治理理論與中國政府職能重構

摘要 多元社會是時代發展的趨勢。當前我國社會各階層利益訴求的多元化，已經對我國政府的公共管理和公共服務職能提出了更高的要求。治理作為一種改革思路對于重構我國政府的職能具有重要的參考價值。如何結合我國的國情和歷史文化傳統來克服多元治理模式可能遭遇的困境，如何更好地發揮我國政府在多元治理結構中的主導作用，培育公民社會的健康發展，是研究者在構建本土化治理理論中的重要課題。

關鍵詞 治理 多元社會 政府管理中國共產黨第十六次代表大會提出的科學發展觀的理念和之后在十六屆四中全會提出的建設和諧社會的目標，標志著中國發展階段的重要轉變——從以經濟持續高速增長作為發展的主要目標轉變為經濟社會全面協調發展的多樣化政策目標集。這一重大轉變是基于對中國社會經濟高速發展之后形成的社會多元化的深刻認識之上的。

改革開放30多年，由于對財富和資源的占有程度和占有渠道的不同，以及與此互為因果的地位和權力的不同，中國社會已經成為多元階層和群體共存的復合體。由此產生的多元的權利主張和利益訴求雖有和諧共存的可能，也不能排除矛盾和沖突的存在。如何把這些多元的利益訴求統一在理性和法治的秩序中，通過政策的調整和規則的重構來謀求互利共贏，是中國新時期安邦治國的重大課題。正是在這樣的歷史背景下，治理理論作為一種探索國家與社會新型關系的改革理論進入到中國學者的視野。

治理理論從20世紀90年代開始在西方興起。該理論的主要創始人羅西瑙認為：“與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動。這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。”①1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中指出：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。”②事實上，此后近二十年，作為一個“時髦語匯”，治理在許多語境中都大行其道，以至于一切管理領域中的機制創新都可能被視為治理。相應地，實踐中治理也被賦予了各種任務，包括社區自治、地方治理、國家治理乃至全球治理等等。然而，盡管治理理論流派眾多，其核心內容仍是國家、社會以及公民的共同治理，即多中心治理。具體而言，傳統觀念認為公共事務的管理權只屬于政府，政府運用政治權力和權威，對整個社會實行自上而下的單一向度的管理。而治理理論認為，現代社會的發展必然要求實現公共服務的多元化供給，政府機構、私營機構和志愿性機構等通過合作、協商、伙伴關系等方式對公共事務進行共同管理，其權力構成和運行機制是多元的、相互的。

與以前各種政府改革理論類似，治理理論在西方興起不久便被引入中國，并受到研究者們的廣泛關注。與此同時，治理理論作為典型的西方學術傳統和政治行政實踐的產物，其是否適用于正處于快速轉型期的中國，也成為學界的一大辯題。批評者認為，治理理論是在西方發達國家進入以全球化、信息化和知識化為特征的后工業社會的特定環境中發展起來的，其實踐是以后工業化的經濟技術水平、成熟的市場機制、完善的科層制度、發達的市民社會為依托的，而這些條件在中國尚不具備或并不完全具備。③支持者則認為治理對市場機制和公民社會的肯定開闊了管理者與公眾的視野，治理格局的形成和公民社會的發育能進一步推動中國的改革進程。

本文認為，多元社會是時代發展的趨勢。當前，我國各階層利益訴求的多元化，已經對我國政府的公共管理和公共服務提出了更高要求，治理作為一種改革思路對于重構我國政府職能具有重要的參考價值。因此，作為建構本土化治理理論的嘗試，本文將探討以下四個問題：一、我國的多元治理主體之間呈現何種關系？二、我國的多元主體如何參與治理？三、我國的多元治理模式可能面臨何種困境？四、我國的多元治理主體如何克服以上困境？

