%。區(qū)域間產(chǎn)業(yè)的垂直分工現(xiàn)狀是較為低級(jí)的分工形式，與水平分工（即西部地區(qū)提高對(duì)能礦及農(nóng)產(chǎn)品資源的加工能力，東部地區(qū)從國外進(jìn)口原材料等）以及產(chǎn)品價(jià)值鏈分工（即零部件或產(chǎn)品配件生產(chǎn)的分工，或研發(fā)和銷售與生產(chǎn)之間的分工）等高級(jí)的分工形式相比，其空間效益低下表現(xiàn)在多個(gè)方面：一是導(dǎo)致要素大規(guī)模長距離調(diào)動(dòng)，使得大規(guī)模長距離的運(yùn)煤、送電、輸氣對(duì)于物流組織的壓力越來越大，同時(shí)增加了運(yùn)輸過程中的損耗，提高了生產(chǎn)組織成本，降低了利用效率；二是西部地區(qū)工業(yè)發(fā)展的就業(yè)彈性較小，影響對(duì)于本地區(qū)勞動(dòng)力的吸納，從而導(dǎo)致人口與產(chǎn)業(yè)匹配程度降低；三是西部能礦工業(yè)的發(fā)展雖然由于價(jià)格因素可獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益，但由于這種產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度較低，技術(shù)溢出效應(yīng)低，對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)作用有限；四是不利于國內(nèi)“雁型”分工模式的形成，使得我國本應(yīng)具有的延長產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品生命周期的大國優(yōu)勢難以實(shí)現(xiàn)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地低效擴(kuò)張。土地利用結(jié)構(gòu)是國土空間開發(fā)格局的直接表現(xiàn)。在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)用地出現(xiàn)雙重低效擴(kuò)張問題。2000年以來，在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)下，全國許多地區(qū)的大中城市，紛紛以“大手筆”規(guī)劃建設(shè)新城、大學(xué)城、大廣場等；一些地方以改善投資環(huán)境為名，競相修建高爾夫球場，④導(dǎo)致我國城市建設(shè)用地低效擴(kuò)張。城市建設(shè)用地的彈性增長系數(shù)（城市建成區(qū)面積增長率/城市人口增長率）已由上世紀(jì)90年代的1.2快速上升為2009年的2.0，意味著新世紀(jì)以來每新增一個(gè)城市人口所增加的城市建設(shè)用地是上世紀(jì)90年代的1.67倍。目前全國所有城市的平均容積率僅為0.51，建制鎮(zhèn)還不到0.2，明顯低于周邊一些國家或地區(qū)城市的容積率1～2的水平。

農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張問題更為嚴(yán)重。用于村辦企業(yè)、農(nóng)貿(mào)市場和道路建設(shè)以及農(nóng)民住宅建設(shè)的用地增長很快。1997年到2005年，全國農(nóng)村人口減少9633萬人，而農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了近170萬畝，農(nóng)村人均居住面積已達(dá)220m2。村莊建設(shè)用地是城市建設(shè)用地和建制鎮(zhèn)建設(shè)用地新增量的1.8倍。農(nóng)村建設(shè)用地利用效率較低表現(xiàn)為：一是村辦企業(yè)規(guī)模較小，在用地管理上很難規(guī)范其具體定額標(biāo)準(zhǔn)，造成土地利用上的很大浪費(fèi)。二是大量農(nóng)村勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)務(wù)工，而農(nóng)村宅基地面積在擴(kuò)大，農(nóng)村住宅建設(shè)中空置率較高已成為普遍現(xiàn)象。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的過度擴(kuò)張，已導(dǎo)致我國耕地總量逐年下降，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域優(yōu)質(zhì)耕地大量流失。從1996年年底到2009年13年間，中國耕地減少了1.4億畝，年均減少1000多萬畝。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然環(huán)境的適應(yīng)關(guān)系趨于惡化。近年來，各級(jí)政府對(duì)于生態(tài)修復(fù)和建設(shè)以及環(huán)境治理的資金和政策投入力度不斷加大，但許多地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中對(duì)于生態(tài)空間保護(hù)嚴(yán)重不足。工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)于生態(tài)環(huán)境的影響體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是城鎮(zhèn)建設(shè)占用了生態(tài)空間；二是工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生的污染破壞了生態(tài)空間。

由于不顧資源環(huán)境承載能力，對(duì)于能礦資源、水資源等粗放式、無節(jié)制的肆意開發(fā)和過度開發(fā)，使得環(huán)境損耗和污染加劇，環(huán)境危機(jī)由局部范圍擴(kuò)大到較大范圍，局部地區(qū)的環(huán)境危機(jī)正在演變成為社會(huì)危機(jī)。近岸海域生態(tài)系統(tǒng)惡化，氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害和海洋災(zāi)害等均是這些危機(jī)的不同表現(xiàn)形式。

