中國民族政策實施環境及優化對策

摘要 中國民族政策體系實施環境是中國民族政策體系過程的重要組成部分。由于多種因素的綜合作用，中國民族政策體系實施環境及其優化問題沒有得到應有重視與切實解決，相關問題處于不斷積累的狀態。解決中國民族政策體系實施環境及優化問題是破解中國民族工作難題、全面掌握中國民族工作主動權、實現少數民族地區跨越式發展與長治久安的重要前提之一，也是維護國家核心利益的主要途徑之一。

關鍵詞 中國民族政策體系 實施環境 優化在拉薩“3·14”事件、烏魯木齊“7·5”事件以及錫林郭勒盟“5·11”事件后，人們從維護國家統一、民族團結的大局出發對中國民族政策與民族工作開始進行深刻反思，在更加理性、更加客觀、更加開放、更加深入、更加務實的基礎上去探索有效解決中國民族問題的方法與途徑，去尋求提高中國民族工作質量的策略與渠道，這無疑是一種進步與升華，值得充分肯定。但是，在此過程中，由于多種原因造成魚龍混雜、是非難辨，部分探索明顯步入了誤區，其重要表現之一就是把由于民族政策實施環境變化而導致的民族問題簡單地歸咎于民族政策本身的問題，這顯然是失之偏頗的。因此，我們要正本清源，撥亂反正。不言而喻，從滿足少數民族地區跨越式發展與長治久安的國家重大戰略需求和維護國家核心利益出發，中國的民族政策有必要緊密結合中國民族問題實際進一步發展與完善，但是，除此之外我們還應該把學術視野不斷擴大，還要看到民族問題中民族政策以外的因素，努力做到全面看問題，以避免一葉障目，以偏概全。

相關概念界定及中國民族政策體系實施環境現狀

政策體系實施環境具體是指民族政策體系在實施過程中所必備的諸條件的總稱，是政策過程的重要組成部分和關鍵環節之一，其狀況如何直接制約民族政策體系實施效果，全面制衡民族政策體系價值的實現程度，深刻影響民族工作的質量與效率，這是不可否認也不容忽視的客觀事實。

民族政策體系是指由若干民族政策相互聯系而組成的政策整體，具體包括核心政策、基本政策、具體政策和實施政策的相關措施等，其構成是政策之間具有主次關系的立體結構，而不是政策之間只有平行關系的平面結構。民族政策體系具有全面性、綜合性、整體性、適用性特征，這是由民族問題的復雜性、多元性、長期性、艱巨性所決定的。民族政策體系的制定與實施，一方面是國家在民族事務方面行使管理權力的過程，另一方面也是國家核心利益及社會相關方面合法權益的保障過程。

民族政策體系實施環境優化，是指對民族政策體系在實施過程中所必備諸條件，通過良性改變或者擇優整合的途徑，使之達到優良狀態的過程，進而使民族政策體系與實施環境之間形成順暢、高效、優良的互動機制，在此基礎之上形成民族政策體系與民族工作實際之間的相對動態平衡，民族政策體系的整體功能得以不斷充分發揮，復雜的民族問題得以順利與妥善的解決。

中國民族政策體系實施環境是中國政策體系實施環境的重要組成部分，其現狀大致如下：

第一，社會環境的變化。從國際上看，隨著時間的推移，趨勢現代化、世界多極化、經濟全球化、社會信息化、國家開放化、政治民主化、民族流動化、人口城市化構成國際社會環境的主要特征，而中國是國際社會的組成部分。經過改革開放，中國已經融入了國際社會，實現了與國際社會的密切互動，并且發揮著日益重要的作用；同樣，國際社會環境對中國的社會也產生了日益深刻與廣泛的影響。另一方面，在中國的和平崛起過程中，在中華民族偉大復興過程中，世界的力量對比格局與既成利益體系也發生了明顯的變化，因此，在國際上圍堵與遏制、西化與分化中國的言行更加甚囂塵上，中國的國際環境面臨日益嚴峻的挑戰。

從國內來看，中國現代化建設已經取得世界矚目的成就，中國的綜合國力迅速增長，國際影響進一步擴大，這是不可否認的。但是，“現代化就是從簡單的、貧困的農業社會向復雜的、分化的、富裕的工業社會發展?！雹僭诖诉^程中，民族地區與內地互動不斷強化，達到了前所未有的程度，深刻改變了傳統意義上的社會問題、社會環境的時空組合關系，并對中國的民族問題、對中國民族政策體系實施環境產生了難以估量的影響。

