政治秩序與社會(huì)規(guī)則

摘要 社會(huì)管理始終與社會(huì)的變遷緊密聯(lián)系在一起，這就注定了社會(huì)管理必須以創(chuàng)新來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)變遷。社會(huì)管理創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對(duì)于處在草創(chuàng)階段的中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新來(lái)講，最為重要的創(chuàng)新是厘清社會(huì)管理的基本思路，其次是不斷創(chuàng)新社會(huì)管理的制度體系，最后則需要在社會(huì)管理的手段上不斷摸索。當(dāng)國(guó)家管理社會(huì)的時(shí)候，必須以尊重社會(huì)為條件；當(dāng)社會(huì)自我管理的時(shí)候，必然以公民自重為基礎(chǔ)。如此，社會(huì)管理的創(chuàng)新，才可望具有強(qiáng)大的規(guī)則力量。

關(guān)鍵詞 社會(huì)管理創(chuàng)新 社會(huì)建設(shè) 國(guó)家權(quán)力 社會(huì)自我管理社會(huì)管理及其創(chuàng)新的前提條件是社會(huì)的存在。社會(huì)的存在，指的是一個(gè)與國(guó)家權(quán)力相對(duì)而言的社會(huì)。這一“社會(huì)”，不是自然人群的生存及其延續(xù)意義上的，而是人為建構(gòu)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會(huì)自治結(jié)構(gòu)分流而為意義上的。社會(huì)管理，就此而言，便具有國(guó)家以法治的方式加以管理，而社會(huì)自身以自主、自治、自律加以自我管理的兩種涵義。當(dāng)國(guó)家管理社會(huì)的時(shí)候，必須以尊重社會(huì)為條件；當(dāng)社會(huì)自我管理的時(shí)候，必然以公民自重為基礎(chǔ)。社會(huì)管理的創(chuàng)新，才可望具有強(qiáng)大的規(guī)則力量，而不至于一直借助政治塑造的力量對(duì)社會(huì)進(jìn)行強(qiáng)行控制。如此，社會(huì)自身隨著時(shí)移世變始終保持自我管理的能力，而國(guó)家也才能長(zhǎng)期保有以法管理社會(huì)的基本秩序。兩種力量結(jié)合起來(lái)，社會(huì)管理創(chuàng)新的動(dòng)力才不至于處于衰竭的狀態(tài)。

與國(guó)家相對(duì)應(yīng)的社會(huì)是一個(gè)什么樣的狀態(tài)？

國(guó)家與社會(huì)相對(duì)而在，是一個(gè)典型的現(xiàn)代現(xiàn)象。不是說(shuō)古代社會(huì)就不存在國(guó)家與社會(huì)的分立狀態(tài)。但古代的國(guó)家與社會(huì)之分流，完全是一種自然而然的狀態(tài)：國(guó)家權(quán)力完全無(wú)法伸展到社會(huì)基層，而社會(huì)也無(wú)法形成限制國(guó)家的力量。就前者來(lái)看，古代的國(guó)家權(quán)力之所以無(wú)法伸展到社會(huì)中去，是因?yàn)槿祟?lèi)的物質(zhì)財(cái)富生產(chǎn)能力有限，在產(chǎn)品滿(mǎn)足人們低水平的生活要求、提供給一個(gè)有限度的國(guó)家以運(yùn)作手段之后，便所剩無(wú)幾。因此，國(guó)家無(wú)法發(fā)展成一個(gè)全方位、多觸角、到基層的控制體系。國(guó)家不得不在有限的范圍內(nèi)施行自己的權(quán)力：即在國(guó)家保有的物質(zhì)能力范圍內(nèi)，將自己的意志施加給國(guó)家權(quán)力的管制對(duì)象。此外的事務(wù)，就只好任由人們自行管理了。在中國(guó)古代，對(duì)此就能得到最好的理解。“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”與七品芝麻官?gòu)膬啥孙@示了皇權(quán)的有限性。皇權(quán)不下鄉(xiāng)，不是說(shuō)皇權(quán)不想下鄉(xiāng)，而是皇權(quán)下不了鄉(xiāng)，因?yàn)榛蕶?quán)控制的資源十分有限。而且，皇權(quán)控制的這些資源，首先要用于皇室的延續(xù)，其次用于官僚體系的運(yùn)作，再次才用于社會(huì)的控制。這樣一級(jí)一級(jí)落下來(lái)，等到用于管理社會(huì)的時(shí)候，所剩資源不多，只好將社會(huì)的自然秩序作為社會(huì)控制的當(dāng)然方式。“七品芝麻官”，則是中國(guó)古代官僚控制體系的一種必然狀態(tài)。在這一狀態(tài)下，皇權(quán)只能借助官僚的力量，下達(dá)到縣一級(jí)官員。最小的官員就是七品縣官，縣以下就只好由著鄉(xiāng)紳們自行管理了。正是古代這樣的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，才出現(xiàn)了皇權(quán)、相權(quán)與紳?rùn)?quán)并立，同時(shí)發(fā)揮作用的局面。也就此自然劃分出皇權(quán)、相權(quán)代表的國(guó)家權(quán)力，紳?rùn)?quán)代表的社會(huì)權(quán)力體系。①