優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的基本思路

集約發(fā)展，高效利用國土空間。我國國土空間很大，但適宜人居住和發(fā)展的空間并不大，山地多，平原少，約60%的國土空間為山地和高原，適宜工業(yè)和城市建設(shè)及耕作的土地僅有180多萬平方公里，今后可用于工業(yè)和城市建設(shè)的土地不到30萬平方公里，約占全國陸地國土面積的3%。我國生態(tài)脆弱區(qū)域面積廣大，中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國國土空間的一半以上。脆弱的生態(tài)環(huán)境，使大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)只能在有限的國土空間展開。

在工業(yè)化、城市化過程中，工業(yè)和城市需要占用土地，如果不加控制，粗放利用，我國確保糧食安全的耕地面積就很難保證。很長一段時(shí)間，一些地區(qū)粗放利用土地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在城市化過程中，本應(yīng)在城市建設(shè)用地增加的同時(shí)減少農(nóng)村居住用地，由于進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障和戶籍沒有解決，進(jìn)城農(nóng)民仍然保留了農(nóng)村的居住用地，造成了“雙重占地”。全國耕地面積從1996年的19.51億畝減少到18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.37畝，逼近我國保障糧食安全的“紅線”。造成土地粗放利用的原因很多：不合理的戶籍制度、缺乏國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃不科學(xué)、規(guī)劃約束力不夠、沒有形成科學(xué)合理的城市體系、用地的隨意性，“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”等等。城市地區(qū)和工礦地區(qū)單位面積的產(chǎn)出較低，除一些超大和特大型城市的主城區(qū)之外，絕大部分城市和建制鎮(zhèn)的人口密度偏低，部分中小城市、建制鎮(zhèn)占用的空間較大，而集聚人口和經(jīng)濟(jì)的規(guī)模偏小。

高效利用國土空間是一項(xiàng)長期的任務(wù)，必須通過各項(xiàng)政策的配合。戶籍政策、土地政策、人口政策、住房政策、稅收政策等都須根據(jù)這一方針進(jìn)行調(diào)整。通過政策調(diào)整，提高城市建筑容積率，提高城市的人口承載力，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，逐步減少農(nóng)村人口，逐步減少生態(tài)脆弱區(qū)的人口，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

集中發(fā)展，重視集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。集中發(fā)展是一個(gè)理念。在區(qū)域發(fā)展理念上，我們長期強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展和分散發(fā)展，普遍認(rèn)為集聚是國家和區(qū)域發(fā)展中一個(gè)長期沒有解決的問題。近年來，人們發(fā)現(xiàn)集聚是世界多個(gè)國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍存在的且對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有正面效應(yīng)的地理現(xiàn)象。克魯格曼首次運(yùn)用主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行了深入的理論研究，他認(rèn)為：在工業(yè)品主導(dǎo)的社會(huì)里，資本與人口的流動(dòng)與聚集，將擴(kuò)大聚集地的最終消費(fèi)品市場和中間投入品市場，使廠商降低成本，獲得規(guī)模效益，消費(fèi)者從聚集中得到更多樣化更廉價(jià)的商品和服務(wù)；而且，由于集聚經(jīng)濟(jì)的存在，各種產(chǎn)業(yè)和人口的聚集是一種自我加強(qiáng)的過程，即使初始條件完全相同的地區(qū)，也會(huì)因一些較小的變化引發(fā)“因果循環(huán)累積”機(jī)制，使生產(chǎn)集中分布。

克魯格曼強(qiáng)調(diào)集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的觀點(diǎn)也被世界銀行的研究所印證。世界銀行《2009年世界發(fā)展報(bào)告》提出重塑世界經(jīng)濟(jì)地理，為國家和區(qū)域空間發(fā)展提供了一個(gè)全新的視角。報(bào)告提出：不平衡的經(jīng)濟(jì)增長與和諧發(fā)展可以并行不悖、相輔相成。當(dāng)經(jīng)濟(jì)從低收入水平向高收入水平增長時(shí)，生產(chǎn)也隨之日趨集中。生產(chǎn)者會(huì)青睞某些地點(diǎn)，譬如城市、沿海地區(qū)和相關(guān)國家。發(fā)展成效最為卓著的國家往往能制定合理的政策，促進(jìn)不同地區(qū)人們生活水平的趨同，同時(shí)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)集中的短期利益和生活水平趨同的長期利益，其途徑就是經(jīng)濟(jì)一體化。

世界銀行報(bào)告認(rèn)為：世界上鮮有平衡的經(jīng)濟(jì)增長。隨著一個(gè)國家城市化進(jìn)程的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)更趨于集中。以東亞為例，隨著該地區(qū)國家的增長，按照當(dāng)前的趨勢，未來20年城市人口大約將增加4.5億，相當(dāng)于每月增加了一個(gè)巴黎的人口。在南亞和中亞，預(yù)計(jì)城市人口將增加3.5億。而在撒哈拉以南非洲國家中，如果經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，2005年到2025年期間城市人口可能增加2.5億。在國家層面，經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)相似的不平衡特征，較之于偏遠(yuǎn)地區(qū)，那些距離大型市場較近的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也較快，提前著手平衡經(jīng)濟(jì)增長的努力只會(huì)阻撓發(fā)展，得不償失。