我國的多元治理主體之間呈現何種關系？

正如俞可平在歸納治理興起原因時所指出的，“西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”④，治理理論自興盛伊始便具有很強的“社會中心”意味。所謂社會中心，就是聚焦于網絡、協作和自主治理，強調多元治理主體之間的平等伙伴關系，甚至宣稱“沒有政府的治理”。與此相對，就像登哈特夫婦所表述的，“政府將繼續扮演在立法和政策規則指定方面的首要角色，讓各種各樣的自組織網絡得以運行。……政府需要對網絡間的互動進行監控，以確保特定網絡內部和網絡間關系中的民主原則和社會平等”⑤，治理理論內部還存在著另一種“國家中心”傾向，即強調政府在多元治理主體中的主導地位，認為離開了國家（政府）這個“中心”，所謂的多元治理、多中心協作幾乎是不可能的。

當治理理論被引入中國，對公共治理中政府角色和地位的爭論同樣激烈：有的學者主張以政府為主導，通過引入第三部門等社會群體來實現治理；有的學者則主張通過發展非政府組織和公民社會來實現對公共事務的治理，政府與非政府組織不再是主導與補充的關系，而是相互輔助、相互補充、相互信任的合作關系。本文認為，在中國社會當前的轉型過程中，政府在公共治理體系構建中的主導作用不可或缺。但隨著我國全球化程度的加深，經濟體制轉型的深入，政治體制轉型的發軔，第三部門及公民社會應該在中國的公共治理體系中發揮更多的作用，尤其在需求多樣的地方公共治理體系中更是如此。

首先，轉型時期新的矛盾和新的問題層出不窮，要形成一種能夠不斷協調社會沖突、容納持續社會變遷的新的治理結構，就必須立足于本國國情，將治理研究“放置到時間中去”⑥。換言之，只有將“關于中國時間的分析……定位在長期的歷史傳統時間和短暫的現代化時間”⑦中，才能增加人們對我國多元治理的復雜性的理解。長期的歷史傳統時間留下了積淀深厚的文化傳統，正如鄧正來在《國家與社會》一書中所指出的，研究中國文化必須重視三個“傳統”，即以中國差等結構為依歸的傳統、以全權國家為核心的新傳統、百年來因變革而傳入的西方傳統，⑧這些要素正時刻規范著治理的內生變化，也呼吁著政府在轉型過程期間的中流砥柱角色。

其次，多元治理意味著眾多權威和責任領域的交疊共存，其根本前提包含兩個方面：一是存在成熟的多元管理主體及其伙伴關系，二是具備民主、協作和妥協的精神。⑨如前所述，現階段，我國社會利益主體的多元化并不意味著治理主體的獨立性和多元化，就民間組織來說，大量體制外的民間組織還無法獲得法定的地位與保障，還不能構成一個整體的“第三部門”。西方非營利組織、公民團體的發育完善很大程度上得益于西方社會文化中與市場經濟相適應的公民意識、自治觀念、契約精神和公益精神等，而中國的民間組織十分缺乏這方面的歷史文化土壤。

但是，也應當看到，在中國改革開放的30多年間，政府主導的治理框架內部也發生了深刻的變化。雖然在改革開放的過程中，中央政府仍然占據著改革方向和節奏的主導權，但地方政府在制度變遷過程中的功能和角色越來越引人注目，成為學界探討的熱點。有學者認為，中國的制度變遷已經由改革之初的“供給主導型”方式，逐步向“中間擴散型”轉變；而在“中間擴散型”制度變遷中，地方政府是制度創新的主角，它在地方治理中的作用極為突出。⑩不難想見，中國特色公共治理結構演變的一個中間狀態很有可能是中央政府更加專注于那些必須在國家層面完成的職能，而把更多需求多樣的治理責任讓渡給地方政府以及逐漸發育的公民社會。

從長遠來看，一個健康有序的、由各種社會組織和個體構成的公民社會是社會進步的必然。這樣的公民社會是公共治理在多元化社會中的靈活觸角，是社會和諧穩定的根本基礎。當然，由多年計劃經濟和全能政府所形成的思維定勢在今天仍然有很大影響。一些政府機構已經習慣了對社會各個角落的全面掌控。他們擔心自下而上所形成的社會組織的發展將會成為與政府相對立的組織力量并進而對社會穩定構成威脅。但是，在一個市場經濟和多元發展并存已經成為現實的中國，缺乏成熟健康的公民社會將帶來更大的風險。當公民個體或社會群體的權益遭到忽視和侵害時，由政府構成的單一化治理結構成為所有社會矛盾和沖突的焦點和唯一責任主體。這種狀況使得各級地方政府在應對各種社會沖突和群體性事件中疲于奔命、苦不堪言，甚至導致整體社會治理失序。另一方面，中國近年探索和實踐的經驗表明，工會、業主委員會、行業協會、環保組織、專業協會等社會自治性組織可以幫助不同群體形成在社會的利益博弈平臺上理性參與的能力，從而化解了非理性和無序抗爭的風險。可以預見，中國公民社會的健康發展只會更好地促進社會和諧與穩定。

