服務型政府建設戰略:目標與重點

摘要到2020年，當全面建設小康社會目標和行政管理體制改革總體目標實現之時，我國應建成符合經濟社會發展水平、適應人民群眾日益增長的公共需求、體制機制比較完善、基本公共服務能力顯著增強、基本公共服務水平有較大提高的服務型政府。這就是我國服務型政府建設中長期戰略的總體目標。明確了服務型政府建設的戰略目標，就需要確定服務型政府建設的戰略重點。加快改革攻堅步伐，深化相關領域的體制改革，是建設服務型政府的戰略重點。

關鍵詞服務型政府建設戰略目標時間節點戰略重點加快改革

明確服務型政府建設戰略目標的時間節點

建設服務型政府，是我國行政體制改革和政府管理創新的長期戰略任務，將伴隨現代化建設的始終。因此，推進服務型政府建設必須與推進社會主義現代化建設和深化行政體制改革同步進行。

按照我國現代化建設的戰略構想，到本世紀中葉，人均國民生產總值達到中等發達國家水平，基本實現現代化，建成富強、民主、文明的社會主義國家。與此相適應，本世紀中葉即2050年，應是我國服務型政府建設長期戰略目標的時間節點。但到2050年，尚有近40年的時間。在未來40年，我國經濟、政治、文化和社會等方方面面都將發生重大變化。以每10年為一個時間段，具體會發生哪些變化？變化到什么程度？實難預料。因此，即使提出2050年我國服務型政府建設的戰略目標，也難以制定符合未來發展實際的服務型政府建設的戰略規劃。從實際出發，只能制定服務型政府建設的中長期戰略目標，其時間節點為2020年。理由如下：

第一，2020年是我國實現全面建設小康社會目標的時間節點。第二，2020年是我國建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的時間節點。第三，將服務型政府建設中長期戰略目標的時間節點確定在2020年，能夠較好地與我國經濟社會發展戰略和改革戰略相銜接。第四，與我國總體發展戰略相協調，我國許多發展規劃的時間節點也都定在2020年。例如，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020年）》，《國家中長期人才發展規劃綱要（2010～2020年），《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》，等等。第五，將服務型政府建設中長期戰略目標的時間節點確定在2020年，具有較強的可預測、可規劃、可操作、可評估等特點。

服務型政府建設的中長期戰略目標

服務型政府建設是隨著經濟社會的發展而不斷推進的歷史過程。到2020年，當全面建設小康社會目標和行政管理體制改革總體目標實現之時，我國應建成符合經濟社會發展水平、適應人民群眾日益增長的公共需求、體制機制比較完善、基本公共服務能力顯著增強、基本公共服務水平有較大提高的服務型政府。這就是2020年我國服務型政府建設中長期戰略的總體目標。

為使服務型政府建設中長期戰略的總體目標可操作、可比較、能評估，應將這一總體戰略目標分解為以下三個子目標：

服務結果目標。服務型政府建設中長期戰略的總體目標是否實現，要靠結果來檢驗，靠社會公眾來檢驗。結果目標包括：

第一，基本公共服務的覆蓋面。享受基本公共服務，是憲法規定的每個公民的基本權利。為保障公民的這一基本權利，就必須擴大基本公共服務的覆蓋面。到2020年服務型政府基本建成之時，我國基本公共服務應覆蓋城鄉全體居民，使每個公民都能依法享受基本公共服務。

第二，基本公共服務的均衡度。憲法規定的公民基本權利是平等的，不因身份、職業、性別、民族和年齡而有所差別。建設服務型政府，必須提高基本公共服務的均等化水平，保障每個公民平等地享受基本公共服務。為此，到2020年，我國基本公共服務應在城鄉之間、不同地區之間和不同人群之間的差別明顯縮小，基本公共服務的均衡度明顯提高。

第三，基本公共服務的水平度。基本公共服務水平不是一成不變的，必須隨著經濟社會發展水平的提高而不斷提高。到2020年，我國基本公共服務水平不僅應適應經濟社會發展水平，滿足人民群眾對公共服務的基本需求，而且應達到人均GDP同等水平國家的平均或以上水平。