世界銀行的報(bào)告得出了令人信服的結(jié)論：兩個(gè)世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程表明，收入和生產(chǎn)的空間不平衡難以避免。沒有理由去期望經(jīng)濟(jì)在各地區(qū)平穩(wěn)平衡地增長，發(fā)展者的成功經(jīng)驗(yàn)表明生產(chǎn)在地理空間上趨于集中的必要性。最成功的國家能夠制定政策平衡不同地區(qū)居民的基本生活水平，使經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)集中，而生活水平趨同。通過公共制度、基礎(chǔ)設(shè)施和干預(yù)措施的最佳組合，當(dāng)今發(fā)展者可以重塑他們的經(jīng)濟(jì)地理。經(jīng)濟(jì)集中化是一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)，政府應(yīng)當(dāng)改善土地政策，廣泛提供基本服務(wù)，進(jìn)行高效率的基礎(chǔ)設(shè)施投資，有意吸引產(chǎn)業(yè)到落后地區(qū)的激勵(lì)措施應(yīng)盡量少用。如果做得足夠好，將同時(shí)實(shí)現(xiàn)不平衡的增長和包容性的發(fā)展。

集中發(fā)展的理念也逐步被人們所認(rèn)識(shí)，如我國一些地方提出“三集中”模式，即；工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城市集中，耕地向種田大戶集中。我們很早也提出：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素向經(jīng)濟(jì)帶和城市群集中。集中是一個(gè)理念，集聚則是一個(gè)過程，通過集聚實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集中和人口集中將是優(yōu)化國土空間格局的有效途徑。

集群發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群和城市集群的形成。當(dāng)我們告別“大而全”、“小而全”的生產(chǎn)模式時(shí)，專業(yè)化分工進(jìn)入了我們的視野。分工更易于創(chuàng)新，能夠降低成本、促進(jìn)協(xié)作和減少競爭。分工有種種好處，但卻提高了交易成本。這時(shí)，“產(chǎn)業(yè)集群”出現(xiàn)了，產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)抵消了物流成本和交易成本，提高了配套能力，產(chǎn)業(yè)鏈條不斷拉長，市場競爭力不斷提高。20世紀(jì)下半葉，“城市集群”出現(xiàn)了，“城市群”進(jìn)入了人們的視野，在此之前，人們只看到“巨型城市”，如紐約、倫敦、巴黎、東京、芝加哥等等，看到的是“城市病”、“城市密集區(qū)”，在此之后，發(fā)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)部城市之間的關(guān)系。

城市是區(qū)域的中心，區(qū)域是城市的腹地和支撐。當(dāng)工業(yè)化、城市化迅速推進(jìn)的時(shí)候，中心城市的規(guī)模迅速擴(kuò)大了。在其輻射帶動(dòng)下，形成了一個(gè)個(gè)城市圈，即以城市為中心，以其輻射半徑劃圓，就成為中心城市的輻射范圍。當(dāng)一個(gè)個(gè)城市成為“大都市”時(shí)，城市圈就演變?yōu)椤岸际腥Α薄６际腥统鞘腥ο嗷ブ睾希舜烁采w，分不清是哪個(gè)城市的“腹地”時(shí)，城市群就形成了，城市群的概念也出現(xiàn)了。城市群的定義是：在特定的區(qū)域范圍內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級(jí)規(guī)模的城市，依托發(fā)達(dá)的交通條件，以一個(gè)或幾個(gè)特大城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的核心，城市個(gè)體之間的內(nèi)在聯(lián)系不斷加強(qiáng)，共同構(gòu)成一個(gè)相對(duì)完整的“城市集合體”。城市群內(nèi)，由于交通基礎(chǔ)設(shè)施非常完善，小城市和小城鎮(zhèn)獲得了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，因?yàn)椋浅１憬莸慕煌ㄊ剐〕鞘泻托〕擎?zhèn)的區(qū)位劣勢在“弱化”，而成本優(yōu)勢在“強(qiáng)化”，勞動(dòng)力密集型的零部件產(chǎn)業(yè)開始向大城市周邊的小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。大城市、尤其是特大城市，由于要素成本不斷提高，其制造業(yè)不堪壓力，不斷向周邊“二級(jí)城市”轉(zhuǎn)移，促使大都市的產(chǎn)業(yè)高度化。原來功能健全的區(qū)域性中心城市轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苄猿鞘校鞘兄g出現(xiàn)了分工，集聚優(yōu)勢又轉(zhuǎn)變?yōu)榉止?yōu)勢。城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)配套和產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥簝?nèi)部的產(chǎn)業(yè)配套和產(chǎn)業(yè)集群，城市的競爭力提升為城市群的競爭力。城市群的出現(xiàn)大大提高了對(duì)農(nóng)村人口的吸納能力和承載能力。中國特色的城鎮(zhèn)化道路——即大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的道路——只有在城市群里才能夠行得通。