現代化建設一方面為民族的發展繁榮創造了有利條件，這是無可非議的。但是，另一方面，更值得重視的是現代化還是“雙刃劍”，現代化的典型代表之一是現代科學技術，特別是信息技術，直接導致運輸成本和通信成本大幅度下降，將人類整體納入全球的聯系網絡之中，一方面突破了空間與語言障礙，人與人之間、民族與民族之間、國家與國家之間的壁壘被打破了，人們之間的聯系、交往、合作與競爭的程度、頻率與規模大幅度上升，在此基礎上，民族問題“四化”（國內民族問題國際化，國際民族問題國內化，民族問題社會化，社會問題民族化）趨勢更加明顯；另一方面，恐怖主義、反社會分子非常容易通過網絡等途徑進行聯絡與聚集，各種謠言和不滿、失意、憤怒的情緒也非常容易通過網絡在社會上迅速傳播，造成社會混亂與沖突。甚至一些具有上述心理狀態的人可以不用通過面對面的專業培訓方式，僅僅通過瀏覽“恐怖主義網頁”就可以“自我激化”為恐怖分子。此外，恐怖分子通過網絡等途徑，可以在極短的時間內，在全世界范圍組織、招募人員，征集、配置資源，不斷制造恐怖事件，最大限度地擴大恐怖主義影響，因此，有的學者認為，“擁有衛星天線和互聯網絡的恐怖分子比地獄還要可怕?！雹谟纱丝梢?，現代化對民族關系也不可避免地產生消極或者不良影響，國內外皆如此。正是由于上述原因造成民族地區中的社會因素、社會關系、社會組織、社會問題等跨越傳統的時空關系組合，并不斷發生時空重組與時空變換?！白兏镉菬o聲無息地進行，就愈是強有力的。”③少數民族地區的現代化，把前工業化社會與工業化社會及后工業化社會高密度擠壓在一個短時間過程內，在西方發達國家經歷幾百年逐步完成的三個社會變遷過程被壓縮到短短幾十年。傳統、現代與后現代高度糾結在一起，本來在傳統意義上分布在較長不同時段中陸續發生的事情，在民族地區往往被匯聚、壓縮、累加、混合、重疊在同一時段中發生，直接導致相互矛盾或者相互聯系的事物交織在同一個復雜過程中，使中國民族政策體系實施環境更加復雜，不確定因素進一步增加。

第二，民族政策體系目標環境的變化。民族政策目標具體是指民族政策設計、制定、實施與評價等全過程所要達到的目的、指標和效果，直接關系到政策設計、制定、實施、評價的標準。民族政策體系目標環境具體是指，通過民族政策體系的全面實施，在解決民族問題方面實現所要達到境地或標準所必備諸條件的總稱。從國外看，自1840年鴉片戰爭以來，國外反華勢力滅亡中國、分化中國的戰略目標從時空組合關系上看，沒有明顯改變，只是在步伐與節奏方面進一步加快。從國內看，改革開放以來，由計劃經濟發展到市場經濟，社會階層多元化，導致利益體系多元化，還有各種社會思潮相互滌蕩與影響，再加上貧富差距拉大，非常容易發生民族問題社會化、社會問題民族化現象。在這樣的民族政策目標環境中構建和諧社會，構建和諧的民族關系，其難度可想而知。

第三，政策體系主體環境的變化。民族政策主體是指民族政策的制定者與執行者，是政策過程核心要素之一。民族政策主體環境是指民族政策的制定者在民族政策制定方面、與政策執行者在民族政策執行方面實現所要達到境地或者標準所必備的諸條件總稱。首先，由于中國經濟的發展與社會進步，民族政策體系主體在實施民族政策過程中所掌握的資源是空前豐富的，人力、物力和財力方面皆達到前所未有的程度，工作條件大為改善。其次，改革開放30多年以來，中國民族政策體系主體自身的文化素質也達到空前高的程度，在民族工作部門及其他黨政工作部門，有大量的學士、碩士與博士從事各種各樣的工作，許多部門領導皆具有研究生學歷。再次，工作手段也不斷豐富，如在民族政策宣傳方面，由過去的廣播、報紙、雜志、書籍、電影，進一步發展到電視、網絡等。最后，民族政策體系主體所面臨的是市場經濟社會環境，因此，必須運用市場經濟規律去優化民族政策體系實施環境。