我國的多元主體如何參與治理？

從根本上說，多元治理表明了一種“更優地實現公共服務的意愿”，包含著公共服務多元供給和公共服務多元需求兩方面的含義。因此，在治理研究的早期文獻中，圍繞著公共事務的分權和參與被視作實現“多元”的兩個主要途徑。然而，自上而下的分權與自下而上的參與并非是理所當然地同步的。例如，在我國的鄉村治理中，有時會出現鄉鎮管理與村民自治功能沖突、村黨組織與村民自治組織權力沖突的情況，鄉村公共產品的多元供給機制反而導致了基層農村的“決策斷層”，妨礙了公共產品的有效供給。究其原因，就像公共管理者并不總是主動協作一樣，分權與參與也呈現出主動與被動的分野和錯位（主動分權、被動分權、主動參與、被動參與）。只有當公民社會完全成熟、治理主體相對獨立而國家自覺返權于社會時，主動分權與主動參與才能達成一致，良好的多元治理才有可能實現。

反觀現階段我國政府將原本承擔的部分公共服務供給責任轉移給私人部門或第三部門的做法，實際也并非完全出于“政府失靈”的邏輯。在西方國家，“政府失靈”是以代議制政府特定的運作邏輯無法有效滿足所有階層選民的需求為前提的。中國政府的失靈，卻在于尚未完全轉型的政治體制和經濟體制所引發的政府在資源配置、社會治理以及政府管理模式等方面的低效性。因此，與其批判我國政府的“全能主義”傾向，令其全面退出公共服務領域，還不如承認其尚未完全發揮出調節分配和規制市場的功能，甚至在某些時候，它還起了反作用。例如，在龐大的政府支出中，各級政府直接用于企業的各項支出和政府本身的支出占據了很大份額，一些基本的公共服務開支如基礎教育、社會保障、福利、醫療衛生等反而份額較小。這一支出結構反映出我國各級政府依舊熱衷于扮演經濟建設型政府的角色，對市場的替代或侵占強勢不改，財政資金遲遲不愿退出盈利性領域，對基本的公共服務卻投入不足。又如，我國以國家固定投資為代表的公共設施投入，多年來呈現“兩多”“兩少”的現象，即城市多，農村少；發達地區多，落后地區少。這種公共服務供給情況也從一個側面說明了我國政府在政策制定和制度安排上并沒有很好地界定在公共服務領域中政府與社會的相對責任以及這種服務供給所必須堅守的基本原則。

就像邁克爾·麥金尼斯在《多中心治道與發展》一書中指出的，在某些情況下，其他部門的一些自治功能往往被當作政策制定者減少政府規模或取消政府的理由。研究者們總是“關注為什么政府機構不起作用，而什么可以使機構更好工作的問題在很大程度上被忽略了”。事實上，“官員和農民之間的高度互補性對許多公益物品和服務的有效提供和生產是必要的。因此，不是力圖取消政府機構，更有用的是研究政府機構如何可以被設計為有效地運作，在更廣泛的制度背景中補充公民處理公共事務的努力”。所以，多元治理概念的引進并不是要削弱甚至廢除政府職能，而是要在新的基礎上重構政府職能。政府的政治和公共職能不可忽視。中央政府本應承擔的全國性公共物品的供給責任不應盲目轉移給地方政府，對于落后地區應該加大基礎公共設施投入，維護社會公平。這里關鍵的問題是要構建一個以廣泛參與為基礎的決策平臺，使得社會不同利益群體對于什么是應當由政府和什么是應當由社會組織來提供的公共服務能夠有效地表達意見。同時，也應當建立一種更加直接的權利和義務相對應的反饋機制，讓社會廣泛地了解“羊毛出在羊身上”的道理，使得社會對公共服務的需求建立在理性的效率比較分析基礎之上。