國家“十一五”規(guī)劃綱要明確提出：要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)；已形成城市群發(fā)展格局的京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等區(qū)域，要繼續(xù)發(fā)揮帶動(dòng)和輻射作用，加強(qiáng)城市群內(nèi)各城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)城市群的整體競爭力；具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，以特大城市和大城市為龍頭，發(fā)揮中心城市作用，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群。

人口與GDP相匹配，產(chǎn)業(yè)集中和人口集中相同步。改革開放以來，我國國土開發(fā)與經(jīng)濟(jì)布局的重點(diǎn)主要集中在沿海地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自我發(fā)展能力大大增強(qiáng)。長三角、珠三角、京津冀三大城市群也成為我國發(fā)展的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)和引領(lǐng)區(qū)。可以說，改革開放30年，以沿海為重點(diǎn)的國土空間開發(fā)支撐了全國經(jīng)濟(jì)高速增長和國家整體競爭力提升。

但與此同時(shí)，也出現(xiàn)以下問題。第一，人口與產(chǎn)業(yè)非協(xié)同集聚。從全國范圍看，我國經(jīng)濟(jì)總量和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)不斷向東部地區(qū)集中，而人口分布幾乎沒有發(fā)生大的變化。1980年～2005年，東部地區(qū)生產(chǎn)總值占各地區(qū)總額的比重由43.6%提高到55.5%，增加了11.9個(gè)百分點(diǎn)，而東北3省、中部6省和西部12省區(qū)市分別下降了5.0、3.5和3.4個(gè)百分點(diǎn)。2006年，東部地區(qū)人口僅占全國的36.3%，但地區(qū)生產(chǎn)總值占55.7%，工業(yè)增加值占59.0%，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資占49.7%，實(shí)際利用外商直接投資占87.3%，出口額占88.8%。相反，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國的比重卻遠(yuǎn)低于其人口份額。都市圈和城市群在大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，并沒有起到同比例大規(guī)模集聚人口的作用，由此導(dǎo)致人口分布與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分布嚴(yán)重悖離。如我國三大城市群的人口占全國的12.6%，但地區(qū)生產(chǎn)總值卻占36.0%，二者之比高達(dá)1︰2.86。而國外大城市群經(jīng)濟(jì)總量雖占比重較高，但其人口比重也較高，二者基本上是協(xié)調(diào)的。如美國波士華城市群的人口占美國的17%，實(shí)現(xiàn)GDP占美國的20%，二者之比只有1︰1.18。第二，我國區(qū)域差距在不斷擴(kuò)大。從1980年到2003年，東部與西部間人均生產(chǎn)總值相對(duì)差距由44.7%擴(kuò)大到63.0%，東部與中部間相對(duì)差距則由38.9%擴(kuò)大到58.9%，二者分別擴(kuò)大了18.3和20.0個(gè)百分點(diǎn)。近年來，盡管東西差距呈現(xiàn)縮小態(tài)勢，但仍然很大。2008年，珠三角人均生產(chǎn)總值超過9000美元，整個(gè)東部地區(qū)達(dá)到5331美元，而中部地區(qū)只有2565美元，西部地區(qū)為2297美元，大西南為2017美元，貴州則不到1300美元。這種人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的非協(xié)同集聚，與現(xiàn)行的勞動(dòng)力只能“流動(dòng)”而難以安家落戶的人口遷移政策密切相關(guān)。正是由于經(jīng)濟(jì)要素的集中與人口的集中不匹配，才造成了目前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡。農(nóng)民工的就業(yè)地和家庭分居兩地，造成在全國范圍內(nèi)形成大規(guī)模的勞動(dòng)力流動(dòng)。不僅造成巨大浪費(fèi)，也出現(xiàn)了諸如留守兒童、婚姻家庭等社會(huì)問題。

在自然條件、發(fā)展基礎(chǔ)存在巨大差異的情況下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)比重的均衡是很難做到的，但通過勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、人口的流動(dòng)，使人口與GDP相匹配，產(chǎn)業(yè)集中與人口集中相同步，就能夠使各地區(qū)人均GDP差距縮小，使各地區(qū)居民的收入水平與生活水平大體相同。經(jīng)濟(jì)要素的集中就不至于影響居民的生活水平。

因地制宜，不同區(qū)域采用不同的發(fā)展模式。我國國土面積很大，各區(qū)域的自然條件差異巨大。西部地區(qū)雖有像成渝、關(guān)中等土地肥沃、人口密集、生態(tài)環(huán)境很好的地區(qū)，但多數(shù)地區(qū)土地瘠薄、干旱少雨、人口稀少，或高山連綿，或戈壁荒漠，生態(tài)環(huán)境極為脆弱，所以不能一概而論，應(yīng)因地制宜，針對(duì)不同基礎(chǔ)條件采用不同的開發(fā)模式。