第四，基本公共服務的質量。政府提供基本公共服務，只有確保質量，才能滿足城鄉居民對公共服務的基本需求，沒有質量的服務，甚至比沒有服務更壞，在醫療衛生領域尤其如此。為確保基本公共服務質量，國家必須制定全國統一的基本公共服務質量標準，并嚴格監督執行。到2020年，要確保基本公共服務達到國家標準。

第五，基本公共服務的供給效率。效率和質量具有密切關系。在基本公共服務領域，沒有效率或效率不高，服務質量和服務效果就會大打折扣。因此，建設服務型政府，必須降低基本公共服務成本，提高基本公共服務供給效率。到2020年，要使我國基本公共服務的成本明顯降低，基本公共服務的供給效率明顯提高。

第六，基本公共服務的可持續性。基本公共服務不是城鄉居民的一時之需、一代之需，而是長久之需，世代之需。這就要求政府提供的基本公共服務要具有可持續性。所謂可持續性，即通過良好的制度設計和充足的財力保障，形成基本公共服務的長效機制，使基本公共服務能夠滿足城鄉居民的基本公共需求，并隨著經濟社會發展水平和國力的提高而不斷提高。到2020年，要通過制度設計和體制改革，形成確保基本公共服務可持續供給的長效機制。

社會公眾滿意度。建設服務型政府，實際是建設人民滿意的政府。服務型政府建設進展如何？政府提供的基本公共服務是否符合城鄉居民的需求？最終還是要看人民群眾是否滿意和滿意度的高低。到2020年，我國社會各界和各個階層的公眾對政府提供的基本公共服務要達到比較滿意。

服務能力目標。實現服務型政府建設的結果目標，必須提高政府基本公共服務供給能力。黨的十七大報告明確要求，到2020年“政府提供基本公共服務能力顯著增強”。這是服務型政府建成與否的重要標志。政府基本公共服務能力強弱，主要取決于以下因素，也可以從以下幾個方面來衡量：

第一，政府職能轉變到位。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》明確要求：通過改革，到2020年，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。這是適應我國經濟社會發展的新形勢和服務型政府建設的新要求而對政府職能的重新定位，是政府職能轉變的根本方向和戰略重點。其精神實質，就是實現政府職能向公共服務的根本轉變。因為創造良好發展環境和維護社會公平正義，也是現代政府所必須提供的公共產品和公共服務。只有政府職能轉變到位了，才能夠提高政府提供基本公共服務的能力。

第二，政府組織結構優化。一個良治政府，不僅管自己應該管的事，而且要管好自己應該管的事。為切實提高政府提供基本公共服務能力，必須優化政府組織結構。政府組織結構優化與否，可以用下列三個標準來判斷：一是履行公共服務職能部門在政府機構中的地位和比重。在經濟建設型政府中，管理經濟部門在政府機構中地位較高、比重較大，而在服務型政府中，公共服務部門必須占有重要的地位和較大的比重。二是政府組織結構和機構設置是否符合精簡、統一、效能的原則。三是是否實現了政府組織機構和人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變。

第三，政府支出結構合理。政府提供基本公共服務，是以政府財力為基礎的。為保障和改善民生，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，必須按照建設服務型政府的要求，調整和優化政府財政支出結構，加大政府對基本公共服務的投入，使政府公共服務支出成為政府財政支出的主體。

第四，政府運行機制完善。現代政府要優質高效地提供公共產品和公共服務，必須不斷改革和完善政府運行機制，包括科學化、民主化和法治化的決策機制，規范有序、公開透明、便民高效的執行機制，科學合理、客觀公正、及時準確的評價機制，標準明確、監督有力的約束機制，等等。

服務過程目標。政府提供基本公共服務，從投入到產出，從供給到消費，有一個基本的過程或流程。對這一過程或流程如果缺少應有的規范，那么，基本公共服務的供給就很難達到預期的效果，公眾滿意度也很難提高，甚至導致公共服務的低效、扭曲、分配不公和腐敗現象。服務過程目標應包括：

第一，透明度。公開透明，使權力在陽光下運行，是政府正確行使權力的基本保證，也是保障公民知情權的必然要求。各級政府提供基本公共服務，必須做到公開透明。為此，要建立健全各類公開辦事制度，依法明確公開的內容、渠道和時間等。