第四，政策體系客體環境的變化。民族政策體系客體是指政策體系發生作用的對象，包括民族政策體系所要處理的民族問題和民族政策體系目標群體，即民族、民族問題與民族關系等，由此可見，民族政策體系課題一方面有“人”，另一方面又有“事”。民族政策體系客體環境是指民族政策體系作用對象在民族政策體系實施過程中發生影響所必備的諸條件總稱。民族政策體系客體最大的特點是變化性，這是由人類社會的不斷變化和民族政策體系客體自身發展規律所決定的，也是不以人們的主觀意志為轉移的。值得我們高度重視的是，民族政策體系客體環境變化既有主動的方面，也有被動的方面。當社會發生變化時，民族政策體系客體，特別是其中的民族為了生存與發展，有主動適應社會的，也有被動適應社會的。主動適應有利于民族的發展繁榮，被動適應的制約民族的發展繁榮，不適應的則導致民族的衰敗滅亡。不論是主動適應，還是被動適應，必須達到相應程度，否則，民族就無法生存與發展。在實際工作中，民族的生存與發展本能及適應社會變化的能力往往被忽視，這是導致民族政策體系實施環境優化被忽視的深層次原因。正所謂“凡物變之漸，不惟月變，日變，而時亦有變，但人不覺耳?！雹芰硪环矫?，民族政策體系的客體數量越多，民族政策體系實施過程就越復雜，民族工作的難度就越大。民族政策體系目標與民族政策體系對象之間的思想、行為差距越大，民族政策體系實施難度就越大。反之，民族政策體系對象對民族政策體系認同程度或者契合程度越大，其接受、配合、適應民族政策體系實施的可能性就越大。存在決定意識，新中國成立以來，各個民族的社會生存環境發生了翻天覆地的變化，特別是在社會主義市場經濟條件下，以往的民族間封閉狀態被徹底打破，并從前工業化社會向工業化社會及后工業化社會過渡，絕大多數少數民族人口擺脫了貧困，他們通過互聯網、電視、廣播、報刊、雜志等媒體了解世界，認識自己，并開始了民族文化自覺過程。同時，在市場經濟條件下，他們更加注重自身合法權益的維護與實現。

中國民族政策體系實施環境優化現狀

中國民族政策體系實施環境的逐步優化。改革開放30多年來，中國各民族人民的生活水平與文化素質整體提高，貧困面在不斷縮小，一部分人還率先實現了“小康”。在民族關系方面，由于民族間的封閉狀態被徹底打破，各民族間“三個離不開”（漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，少數民族相互離不開）的程度進一步提高，各民族間文化的“共存、共榮、共享、共進、共識”的格局進一步鞏固。2011年，西藏自治區重大項目建設進展順利，累計落實國家投資281億元。西藏自治區2011年生產總值預計達到605億元，比上年增長12.6%，增速連續三年保持12%以上。2011年對口援疆省市共安排對口援助項目1302個，已開工1229個，完工278個，已到位援助資金107.6億元。新疆2011年預計全年糧食總產1300萬噸，再創歷史新高；棉花產量299萬噸，增長21%。2011年1～11月，新疆規模以上工業增加值達2425億元，增長11.2%，預計全年工業增加值可達3000億元。⑤

中國民族政策體系實施環境的局部優化。在人口城市化、民族流動化的社會背景下，大量少數民族流動人口進入東南沿海及內地城市，其規模超過3000萬人，使許多城市從傳統的單一民族城市或者民族成分很少的城市發展成為現代多民族城市，如北京、上海、武漢、廣州、南寧、深圳、青島、寧波、福州、廈門、珠海、汕頭等。因此城市民族工作逐步成為中國民族工作的重點與難點。為了做好城市民族工作，一些城市初步突破了城市管理條塊分割的弊端，在整合城市管理資源的基礎上，逐步形成了多部門齊抓共管的格局，一些城市已經開始了城市民族工作社會化的進程。

中國民族政策體系實施環境需要全面優化。從總體上看，民族政策體系實施環境優化問題還沒有得到各方面應有的重視，與不斷變化的中國民族問題和少數民族的迫切愿望相比較，中國民族政策體系實施環境優化明顯滯后，一方面不能滿足民族政策體系全面實施的實際需要，另一方面直接制約了中國民族工作的質量與效率，難以全面掌握民族工作的主動權。