在城市群地區(qū)采用網(wǎng)絡(luò)式開發(fā)。在城市群地區(qū)應(yīng)采取網(wǎng)絡(luò)開發(fā)模式，加快基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)步伐，盡快完善大中小城市之間的快速交通主干道建設(shè)，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化步伐。注重城市群內(nèi)部中小城市與大城市的分工協(xié)作，通過網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化中小城市之間、中小城市與大城市之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，充分發(fā)揮大城市的集聚、輻射和服務(wù)功能，促進(jìn)土地和空間的集約利用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)型面狀發(fā)展。按照“經(jīng)濟(jì)與人口協(xié)同集聚”的原則，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

在人口稀疏、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)采用據(jù)點(diǎn)式開發(fā)。在人口稀疏、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的城市群以外地區(qū)應(yīng)采取據(jù)點(diǎn)開發(fā)模式，一是應(yīng)集中建設(shè)區(qū)域性中心城市，以吸引產(chǎn)業(yè)和人口向中心城市聚集，提高產(chǎn)業(yè)配套能力和對(duì)人口的吸納能力，帶動(dòng)周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。二是在據(jù)點(diǎn)式開發(fā)的同時(shí)，建設(shè)與經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的主要交通干線，改善交通條件，加強(qiáng)與人口和城鎮(zhèn)密集地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。三是要通過人口轉(zhuǎn)移，逐步減少生態(tài)脆弱地區(qū)的人口，減輕生態(tài)壓力，增強(qiáng)其生態(tài)服務(wù)功能，并通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償?shù)韧緩綇浹a(bǔ)其發(fā)展機(jī)會(huì)損失。

在城市群以外的人口密集地區(qū)采用點(diǎn)軸式開發(fā)。在城市數(shù)量少、規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱而人口又比較密集的地區(qū)，近期應(yīng)以強(qiáng)化中心城市為重點(diǎn)，在加強(qiáng)城市與城市之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的同時(shí)，吸引產(chǎn)業(yè)和人口向交通沿線聚集，發(fā)展交通沿線的城市和城鎮(zhèn)，打造發(fā)展軸和經(jīng)濟(jì)帶。點(diǎn)軸開發(fā)模式的優(yōu)點(diǎn)在于避免分散發(fā)展導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施投資過大、物流成本提高、產(chǎn)業(yè)配套能力薄弱等。要注重強(qiáng)化核心城市的服務(wù)功能，發(fā)展交通沿線的城市和城鎮(zhèn)，使交通沿線成為區(qū)域的經(jīng)濟(jì)隆起帶。

優(yōu)化國土空間格局的基本設(shè)想

打造承東啟西、連南貫北的經(jīng)濟(jì)帶。經(jīng)濟(jì)帶也稱為發(fā)展軸，顧名思義就是沿主要交通干線分布了大量城市、城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)帶上城市和產(chǎn)業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)要素的分布比其他地方更密集。因此，經(jīng)濟(jì)帶同時(shí)也是城市帶和產(chǎn)業(yè)帶，某種程度上，也可認(rèn)為經(jīng)濟(jì)帶是城市帶和產(chǎn)業(yè)帶的統(tǒng)稱。

我國已形成若干條縱橫全國的經(jīng)濟(jì)帶，如沿海經(jīng)濟(jì)帶、沿長江經(jīng)濟(jì)帶、隴海蘭新經(jīng)濟(jì)帶和京廣京哈經(jīng)濟(jì)帶。這四條經(jīng)濟(jì)帶被稱為“開字型”經(jīng)濟(jì)帶，在“十一五”規(guī)劃中表述為“兩橫兩縱”，即以沿海及京廣京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸。在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中增加了一條“包昆經(jīng)濟(jì)帶”，成為“兩橫三縱”。這幾條經(jīng)濟(jì)帶已成為承東啟西、連南貫北的“經(jīng)濟(jì)主骨架”，云集了大量的城市和產(chǎn)業(yè)。次一級(jí)經(jīng)濟(jì)帶也有很多條，如京滬經(jīng)濟(jì)帶、黃河上游經(jīng)濟(jì)帶、廣西西江經(jīng)濟(jì)帶、山西大（同）運(yùn)（城）經(jīng)濟(jì)帶、杭州至懷化經(jīng)濟(jì)帶等等。

“兩橫三縱”經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展總體上并不平衡，沿海、京廣京哈、隴海蘭新和沿長江四條經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)，包昆經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱。在經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部，發(fā)展不平衡的問題也比較突出，如沿海經(jīng)濟(jì)帶總體上比較發(fā)達(dá)，但其間也有發(fā)展比較薄弱的地區(qū)，如遼寧沿海的遼西地區(qū)、江蘇沿海、廣東的西南沿海、廣西沿海的經(jīng)濟(jì)均不是很發(fā)達(dá)，還有很大的發(fā)展?jié)摿ΑＱ亻L江經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與流域關(guān)系是反梯度的，即長江下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在經(jīng)濟(jì)帶中最高，而長江上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在經(jīng)濟(jì)帶中較低。針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮長江黃金水道的航運(yùn)功能，在合理規(guī)劃布局沿江港口的基礎(chǔ)上，不斷改善沿江地區(qū)的投資環(huán)境，提升沿江地區(qū)集聚人口和經(jīng)濟(jì)要素的能力。以鐵路、公路等重大基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)通、聯(lián)動(dòng)為切入點(diǎn)，強(qiáng)化隴海蘭新線各城市的合作，加快發(fā)展隴海蘭新經(jīng)濟(jì)帶。把京哈線、京廣線、京九線、哈大線、同蒲線、焦枝線、枝柳線作為一個(gè)整體，共同打造京廣京哈經(jīng)濟(jì)帶，使之成為中國經(jīng)濟(jì)的“脊梁”。包昆經(jīng)濟(jì)帶應(yīng)以交通條件的改善為著力點(diǎn)，積極培育經(jīng)濟(jì)帶上新的增長點(diǎn)，如榆林、延安、瀘州、內(nèi)江、遵義、昭通、六盤水、曲靖等，使這條縱貫西部南北的經(jīng)濟(jì)帶強(qiáng)化起來。