但是，一種對(duì)國(guó)家權(quán)力加以限制，使其不能隨意支配公民社會(huì)生活，只能行使公民們交付的部分權(quán)力，公民們保留生命、財(cái)產(chǎn)與自由權(quán)利并自主、自治的“國(guó)家—社會(huì)”二元體系，是一種典型的現(xiàn)代產(chǎn)物。這樣的體制源自中世紀(jì)晚期，但正式落定是在18世紀(jì)。18世紀(jì)的歐洲，經(jīng)過(guò)資本主義的長(zhǎng)期發(fā)展，資產(chǎn)階級(jí)取得了國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。最初，資產(chǎn)階級(jí)以保護(hù)財(cái)產(chǎn)的名義，要求國(guó)家權(quán)力尊重公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。由此出發(fā)，推動(dòng)壟斷性國(guó)家權(quán)力的分享進(jìn)程：資產(chǎn)階級(jí)在民主憲政體制下，安享財(cái)產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的較高的私人生活品質(zhì)；而國(guó)家則對(duì)于公共事務(wù)進(jìn)行決策，并以資產(chǎn)階級(jí)的公共領(lǐng)域?yàn)楹诵模瑢?duì)權(quán)力進(jìn)行分割制衡，以便有效限制國(guó)家權(quán)力，使其不能侵犯資產(chǎn)階級(jí)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。到后來(lái)，這一邏輯延伸到所有公民身上，成為整個(gè)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本邏輯。公民們圍繞財(cái)產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的、脫離國(guó)家強(qiáng)制性控制的個(gè)人自由，組成了保護(hù)自己利益、約束國(guó)家權(quán)力、展現(xiàn)公共精神的社會(huì)組織，構(gòu)成了一個(gè)以權(quán)力限制權(quán)力、以權(quán)利限制權(quán)力、以社會(huì)限制權(quán)力的規(guī)范體系，從而將國(guó)家權(quán)力嚴(yán)格規(guī)范起來(lái)，將社會(huì)權(quán)力／權(quán)利有效保護(hù)起來(lái)。

相對(duì)于國(guó)家權(quán)力被歸入立法、司法和行政三大權(quán)力體系而言，社會(huì)的自主、自治與自律不是那么清晰和嚴(yán)格。因?yàn)榕c國(guó)家權(quán)力分權(quán)制衡的總體狀況相對(duì)而言，社會(huì)的總體組織狀況不是一種按照社會(huì)的嚴(yán)格規(guī)劃劃分出來(lái)的井然有序的結(jié)構(gòu)，而是按照社會(huì)的具體分層、社會(huì)階級(jí)集團(tuán)的結(jié)構(gòu)、行業(yè)組成狀態(tài)、公民個(gè)人興趣等復(fù)雜交錯(cuò)的因素組成的公民活動(dòng)的特定空間。因此，理解社會(huì)不能像理解國(guó)家那樣，依據(jù)嚴(yán)格的權(quán)力劃分原則，進(jìn)行定量定則的細(xì)致歸類(lèi)，從而對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行相關(guān)的問(wèn)責(zé)。社會(huì)是十分復(fù)雜的。復(fù)雜就復(fù)雜在，社會(huì)是一個(gè)自然結(jié)構(gòu)、人為結(jié)構(gòu)的集合體，正式結(jié)構(gòu)、非正式結(jié)構(gòu)的聚集體，組織狀態(tài)、非組織狀態(tài)的交錯(cuò)體，私人訴求、公共利益的疊合體。但這正是社會(huì)應(yīng)然的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，絕對(duì)不能將社會(huì)翻鑄成像國(guó)家一樣的嚴(yán)格結(jié)構(gòu)。

社會(huì)建設(shè)的著力點(diǎn)