當然，國家治理不可能在所有層次上具有相同的有效性。明確中央政府在公共服務領域的責任范圍之后，其余的公共產品應盡量遵循市場優先、地方優先的原則。凡是市場可以承擔公共服務供給責任的，就不讓政府承擔；凡是市場可以和政府合力承擔的，就盡量擴大市場的作用；凡是隨著資本積累和技術進步能夠轉為市場承擔的，就交給市場。依據奧爾森提出的對等原則，當一類公共物品的受益范圍恰好等于提供它的政府的疆界時最有效率，地方公共物品應首先考慮由本地政府供給。

我國的多元治理模式可能面臨何種困境？

正如存在“市場失靈”、“政府失靈”一樣，治理也可能出現失靈。所謂治理失靈，就是多元治理主體在提供或合作提供公共服務時出現問題，導致治理的有效性不足或偏離公共性。而造成治理失靈的原因主要有以下兩個方面：

多元治理模式本身存在著內在的障礙。首先，就像羅爾斯所強調的，多元與共識總是一對矛盾體，多元治理主體之間常常存在多元治理目標差異。這些差異源于治理主體之間立場與價值觀的不同，同時也可能涉及到他們受教育背景和專業化水平的不同。在這一點上，英格拉姆的評論十分具有代表性：“有許多理由說明為什么政府不同于私營部門。最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是所追求的唯一目的，還存在其他目標。……在世界許多國家中，公共組織是‘最好的依靠’。它們正是通過不把效率置于至高無上的地位來立足于社會。”不僅如此，考慮到我國目前所處的社會發展階段，即在同一歷史時刻，我國有三種文明形態（農業文明、工業文明、新技術革命）同時出現，以至于多個時代的社會成分共存于一個社會，原本屬于不同時代的訴求共存于一個時代，這就意味著不同時代的心理、態度和價值觀在同一時代彌漫，甚至于不同時代的心理、態度和價值觀同時存在于每個階層、群體或多元治理參與者的思維之中，從而使得有效治理所需要的共識難以獲得。

其次，正如格里·斯托克所指出的，“治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界線和責任方面的模糊性”。這是因為不同的治理主體在不同的公共服務領域和層次中既有分工又有合作，并且各自的權責邊界可能隨著掌握資源與施行手段的不同不斷發生變動，所以容易出現權力沖突或者治理真空，甚至變“多中心治理”為“無中心治理”。

再次，多元治理意味著在一個治理過程中可能會卷入各種不同性質的具備各類資源的組織或利益相關者。因此，多元治理始終面臨著正確處理政府及其合作者和其他各種利益相關者之間關系的問題。雖然治理主體數量的增加有利于促進公民參與，但也會帶來優先次序混亂、行動遲緩和有效性降低等問題。達爾認為，促進公民參與和提高效率從根本上說是一個兩難問題， 治理理論在這方面也是如此。并且，從集體行動理論的角度看，多元主體參與治理，其實質仍是多元主體間的集體行動，很可能會引發新的集體行動問題。

多元治理模式在實踐中可能會陷入誤區。首先，網絡式地方治理可能會犧牲弱勢群體的利益。蓋伊·彼得斯認為在未來治理模式中，“政府已經不可能再憑借法定方式和必要時的強制手段來將其意志強加于民；它們現在必須與許多對政策具有影響力的自利性團體達成共識，之后才能夠進一步制定并執行政策”。這種觀點與康曉光等提出的“行政吸納社會”的制度模式有一定相通之處：優先滿足強者利益就是這種模式的三大機制之一。因此，如果地方政府作為網絡式地方治理的推動者，“建立在共同的利益基礎之上的網絡（基于利益的網絡），能夠提供穩定的治理模式，前提是成員僅限于那些能夠提供重要資源的人”，那么這種社會結構就會導致這樣一種局面：“只有強勢群體能有效地影響政策、造成有利于其利益格局的局面，而其他社會群體卻無法對政策施加有效影響；國家機構無法在所有社會群體前保持公正性，更缺乏自主性，總是偏重照顧強勢群體的利益，使占人口絕大多數的弱勢群體的利益被犧牲。”