前述經(jīng)濟(jì)帶基本成型，還有一條尚未成型，但在國家空間格局中極為重要，且在未來應(yīng)予重視和扶持的新的經(jīng)濟(jì)帶——沿邊經(jīng)濟(jì)帶。這條經(jīng)濟(jì)帶南自廣西的東興，北至遼寧的丹東，是一條環(huán)形經(jīng)濟(jì)帶。在這條經(jīng)濟(jì)帶上，分布有丹東、圖們、綏芬河、黑河、滿洲里、二連浩特、巴彥淖爾、阿勒泰、塔城、伊寧、阿克蘇、喀什、日喀則、林芝、瑞麗、河口、憑祥、東興等城市。這些城市都不大，但戰(zhàn)略地位非常重要。一些城市水資源及其他自然條件也很好，有條件發(fā)展成為大城市。有些口岸、縣城和小城鎮(zhèn)，如新疆的霍爾果斯、廣西的龍州、黑龍江的烏蘇鎮(zhèn)等，有條件發(fā)展成為規(guī)模較大的城市，甚至發(fā)展成為大城市。

加強(qiáng)城市群內(nèi)部的聯(lián)系，促進(jìn)新的城市群加快形成。根據(jù)多數(shù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)者的研究，我國已形成十大城市群。各城市群的范圍如下：

京津冀城市群：北京、天津、廊坊、保定、唐山、張家口、承德、秦皇島、滄州、石家莊。

遼中南城市群：沈陽、撫順、本溪、遼陽、鞍山、營口、鐵嶺、盤錦、大連、丹東。

山東半島城市群：濟(jì)南、泰安、淄博、萊蕪、東營、濰坊、青島、煙臺(tái)、威海、日照。

長三角城市群：上海、蘇州、南京、南通、無錫、湖州、常州、揚(yáng)州、泰州、鎮(zhèn)江、杭州、紹興、嘉興、寧波、舟山、臺(tái)州。

海峽西岸城市群：福州、莆田、寧德、廈門、漳州、泉州。

珠三角城市群：廣州、深圳、東莞、惠州、佛山、中山、江門、肇慶、珠海。

關(guān)中城市群：西安、咸陽、寶雞、渭南、銅川、商洛。

中原城市群：鄭州、開封、新鄉(xiāng)、許昌、焦作、洛陽、濟(jì)源、漯河、平頂山。

川渝城市群：重慶、瀘州、宜賓、廣安、成都、德陽、綿陽、資陽、眉山、樂山、雅安、內(nèi)江、自貢、南充、遂寧。

長江中游城市群：武漢、鄂州、黃石、咸寧、天門、仙桃、孝感、潛江、岳陽、荊州、九江、信陽。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，上述十大城市群的土地面積占全國總面積的10.47％，2009年，人口所占比重為37.02％，而GDP所占比重為64.40％。也就是說，十大城市群以1/10多一點(diǎn)的土地面積，承載了1/3以上的人口，創(chuàng)造了將近2/3的GDP。從資源環(huán)境承載能力和未來發(fā)展?jié)摿砜矗蟪鞘腥簩⒕奂嗳丝冢瑒?chuàng)造更多GDP。因此可以說：十大城市群是我國最有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，是支撐我國國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的十大支柱。

這些城市群現(xiàn)在和將來都將是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，是我國經(jīng)濟(jì)要素聚集的地方。從GDP所占比重來看，承載人口的潛力還很大。在上述城市群地區(qū)，構(gòu)建科學(xué)合理的城市體系，保護(hù)并改善生態(tài)環(huán)境，是我國的長遠(yuǎn)大計(jì)。首先，要開展城市群戰(zhàn)略規(guī)劃。規(guī)劃要突出城市的功能分工、區(qū)域合作。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、城鎮(zhèn)建設(shè)一體化、生態(tài)環(huán)境建設(shè)一體化、區(qū)域市場體系建設(shè)一體化等內(nèi)容。其次，加快構(gòu)建城市群內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)體系，規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)城際鐵路和高速公路網(wǎng)絡(luò)，建立城市之間的便捷通道。強(qiáng)化城市群內(nèi)水資源的保護(hù)與水環(huán)境的治理工作，培植城市群合作基礎(chǔ)。第三，努力推進(jìn)城市群市場一體化建設(shè)。打破行政區(qū)的阻隔，建立城市群內(nèi)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場，逐步完善產(chǎn)權(quán)市場體系和信息市場一體化建設(shè)。第四，支持和鼓勵(lì)城市群內(nèi)部建立合作和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。鼓勵(lì)成立相關(guān)行業(yè)和地區(qū)仲裁委員會(huì)，裁決城市群內(nèi)有爭議的問題，強(qiáng)化城市群內(nèi)政策的協(xié)調(diào)性。打破行政區(qū)域的限制，建立有利于城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)設(shè)施共建、資源共享、共同發(fā)展。