第二，民主化。政府提供的基本公共服務，與社會公眾的切身利益密切相關。社會公眾不僅是基本公共服務的消費者和受益者，同時也是基本公共服務的積極參與者。黨的十七大報告明確指出：“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。”廣泛吸納社會公眾參與政府基本公共服務的決策、執行、評估和監督，可以有效防止決策的失誤和執行的偏差或低效，更加有效地防止和克服公共服務領域的腐敗現象。

第三，規范性。即依據國家法律法規，研究制定政府提供公共服務的基本程序和行為規范，并要求政府公務員嚴格按照既定程序和規范辦事，防止和克服行政運行的隨意性。

第四，便利性。按照以人為本和方便群眾的要求，及時有效、方便快捷地提供公共產品和公共服務，減少不必要的環節和麻煩。

服務型政府建設的戰略重點

明確了服務型政府建設的戰略目標，就需要確定服務型政府建設的戰略重點。根據調研和分析，制約我國服務型政府建設的主要因素仍然是體制問題。加快改革攻堅步伐，深化相關領域的體制改革，是建設服務型政府的戰略重點。

構建社會主義公共政治體制。構建社會主義公共政治體制，必須積極穩妥地推進政治體制改革，切實解決民主政治建設中亟待解決的主要問題。

切實加強法治建設。要強化憲法在法治建設中的核心和主導地位，堅決維護憲法的權威，依法保障公民的主體地位，維護公民的民主權利，使公民真正成為國家和社會的主人。只有從制度上和程序上真正確保了公民的主體地位，各級政府才能認真為公民“打工”，為公民和社會服務。換言之，只有“權由民所授”，各級政府才能做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

積極穩妥地推進地方自治。所謂地方自治，按照馬克思、恩格斯的解釋，就是公民有選擇地方官員和依法管理地方公共事務的權利。積極穩妥地推進地方自治，是發展社會主義公共政治的重要途徑。黨的十七大報告明確指出：“人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。”

改革和完善選舉制度，擴大公民有序的政治參與。在代議制民主體制下，選舉是公民表達意愿最直接、最重要、最有效的渠道，是公共意志形成的最重要的途徑，也是公共政治最重要的表現形式。這里的選舉，既包括人大代表的選舉，也包括行政首長的選舉。衡量一個國家的民主化程度，一看選舉是否真實，二看選舉是否普遍。要建設服務型政府，確保各級政府正確執行社會公共意志，維護公共利益，就必須健全民主制度，豐富民主形式，通過改革和完善選舉制度，擴大公民有序的政治參與，保證公民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，實現社會主義民主的制度化、規范化和程序化。只有不斷完善公共政治體制和運行機制，擴大公民有序的政治參與，才能使各級政府準確了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力，使維護和增進社會公共利益成為各級政府運行的出發點和落腳點，實現社會公共利益的最大化。

構建社會主義公共行政體制。所謂公共行政體制，就是執行公共意志，行使公共權力，制定公共政策，管理公共事務，生產公共產品，提供公共服務，滿足社會公共需求的行政組織體系和管理制度。構建社會主義公共行政體制，是社會主義市場經濟發展和公共政治建設的必然要求，也是支撐服務型政府的重要管理體制。構建社會主義公共行政體制，迫切需要解決以下主要問題。

第一，加快政府職能轉變步伐，將政府主要職能盡快轉變到公共服務上來。為實現政府職能的這一根本轉變，必須采取以下對策：

一是調整政府職能結構，依法明確公共服務在政府職能中的主導地位和核心地位。這是建設服務型政府的根本任務，是貫徹落實科學發展觀的基本要求。科學發展觀的核心是以人為本。貫徹落實科學發展觀，要求各級政府始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，尊重人民的主體地位，發揮人民的首創精神，保障人民的各項權益，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。依法明確公共服務在政府職能中的主導地位和核心地位，確保各級政府高度重視和認真履行公共服務職能，才能不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求，使科學發展觀“以人為本”這一核心貫穿于政府工作和政府行為的始終。