其次，過分夸大治理的效用，可能會阻礙現代國家制度的建設。將國外改革理論本土化的過程總會產生一系列問題。例如，發達國家為了適應后工業社會而進行的改革對于我們這樣一個尚在工業化道路上負重前行的國家究竟能有多大的借鑒作用？就治理而言，菲利普·庫珀認為，“治理正在越來越多地通過協議（常常是非正式的），而不是通過直接的法律和政治行動進行”，這種超越制度規范的思路，究竟能否成為我國政府職能重構的理論先導和長遠目標？是否正如楊雪冬所言，“在缺乏作為制度基礎的現代社會政治秩序的情況下，如果過分地夸大‘治理’的效用，把本來作為長期前景的‘治理’狀態簡單為眼前的目標，則可能破壞正在進行的現代制度建設”。

再次，對治理結構的過分強調，可能會陷入目標手段置換的誤區。20世紀90年代以后，有關治理的文獻不斷涌現，其中很多研究者傾向于從結構功能的角度將治理看作某種網絡結構。這種做法很容易產生某種盲目樂觀，即以為只要建立一套類似的結構，就能達到意想的結果，無形中掩藏了治理變革的根本目的，即更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務和更多的公民支持。事實上，在我國現階段的改革實踐中，手段目標發生置換的例子并不少見。例如，某些地方改革由于對建設“服務型政府”存在誤解，以為“服務型政府”就是全面提供公共產品和服務的政府，從而隨意設置各種“服務型”機構，造成地方政府規模任意擴張，使“服務型政府變成新的全能主義”，對市場和公民社會的發育產生了不良的影響。并且，一般意義上的結構功能方法更適合做靜態研究。如果僅僅關注治理的框架結構，而忽視其實際的運行機制和技術手段，就有可能阻礙治理模式的進一步創新。

我國的多元治理主體如何克服以上困境？

多元治理模式存在著多元治理目標差異、權責邊界模糊等問題，這些問題可能引發集體行動的困境，也可能導致治理的最終失靈。事實上，這些問題也從一個側面反映了治理活動中存在著的四組基本矛盾，即合作與競爭、開放與封閉、可治理性與靈活性、問責性與效率。那么，究竟如何協調這些矛盾？如何實現多元主體的協作治理？如何解決集體行動的問題？如何克服治理失靈？本文認為應從政府主導的制度建構和文化建構兩方面著手。

首先，可持續的治理必須是制度化的，而政府作為制度的保障者、公共資金與信息的提供者、公共服務的監管者、公共責任的最終負責人必須始終在位。從制度層面構建與完善多元治理模式，就是要進一步明確和規范政府在上述領域的職能與責任。同時，治理理論主張將國家請回“中心”位置，國家權力并未消退，政府自身的組織原則和組織形式卻必須進一步改革，其中，改革事業單位、重構公共服務體系就是相當重要的環節。

其次，正如羅西瑙在《沒有政府的治理》一書中所闡述的，主觀的想法、信念和世界觀才是治理體系最重要的建構力量，除此以外，無論是制度還是技術，都不能很好地解決治理活動中的各種矛盾。因此，政府對于培育良好的治理理念具有不可推卸的責任。