除上述十大城市群之外，以長株潭為中心的湘東地區(qū)，以合肥為中心的江淮地區(qū)，以長春、吉林為中心的吉林中部，以哈爾濱為中心的黑龍江西南部，以南寧為中心的北部灣地區(qū)，以烏魯木齊為中心的天山北坡地區(qū)等都有希望發(fā)展成為新的城市群。其范圍如下：

江淮城市群：合肥、蕪湖、馬鞍山、蚌埠、滁州、安慶、淮南、池州、銅陵、六安。

湘東城市群：長沙、株洲、湘潭、岳陽、益陽、婁底、常德、衡陽、萍鄉(xiāng)。

北部灣城市群：南寧、欽州、北海、防城港、崇左、貴港、來賓、玉林。

吉中城市群：長春、吉林、四平、遼源、松原。

黑西南城市群：哈爾濱、大慶、齊齊哈爾、綏化。

天山北坡城市群：烏魯木齊、昌吉、吐魯番、石河子、奎屯（獨(dú)山子+奎屯+烏蘇）、克拉瑪依。

增強(qiáng)區(qū)域性中心城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在城市群之外的地區(qū)，應(yīng)加快區(qū)域性中心城市的發(fā)展，使之能輻射帶動(dòng)更大的區(qū)域范圍。應(yīng)以地級(jí)市為重點(diǎn)，一些城市數(shù)量少的地區(qū)，應(yīng)將區(qū)位條件好、腹地比較大的縣級(jí)市培育為區(qū)域性中心城市。首先，根據(jù)中心城市政府有效履行經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能的需要，將相應(yīng)的許可權(quán)賦予中心城市行使。加快區(qū)域性中心城市對(duì)外交通建設(shè)，構(gòu)建高效合理的交通網(wǎng)絡(luò)體系，不斷拓展區(qū)域性中心城市的腹地。支持區(qū)域性中心城市加快戶籍制度改革，鼓勵(lì)符合條件、有意愿的農(nóng)民工市民化。其次，完善區(qū)域性中心城市功能。以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)，以提高效率為保證，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，通過在技術(shù)、體制和文化等不同層面的改革，打破對(duì)現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展的束縛，重點(diǎn)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域功能、空間結(jié)構(gòu)和環(huán)境風(fēng)貌等方面著手，通過產(chǎn)業(yè)重組、環(huán)境重整、形象重塑，提高區(qū)域性中心城市的發(fā)展水平。第三，提高區(qū)域性中心城市的文化品位。加大對(duì)教育的投入力度，不斷提高人的綜合素質(zhì)，特別是文化、文明素質(zhì)。抓住國家深化文化體制改革的契機(jī)，培育富有區(qū)域性特點(diǎn)的文化產(chǎn)業(yè)，打造文化品牌，提高區(qū)域性中心城市在本區(qū)域內(nèi)甚至是全國范圍內(nèi)的影響力。第四，創(chuàng)新城市管理理念。確立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的城市管理思想，建立符合市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律的城市管理體制，著力提高管理水平。建立精干、權(quán)威、高效的政府管理系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)城建工作依法管理的職能。第五，以中心城市為核心，構(gòu)建區(qū)域城市體系，使區(qū)域城市結(jié)構(gòu)更加合理。

有重點(diǎn)、有選擇地培育經(jīng)濟(jì)增長極。隨著國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，特別是國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和發(fā)展水平的提高，沿海地區(qū)要素成本的攀升，全國綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系的形成，以及西部開發(fā)、東北振興和中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，要構(gòu)建一個(gè)安全、有序、高效、和諧、可持續(xù)的國土開發(fā)新格局，就必須改變過去國土空間開發(fā)過于集聚東部的做法，合理引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)在中西部集聚，通過在中西部培育經(jīng)濟(jì)增長極，促進(jìn)國土空間開發(fā)向縱深推進(jìn)。

深圳、浦東、天津?yàn)I海新區(qū)和重慶兩江新區(qū)均是培育經(jīng)濟(jì)增長極的成功案例。這些成功案例給我們的啟示是：經(jīng)濟(jì)增長極的范圍不能過大，一定時(shí)期內(nèi)也不能過多，過大過多將使經(jīng)濟(jì)增長極效應(yīng)大打折扣。我們認(rèn)為，在新的時(shí)期，在西部邊境地區(qū)應(yīng)選擇一些城市和城鎮(zhèn)作為經(jīng)濟(jì)增長極進(jìn)行重點(diǎn)培育。