社會(huì)自主、自治與自律，不是瞬間就呈現(xiàn)出來(lái)的有序狀態(tài)。相反，社會(huì)自身的建設(shè)，與國(guó)家權(quán)力體系的建構(gòu)一樣，經(jīng)歷了長(zhǎng)期、復(fù)雜的綿延過(guò)程。社會(huì)建設(shè)，就其縱向的過(guò)程來(lái)看，有其歷史演進(jìn)的過(guò)程；就其橫向的關(guān)系來(lái)看，則有一個(gè)國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的相互塑造過(guò)程。

從社會(huì)的縱向發(fā)展審視，不能指望社會(huì)建設(shè)一蹴而就，成為秩序井然且能與國(guó)家劃界而治的、公民活動(dòng)的特定空間。對(duì)于任何一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家來(lái)講，其支撐國(guó)家權(quán)力有序運(yùn)作的社會(huì)基礎(chǔ)，究竟是厚是薄，取決于社會(huì)的歷史構(gòu)成與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。所謂支撐國(guó)家有序運(yùn)作的、“厚”的社會(huì)基礎(chǔ)，指的是社會(huì)自主、自治與自律的能力十分強(qiáng)大，已經(jīng)毋需國(guó)家的扶持，就可以在國(guó)家與社會(huì)的邊際行走，自如地發(fā)揮社會(huì)的作用，并對(duì)國(guó)家長(zhǎng)治久安起到一種雄厚的支持作用。所謂支撐國(guó)家有序運(yùn)作的、“薄”的社會(huì)基礎(chǔ)，指的是社會(huì)的自主、自治與自律，長(zhǎng)期無(wú)法坐實(shí)，社會(huì)必須經(jīng)由國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制塑造，才足以維持基本的秩序，一旦國(guó)家權(quán)力稍微松懈，或者不在現(xiàn)場(chǎng)，社會(huì)就陷入一個(gè)紊亂的狀態(tài)。

無(wú)疑，前一種社會(huì)是現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家之成為發(fā)達(dá)國(guó)家的前提條件，而后者正是相當(dāng)多的落后國(guó)家之落后且難以追趕發(fā)達(dá)國(guó)家步伐的重要原因。因?yàn)椋绻麌?guó)家無(wú)法全心坐實(shí)在公共權(quán)力的運(yùn)用之上，無(wú)法致力公共秩序的建構(gòu)，無(wú)法以公共資源的有效配置提升公共福利，而必須將其中相當(dāng)?shù)馁Y源和精力投向一個(gè)混亂的社會(huì)，以求社會(huì)安定有序，進(jìn)而抽身出來(lái)處理自己的公共事務(wù)，就必然導(dǎo)致國(guó)家自身運(yùn)行效率的下降，國(guó)家以權(quán)力邏輯壓制社會(huì)，社會(huì)自身治理的成本高企。于是，國(guó)家與社會(huì)各自的功能發(fā)揮，都會(huì)處在一個(gè)相互干擾、無(wú)法理順的紊亂狀態(tài)；而國(guó)家與社會(huì)的運(yùn)行水平，也都會(huì)處在一個(gè)低位上面。

因此，在國(guó)家與社會(huì)尚未有效分流運(yùn)行的情況下，國(guó)家就必須大力扶持社會(huì)，而社會(huì)也必須盡快實(shí)現(xiàn)自主、自治與自律。社會(huì)建設(shè)的意義，也就會(huì)從中體現(xiàn)出來(lái)。有效的社會(huì)建設(shè)能夠催生一個(gè)安心、放心與舒心的社會(huì)心理狀態(tài)，從而有效維持人們理性而耐心地解決所有問(wèn)題的精神基礎(chǔ)；有效的社會(huì)建設(shè)可以支持人們投入到理性預(yù)期的行動(dòng)之中，從而能夠生產(chǎn)出大量的物質(zhì)財(cái)富與精神財(cái)富，維系一個(gè)穩(wěn)定、理性而有序的國(guó)家結(jié)構(gòu)；有效的社會(huì)建設(shè)可以激活整個(gè)國(guó)家的創(chuàng)造能力，促使國(guó)家進(jìn)入一個(gè)創(chuàng)新的狀態(tài)，進(jìn)而將國(guó)家提升到一個(gè)發(fā)展的高位上面，推動(dòng)國(guó)家進(jìn)入一個(gè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的良性狀態(tài)，促成國(guó)家的興盛與發(fā)達(dá)。