以問責性和效率為例。政府責任歷來是個非常復雜的問題。理想的責任機制重在責任心，而不在問責。真正理想的責任控制機制應該是一個價值體系，而不是一個行為體系。但是，無論是傳統公共行政還是新公共管理理論都傾向于將責任問題簡單化，試圖借助流程再造系統或績效評估系統等來控制公務員。這些模式培養不出具有責任心和獻身精神的公務員，也無助于提高工作效率。這是因為，制度是一種非人格化的規則或機制，它的有效運行需要排除各種情感因素。但是，制度中的個體卻是包含著感情、感受、感覺、傾向、偏好和趣味的存在，無論在何種情況下，都不可能轉變成完全的“制度化的頭腦”。這也就是斯蒂格利茨早年指出的，即使在經濟組織中，狹義的經濟激勵也不能對“為什么有那么多人努力且有效地工作”這樣的問題做出充分的解釋：“我強調合作、誠實和負責任的重要性，這些美德能促使經濟關系更加和諧，而且通常（但令人欣慰地）會導致人們的行為不再僅僅是只受自利動機的驅使。”然而，諷刺的是，“行政組織總是傾向于通過將個體成員看作是消極的、反應式的人類存在而將他們隔離起來”。毫無疑問地，忽視公務員個體的結果就是，政府要求公務員善待公民，而公務員本身卻沒有受到公共機構管理者的善待，所以具有良好公民意識的公民也就無從談起。

再以合作與競爭為例。多中心治理體現了治理公共事務的一種觀念、方式和能力，它不僅需要建構有效的制度，在治理公共事務的集體行動層面，還需要形成相互承諾的信任的機制。信任是合作的前提，沒有信任，也就沒有合作。在《使民主運轉起來》一書中，帕特南提出，信任具有可傳遞性和可累積性。“社會網絡使得信任可以傳遞和擴散：我相信你，是因為我相信他，而他向我保證，他信任你。”“大多數的社會資本形式，如信任，都是……‘道德資源’，也就是說，這種資源的使用，增加而不是減少自身的供給；如果不使用它，它就會消失殆盡。兩個人之間相互展示的信任越多，他們的互相信任也就越大。”可見，當人們把社會資本理解為一個組織、一個社區、一個地區乃至一個國家所具有的合作信任的社會關系時，它就成為一種“公共物品”。社會資本也存在著投資不足的問題，并且，“和清潔的空氣、安全的街道這樣的公共品一樣，社會資本不能由私人部門提供”。

事實上，“社會信任來自政府型制度信任，而政府型制度信任對培育民間社會信任具有不可推卸的責任”。這是因為，“官僚制度滲透于整個社會”，政府部門的文化（行政文化）總是極大地影響著整個社會的文化。并且，相較于西方國家，“中國人的自我性較弱”。中國傳統文化以人性善為立足點，“倫理的政治”要求管理者以自身的道德修養作為管理國家的出發點，重視德行對社會的調節作用，這就使得政府成為人性至善的代表，使民眾對政府懷有一種敬畏的心理。也正因為“儒教中的自我是關系型的和相互依賴的……忠誠和服從對于保持相互信任關系是關鍵的，而且君臣分享了關于公正或正義的共同道德目標”，直到現在，政府的一言一行一舉一動仍極大影響著社會公眾的態度、觀念及信仰，所以政府在培育合作信任的社會關系，以及創建和維系社會資本方面應進一步發揮主導作用。

結論

正如何夢筆所言，中國學者在研究中總是自覺或不自覺地具有整體論傾向，對研究對象總是不區分空間因素或層級差別，目前的改革理論常常認為轉型國家能在全國范圍內整體劃一地實施某種轉型政策，而新建立的制度將適用于整個空間。因此，相較于治理理論所倡導的多種結構和多種政策（政府）工具的新組合，其更大的優勢在于它以多種治理主體在多種治理水平上的多種組合方式，否定了國家與社會、政府與市場之間的非此即彼，也以多中心的主張消解了國家迷思，認識到公共權力不僅具有多極性、復雜性和流動性，在某種程度上還具有分散性。

對于中國政府而言，治理所面臨的挑戰更加復雜多樣。多元社會是時代發展的趨勢，向多元社會的結構轉型卻是一個典型的非均衡過程。當傳統的社會秩序被打破，傳統社會在政治、經濟和文化之間的高度整合被瓦解，市場化潮流沖擊著社會生活的每個角落，我國公共治理體系的重構便迫在眉睫。“治理不過是一個中性的概念，其能否有利于共同目標的達成，推動人類的發展，依賴于治理的質量”，因此，如何結合我國的國情和歷史文化傳統來更好地發揮政府在多元治理結構中的主導作用，更快更有效地培育健康發展的公民社會將是研究者在構建本土化治理理論中的重要課題。

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責 編／馬冰瑩