加快邊境地區(qū)的發(fā)展，不僅是富民固邊的要求，也是進(jìn)一步提升邊境地區(qū)開發(fā)開放的要求，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。改革開放以來，通過設(shè)立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、保稅區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等形式，促進(jìn)了邊境地區(qū)的發(fā)展，但由于多方面的原因，邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體較為落后。邊境地區(qū)的琿春、綏芬河、黑河、滿洲里、塔城、伊寧、喀什、林芝、瑞麗等城市，發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)較好，建議有重點(diǎn)地選擇若干個(gè)城市，采取東西共建、資金支持、政策支持、人才支持等方式，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，擴(kuò)大城市規(guī)模，帶動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)邊境口岸和靠近口岸的新疆霍爾果斯、廣西龍州的水口鎮(zhèn)、黑龍江省靠近黑瞎子島的烏蘇鎮(zhèn)、云南省景洪州的磨憨等給予重點(diǎn)支持，將其培育為邊境地區(qū)規(guī)模較大的城市。

構(gòu)建“中心城市—城市群—經(jīng)濟(jì)帶—經(jīng)濟(jì)區(qū)”區(qū)域空間體系。隨著城鎮(zhèn)化水平的逐步提高，尤其是城市化水平超過50%之后，國土空間結(jié)構(gòu)將進(jìn)入“大都市區(qū)時(shí)代”，它的發(fā)展前景主要取決于系統(tǒng)內(nèi)部的組織化程度。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)空間的發(fā)展演變有可能是有秩序地進(jìn)一步優(yōu)化，也有可能是無序發(fā)展過程。規(guī)范經(jīng)濟(jì)空間組織的目的就是引導(dǎo)人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間安排上的秩序化，期望通過合理的經(jīng)濟(jì)空間組織促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速、健康和可持續(xù)發(fā)展。

隨著中心城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大而發(fā)展成為大都市，在大都市的輻射帶動(dòng)下形成都市圈，都市圈與城市圈的共同作用形成城市群。與此同時(shí)，以城市群為核心的經(jīng)濟(jì)區(qū)也開始形成。

一般情況下，一個(gè)區(qū)域或國家，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間組織的形式必然是“點(diǎn)—軸系統(tǒng)”形式，也就是說要使區(qū)域最佳發(fā)展，必然要求以“點(diǎn)—軸系統(tǒng)”模式對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)客體進(jìn)行組織。當(dāng)然，由于不同國家和地區(qū)地理基礎(chǔ)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，“點(diǎn)—軸”空間結(jié)構(gòu)的形成過程具有不同的等級(jí)和規(guī)模。目前，我國經(jīng)濟(jì)帶與城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)正在相互耦合，如沿海經(jīng)濟(jì)帶從北向南依次串聯(lián)了遼中南、京津冀、山東半島、長三角、海峽西岸、珠三角六大城市群，以城市群為核心，將形成大珠三角、海峽、大長三角、泛渤海、東北五大經(jīng)濟(jì)區(qū)或曰五大經(jīng)濟(jì)圈。這種空間組織模式，不僅順應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在空間上集聚成點(diǎn)、擴(kuò)散于帶、輻射為面的客觀趨勢，也有利于在一定程度上改變我國人口與產(chǎn)業(yè)不匹配、大城市過大、小城鎮(zhèn)過小、中等城市過少的空間結(jié)構(gòu)不合理狀況，優(yōu)化我國的國土空間開發(fā)格局。

（本文系國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2011年重點(diǎn)課題成果之一，課題組負(fù)責(zé)人：肖金成、歐陽慧，成員：汪陽紅、申兵、孫久文、黃征學(xué)、劉保奎等）

注釋

①根據(jù)2010年中國統(tǒng)計(jì)年鑒中相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。

②資料來源：2003年和2009年中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒。

③沿海三大城市群指珠三角、長三角和京津冀；其他七個(gè)城市群指山東半島、川渝、遼中南、中原、長江中游、海峽西岸和關(guān)中城市群。

④截至2010年年底，全國有近600家高爾夫球場，遍及全國26個(gè)省區(qū)市，而2004年全國只有高爾夫球場170家。

責(zé) 編 / 馬冰瑩

Optimizing China's Thinking and Plan on State Land Development

Xiao JinchengOuyang Hui

Abstract: This article analyzed the history of China's state land development and the new situations on the way ahead， and elaborated the thinking on optimizing state land development. The thinking includes intensive development， which means highly efficient use of land; concentrated development， which puts an emphasis on concentration and economies of scale; cluster development， which calls for fostering clusters of industries and cities; balance between total population and GDP growth， which requires industry concentration to be in sync with population concentration; and consideration of each locality's conditions， which allows different regions to adopt different development patterns. On this basis， the author put forward the basic plan on optimizing state land development.

Keywords: State land， land development pattern， optimizing thinking