社會(huì)建設(shè)具有不可小覷的意義，有如下幾個(gè)重要的著力點(diǎn)：

一是國(guó)家與社會(huì)的有效分化。這意味著國(guó)家必須承諾社會(huì)的獨(dú)立空間，并給予社會(huì)的自我管理以法律保障、資源配置和效用承認(rèn)；同時(shí)，也意味著社會(huì)必須落定在自主、自治與自律的平臺(tái)之上，成為與國(guó)家權(quán)力各顯其能的空間。前者需要國(guó)家精心培育社會(huì)，后者需要社會(huì)確立理性精神；前者需要壟斷型國(guó)家讓渡社會(huì)空間，后者需要社會(huì)捍衛(wèi)自身的活動(dòng)空間；前者需要國(guó)家保持克制態(tài)度，后者需要社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力保持警惕。如此等等，才能成功塑造出一個(gè)國(guó)家與社會(huì)劃界而治的現(xiàn)代結(jié)構(gòu)。

二是國(guó)家對(duì)于社會(huì)自治的有效制度供給。社會(huì)的自主與自治，是需要豐富的資源供給才能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。社會(huì)自治需要的資源，社會(huì)可以自己籌備相當(dāng)部分，不管是社會(huì)利益組織活動(dòng)的資源自籌，還是社會(huì)公益組織的公共捐獻(xiàn)，僅僅只能滿(mǎn)足社會(huì)自治的部分資源需求。國(guó)家必須在發(fā)揮其社會(huì)治理功能的前提條件下，對(duì)社會(huì)自治提供需要的資源份額。國(guó)家之所以必須為社會(huì)自治提供所需要的資源，一方面是由國(guó)家的性質(zhì)所決定的，因?yàn)閲?guó)家必須履行宏觀(guān)管理社會(huì)的責(zé)任；一方面則是由國(guó)家的職能所決定的，因?yàn)閲?guó)家除履行相應(yīng)的公共決策職能外，還必須履行相關(guān)的社會(huì)職能；再一方面，更是因?yàn)閲?guó)家必須在自己無(wú)法有效供給某些公共服務(wù)的情況下，要向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)相關(guān)服務(wù)，以滿(mǎn)足社會(huì)的相關(guān)需求。因此，國(guó)家提供給社會(huì)以資源，并不是顯示國(guó)家的合道德性，而是國(guó)家呈現(xiàn)其基本功能的必須。不是說(shuō)存在一個(gè)自治的社會(huì)空間，國(guó)家就可以對(duì)社會(huì)不聞不問(wèn)。

三是社會(huì)自身的高度組織狀態(tài)。社會(huì)的自然化存在狀態(tài)是分散的、欠組織的、個(gè)體化的。社會(huì)進(jìn)入一個(gè)高度建構(gòu)的狀態(tài)，社會(huì)的自治方才顯示出集合的、組織化的和群體性的情形。因此，社會(huì)的組織程度，與社會(huì)的自治水平成正比關(guān)系；而社會(huì)的分散化情形，與社會(huì)的無(wú)序狀態(tài)也成正比關(guān)系。強(qiáng)化社會(huì)的組織狀態(tài)，意味著經(jīng)由社會(huì)的各級(jí)各類(lèi)組織，將公民納入到他們感興趣、按習(xí)性樂(lè)意加入的社會(huì)組織之中，由此促使公民形成獨(dú)立于國(guó)家權(quán)力的直接支配，而能夠自行解決公民間某些私人與公共事務(wù)的能力。如果社會(huì)的組織程度太低，公民間的所有事務(wù)都必須在國(guó)家權(quán)力干預(yù)下才能處置，這樣不僅會(huì)過(guò)分分散國(guó)家力量，而且必定弱化公民自治的基本能力。久而久之，國(guó)家能力與社會(huì)能力兩者，都會(huì)受到難以修復(fù)的傷害。

四是國(guó)家與社會(huì)的積極互動(dòng)。在一個(gè)壟斷型國(guó)家中，國(guó)家權(quán)力習(xí)慣于為民做主，同時(shí)也就相應(yīng)習(xí)慣于任由政府的意志行事。在一個(gè)民主的國(guó)家中，國(guó)家必須尊重社會(huì)的存在與運(yùn)行，將公民自治的權(quán)利作為國(guó)家權(quán)力合法性的前提，而且政府的所有決策都必須建立在尊重公民權(quán)利的基礎(chǔ)之上。中國(guó)正在從前一種類(lèi)型的國(guó)家朝向后一種類(lèi)型的國(guó)家轉(zhuǎn)變。這就意味著，中國(guó)必須有效限制國(guó)家權(quán)力，讓渡社會(huì)活動(dòng)的空間。一個(gè)為人所期待的狀況是，國(guó)家樂(lè)于讓社會(huì)自治，從而使國(guó)家專(zhuān)心致志地處理公共事務(wù)；而社會(huì)不僅自主地處理好公民間的各種事務(wù)，而且積極關(guān)注國(guó)家層面的公共事務(wù)，國(guó)家與社會(huì)處于一個(gè)積極互動(dòng)的良性狀態(tài)。