中國民族政策體系實施環境存在的問題

中國民族政策體系實施環境存在的問題。一是觀念問題。長期以來，由于缺乏對民族政策全過程的全面把握與深刻認識，忽視了民族政策體系對象對民族政策體系實施的重要影響，因此，逐步形成了重視民族政策本身的發展與完善而忽視民族政策體系實施環境優化的思維定勢，其結果是導致民族政策體系實施渠道不暢通，民族政策難以全面落實，制約了民族政策體系整體功能的充分發揮，在一些方面的工作只能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，被動應付，顧此失彼。

二是體制與機制問題。國家的部門政策、區域政策、產業政策、行業政策等對民族政策體系實施環境產生了非常深刻的影響。由于管理體制上的條塊分割，不同部門出臺的政策往往只考慮部門或者產業、行業的要求，而不考慮少數民族地區的特殊性，缺乏相應的科學分類管理，不斷出現行政管理的“一刀切”現象，造成不同政策的相互不兼容甚至矛盾的問題，使實際工作者無所適從，導致難以舉全國之力妥善解決民族問題，無法整合社會各種資源順利解決民族問題。

三是民族政策體系與相關措施匹配度低的問題。任何政策必須有相應的措施與之匹配，方能得到貫徹落實。在民族工作領域，與民族政策體系相應的配套措施匹配度較低，導致一部分民族政策難以貫徹落實。國家出臺了一系列惠農政策，這對發展農業非常有利。但是，在一些地區，由于措施不匹配，導致種小麥的少數民族可以享受惠農政策，而種青稞的少數民族則不能享受惠農政策等令人匪夷所思的現象不斷發生。還有，惠農政策措施匹配度高，因此落實較好，農民收入增長較快；但是，惠牧政策由于措施匹配度低，落實較差，導致部分牧民收入明顯低于農民收入，部分牧民因此陷于貧困。

中國民族政策體系實施環境優化存在的問題。在新時期，由于民族問題不斷發展變化，對民族工作提出了更高的要求，而民族政策體系實施環境優化是中國民族工作需要破解的難題之一，也是制約民族工作進一步發展的“瓶頸”，具體表現為：第一，在取得部門壟斷性政績動機影響下，各個相關部門對民族政策體系實施環境優化問題重視不夠，并缺乏彼此間的廣泛共識，在實際工作中，優化民族政策體系實施環境的動力不大，措施不足，辦法不多，途徑不夠；第二，民族政策體系實施環境優化的體制與機制還不夠健全，只是進行了一些初步的、被動的優化，明顯不能適應少數民族地區跨越式發展和長治久安的國家重大戰略需求；第三，全面優化的民族政策體系實施環境的缺乏，已經明顯制約了當前民族工作的質量與效率，并影響全面掌握民族工作的主動權；第四，相關部門的工作非常習慣于簡單、粗放的一刀切“管理”方式，而極度缺乏精細化的科學“智理”，因此難以掌握民族工作的主動權；第五，優化民族政策體系實施環境是涉及到諸多部門合作的艱巨復雜的系統工程，短期內不易見成效，很少有人積極主動去做這項工作，另外，部門利益與部門工作目標績效考核也在相當程度上束縛了人們的手腳。

解決相關問題的對策

“歷史川流不息。若不能因時變事，而一味恪守舊俗，那么其結局就是致亂之源?！雹藿鉀Q中國民族政策體系實施環境及優化問題是破解中國民族工作難題、全面掌握中國民族工作主動權、實現少數民族地區跨越式發展與長治久安的重要前提之一，也是維護國家核心利益（國家主權、國家安全、領土完整、國家統一、中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩定、經濟社會可持續發展的基本保障⑦）的主要途徑之一?！笆澜缟鲜股鐣兊脗ゴ蟮娜苏悄切┯杏職庠谏钪袊L試和解決人生新問題的人！”⑧因此，需要采取以下對策，不斷改進我們的工作，努力開創中國民族工作的新局面：