二是依法加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把政府不該管的事項轉移出去。多年來，由于政企不分、政資不分、政事不分、政府與市場中介組織不分，各級政府投入了許多時間、精力和財力，管了許多不該管的事情，應該由政府管的社會公共事務和提供的公共服務卻不到位。為解決這一老大難問題，必須加強法制建設，依法劃清政企之間、政資之間、政事之間和政府與市場中介組織之間的權力界限，割斷政府與企事業單位和市場中介組織的利益臍帶，實現政府責權的法定化，用法律的剛性手段規范和約束政府行為。政企、政資、政事和政府與市場中介組織之間的權力界限劃清了，利益臍帶割斷了，政府職責明確了，才能促使各級政府把不該管的事項轉移出去，把更多的時間、精力和財力轉移到公共服務上來。

三是健全政府職責體系，依法明確各級政府公共服務的職責權限。目前，我國《憲法》和有關法律對各級政府公共服務職權的規定過于籠統，上下級之間公共服務職權重疊嚴重。政府間公共服務法定權責不清，憲法和法律對各級政府的剛性約束就會降低，政府間在公共服務領域的推諉扯皮就難以避免，公共服務的效能也不可能提高。因此，修改《憲法》和有關法律，依法明確各級政府公共服務的職責權限，健全政府間公共服務職責體系，是加強政府公共服務職能和建設服務型政府的當務之急。

第二，優化政府組織結構。建設服務型政府，必須緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，建立健全以公共服務部門為主體的科學化、規范化、法制化的政府組織體系：一是加強政府公共服務部門建設，使公共服務部門在政府機構設置中占有較大比重。目前，我國政府機構設置中，管理經濟部門所占比重仍然較大，公共服務部門所占比重偏小。這種政府組織結構不能很好地適應建設服務型政府的要求，迫切需要通過改革加以調整。二是政府機構設置必須符合精簡、統一和效能的原則。目前，我國政府機構設置還不夠精簡，職能職責尚不完全統一，從而影響了政府效能的進一步提高。因此，必須進一步加大政府機構整合的力度，切實解決大部門體制改革中所存在的內設機構和職能整合不到位、領導職數嚴重超編等問題，同時，在公共服務領域探索和推進大部門體制改革，實現政府公共服務職能的有機統一。三是在總結經驗的基礎上，加強行政法制建設，實現政府組織機構及人員編制的科學化、規范化和法制化。

第三，創新行政運行機制，轉變政府管理方式。建設服務型政府，不僅需要改革行政體制，而且需要創新行政運行機制，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變。

一要健全政務公開機制，完善政務公開制度。服務型政府所提供的公共產品和公共服務，與人民群眾的切身利益密切相關，人民群眾也最為關心。因此，必須健全政務公開機制，完善政務公開制度，及時發布公共服務信息，公開政府提供公共服務的種類、標準、成本、形式、時間、具體提供的部門和責任人等，以滿足人民群眾的知情權，也便于人民群眾的積極參與，防止政府運行的低效和腐敗。

二要創新政府決策機制，實現政府決策的科學化、民主化和法治化。決策是政府管理的核心環節。政府公共服務決策是否符合實際，符合人民群眾最迫切和多樣化的需求，直接關系到公共服務的效能。為防止和避免政府決策脫離實際、脫離群眾，必須創新公共服務決策機制，將該下放的公共服務決策權下放。在公共服務決策中，實行公示制、聽證制和專家論證制，廣泛聽取人民群眾和專家意見。與此同時，還要不斷總結經驗，將一些成熟的行之有效的公共服務決策程序上升為法律法規，實現公共服務決策的規范化、法治化。

三要推行公共服務績效評估和行政問責機制。胡錦濤總書記2008年2月23日在中共中央政治局第四次集體學習會上明確提出：“推進以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度。”政府績效評估是政府戰略管理的重要手段和工具，也是政府的重要指揮棒，對政府工作具有重要的導向作用。按照建設服務型政府的要求構建政府績效評估指標體系，就必須將公共服務作為政府績效評估的重要內容。對于沒有很好履行這一職責的政府，要進行行政問責，追究有關領導的責任。大力推行公共服務績效評估和行政問責制度，不僅能夠推動政府職能轉變，促使各級政府高度重視和認真履行公共服務職能，同時也能夠促使各級政府不斷改進工作，提高公共服務的質量和水平。