徹底轉變傳統觀念。我們要以科學發展觀和實事求是思想路線為指導，各級政黨領導和相關部門領導要從維護國家核心利益大局出發，從提高執政能力與社會管理水平戰略高度著眼，從徹底轉變傳統思維定勢入手，全面、正確認識民族政策體系實施環境的深刻變化及其對民族政策體系實施過程的重要影響，充分重視民族政策體系實施環境的全面優化工作，形成全黨重視、社會各界積極參與的民族政策體系實施環境全面優化的工作格局?！拔覀冞M步的檢驗標準，不是看我們是否錦上添花，而是看我們是否雪中送炭?！雹峋统浞终f明了這個道理。

努力進行相關體制與機制創新。“已經創造出來的東西比起有待創造的東西來說，是微不足道的。”⑩我們要從滿足少數民族地區跨越式發展和長治久安的國家重大戰略需求出發，突破行政管理條塊分割的弊端，在不同工作部門聯動與整合工作資源的基礎上，建立健全優化民族政策體系實施環境的合理體制與高效機制，使民族政策體系在組織內部的運作過程流暢、高效，以便在組織外使組織本身的行為準確、及時，以充分發揮民族政策體系的整體功能，避免民族政策不能全面落實的現象發生。

相關部門領導要樹立正確的政績觀。從切實維護國家的核心利益出發，而不是從部門、地方、行業或者產業的利益出發，這樣才能有效避免對相同的民族政策有不同的解讀，才能形成廣泛的工作共識與實施政策體系的有效行動。同時，要積極主動、扎扎實實地做好民族政策體系實施環境的優化工作，努力提高不同政策與民族政策的兼容度和民族政策與相關配套措施的匹配度，并把落實民族政策和全面優化實施環境工作列入相關工作部門的政績考核指標范圍。

博采眾長以突破創新?！八街梢怨ビ瘛保覀円e極汲取古今中外在優化民族政策體系實施環境方面的經驗與教訓，集中全人類的優秀文明成果與政治智慧，實現中國民族工作的粗放管理向精細化“智理”徹底轉變，不斷開創中國民族工作新局面。

轉變工作理念。各個相關工作部門要徹底轉變工作理念，樹立做好民族工作的信心，在實際工作中，要講政治、講大局、講政策、講法制、講感情、講策略、講合作、講共管，講實效，在實現少數民族和民族地區跨越式發展與長治久安方面，由被動應付向主動出擊轉變，真正全面掌握民族工作的主動權。

科學規劃、全面優化。制定并實行《中國民族政策體系實施環境優化規劃》，通過良性改變或者擇優整合的途徑，進一步明確相關的原則、方法及途徑，在合理配置民族工作資源的前提下，全面優化中國民族政策體系實施環境，以提高中國民族工作的質量與效率。

“一切事物的趨于完善，都是來自適當的改革?！蔽覀円谠械拿褡骞ぷ骰A之上，不斷開拓創新，努力團結奮斗，爭取早日實現中國民族政策體系實施環境的全面優化。

（本文系2011年度國家社會科學基金重大項目（第一批）《中國民族政策體系集成與實施環境優化》階段性成果，項目批準號：11ZD058）

注釋

［德］沃爾夫岡·查普夫：《現代話語社會轉型》，北京：社會科學文獻出版社，1998年，第140頁。

［美］托馬斯·弗里德曼：《世界是平的》，長沙：湖南科學技術出版社，2009年，第482頁。

［德］恩格斯：“英國工人階級現狀（導言）”，《馬克思恩格斯全集》（第２卷），北京：人民出版社，1958年，第281頁。

《朱子語類》（第71卷），北京：中華書局，1986年，第1788頁。

曹曙光等：“五大自治區2011年經濟社會發展綜述”，新華網，2012年1月5日， http://news.xinhuanet.com/local/2012-01/05/c_111372578.htm。

［英］培根：《培根論人生》，上海人民出版社，1983年，第119～120頁。

“堅持和平發展”，中國政府門戶網，2011年9月6日， http://www.gov.cn/jrzg/2011-09/06/content_1941788.htm。

［印］泰戈爾：《泰戈爾妙語錄》，蘭州：甘肅人民出版社，1989年，第89頁。

［美］羅斯福：“第二次就職演說”，《羅斯福選集》，北京：商務印書館，1987年，第139頁。

［法］雨果：《雨果妙語錄》，蘭州：甘肅人民出版社，1988年，第13頁。

［法］巴爾扎克：《巴爾扎克箴言錄》，北京：學苑出版社，1993年，第57頁。

責 編／鄭韶武