四要積極探索政社合作機制，充分發揮公民和社會組織的作用。提供基本公共服務雖然是政府責任，但政府壟斷式的供給，不僅難以提高公共服務效率，難以滿足公民對基本公共服務的多樣化需求，而且容易滋生消極腐敗現象。必須積極探索政府與社會的合作機制和伙伴關系，在充分發揮政府主導作用的同時，有效整合社會力量，引入市場機制，通過合同外包、購買服務等方式，降低公共服務成本，提高公共服務效能。

五要創新監督機制。大量的歷史事實證明，沒有監督的政府，不可避免地產生怠惰和腐敗。為提高監督系統的效能，確保各級政府優質高效地提供公共產品和公共服務，就必須改革監督體制，創新監督機制。一是提高監督主體的地位，使監督主體敢于監督；二是依法明確監督體系內部各監督主體的職責權限，使之相互協調、相互配合，形成監督的合力，防止和克服監督體系內部的推諉扯皮現象；三是將體制內專職化的監督主體置于人民群眾和新聞輿論的監督之下，防止和克服監督主體的消極腐敗現象。

構建社會主義公共財政體制。政府履行公共服務職能，是以相應的財力為基礎的。因此，建設服務型政府，必須改革財政體制，構建社會主義公共財政體制。所謂公共財政體制，即滿足社會公共需求的財政體制，其主要職能是為社會提供公共產品和公共服務。

黨的十六大以來，我國不斷加大了基本公共服務的投入，尤其在教育、醫療衛生和社會保障等領域，財政投入的力度明顯加大。盡管如此，橫向比較，我國財政用于公共服務的支出仍然偏低。例如，2007年我國教育、醫療和社會保障三項支出占政府總支出的比重總和為29.2%，與人均GDP3000美元以下國家和人均GDP3000～6000美元國家相比，分別低13.5%和24.8%。其中，醫療支出比重分別低4.7%和8.2%，社會保障支出比重分別低9.9%和18.3%。①2009年，我國教育、醫療、社會保障和保障性住房4項公共服務支出占政府總支出的比重僅為29.8%。政府公共服務投入不足，既抑制了居民消費，影響了內需的擴大，又嚴重制約了政府職能轉變，降低了政府基本公共服務效能。為使政府積極有效地履行基本公共服務職能，必須調整財政支出結構：一要按照中央關于“更加注重公共服務”和“建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系”的要求，加大政府基本公共服務的投入，增加政府支出用于改善民生和社會事業的比重，使我國基本公共服務水平不僅與經濟社會發展水平相適應，而且達到人均GDP同等水平國家的基本公共服務平均或以上水平。二要按照推進基本公共服務均等化的要求，加大對農村和落后地區基本公共服務的投入，提高農村和落后地區基本公共服務水平，逐步縮小城鄉之間、發達地區與不發達地區之間基本公共服務的差距。三要按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增加一般性轉移支付的規模和比例，加強縣級政府提供基本公共服務的財力保障。

（本文為國家社科基金重大項目“建設服務型政府戰略與對策研究”的階段性成果，項目批準號：09＆ZD064）

注釋

①余斌，陳昌盛：“‘十二五’期間優化收入分配格局的思路與途徑”，國務院發展研究中心：《中國發展評論》（第12卷第1期），第15頁。

責 編 / 肖 潔

The Goal and Focus of the Strategy of Building a Service-oriented Government

Bo Guili

Abstract: By 2020 when the goal of building a moderately prosperous society in all respects and the overall objective of administrative system reform are realized， China will have established a service-oriented government that fits social and economic development levels， meets the people's growing demand for public goods， operates under relatively sound mechanisms and systems， and becomes notably more able to provide basic public services. This is the general goal of China's medium- and long-term strategy of building a service-oriented government. The strategic goal is as important as the strategic focus， which includes stepping up efforts to resolve the most difficult problems in reform and deepening institutional reform in relevant areas.

Keywords: Building a service-oriented government， strategic goal， time periods or points， strategic focus， accelerating reform