分散的社會(huì)與組織化社會(huì)

社會(huì)要發(fā)揮其自主、自治、自律的現(xiàn)代功能，不是想當(dāng)然就可以達(dá)到的狀態(tài)。脫開(kāi)國(guó)家—社會(huì)的相關(guān)思路，只在社會(huì)一端來(lái)考慮社會(huì)管理問(wèn)題，社會(huì)的存在狀態(tài)，對(duì)于社會(huì)是否能夠得到合理管理，具有決定性影響。

在長(zhǎng)期的國(guó)家權(quán)力支配性地作用于社會(huì)的情況下，中國(guó)社會(huì)一直未能組織起來(lái)。從古代社會(huì)來(lái)看，鄉(xiāng)紳社會(huì)的作用機(jī)制，一直維持著一個(gè)有效自我約束的民間社會(huì)。傳統(tǒng)、習(xí)俗、慣例，曾經(jīng)是中國(guó)古代基層社會(huì)有序綿延的約束性力量。而家族制度，就更是鄉(xiāng)村社會(huì)得到相當(dāng)程度治理的自然性組織保障。但之后興起的政治—社會(huì)革命，顛覆了中國(guó)沿行已久的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系。一方面，在革命中興起的國(guó)家權(quán)力成為高度壟斷型的權(quán)力。在這種氣勢(shì)恢宏的政治—社會(huì)聯(lián)動(dòng)式的革命中，國(guó)家以單純的權(quán)力邏輯強(qiáng)制性地改變了人們的生活方式，人們必須在國(guó)家權(quán)力邏輯的支配下，接受?chē)?guó)家認(rèn)定的社會(huì)生活方式。另一方面，在革命中重新塑造出來(lái)的社會(huì)生活模式，乃是一種絕對(duì)公共化的生活模式，個(gè)人隱私不受尊重，公民間的利益組織和公益組織都被組合到國(guó)家附屬組織之中，成為國(guó)家權(quán)力的附庸。社會(huì)的自主、自治與自律，都變得沒(méi)有必要。社會(huì)的邏輯就是接受?chē)?guó)家的權(quán)力邏輯，國(guó)家的邏輯就是社會(huì)必須承諾的行動(dòng)進(jìn)路。

在這樣的結(jié)構(gòu)中，表面上國(guó)家權(quán)力強(qiáng)有力地將社會(huì)組織起來(lái)了，而社會(huì)似乎也謹(jǐn)守著國(guó)家的權(quán)力意志存在和延續(xù)。但事實(shí)上，當(dāng)國(guó)家權(quán)力絕對(duì)支配社會(huì)之后，社會(huì)的組織化狀態(tài)就變得無(wú)法保證。

一方面，社會(huì)組織受到國(guó)家權(quán)力的支配，它就失去了組織社會(huì)的能力，成為權(quán)力意志的工具。即使某一組織的實(shí)際相關(guān)成員出現(xiàn)什么需要的時(shí)候，他們也不會(huì)指望這些組織為其提供相關(guān)服務(wù)或支助。于是，社會(huì)組織在形式上依然存在，但組織社會(huì)的功能卻無(wú)從發(fā)揮，社會(huì)事實(shí)上處于一種渙散狀態(tài)。一種反諷的狀態(tài)就此展現(xiàn)給人們：形式上具有強(qiáng)大組織能力的社會(huì)各種組織，事實(shí)上根本無(wú)法組織相關(guān)成員，去實(shí)施某些組織行為。它們應(yīng)當(dāng)吸納的成員，其實(shí)處在一種原子化的狀態(tài)。社會(huì)成為瞬間聚集、瞬間消散，而無(wú)法認(rèn)識(shí)、更無(wú)法把握的對(duì)象。

另一方面，國(guó)家權(quán)力對(duì)那些明明應(yīng)該組織起來(lái)，但認(rèn)定組織起來(lái)具有政治危險(xiǎn)性的社會(huì)組織，加以嚴(yán)格限制，杜絕成立任何組織。比如農(nóng)民組織就在這種認(rèn)知定勢(shì)中消逝了。這對(duì)于一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家來(lái)講，等于對(duì)國(guó)家人數(shù)最為眾多的國(guó)家成員采取了一種放任自流的態(tài)度。在沒(méi)有遭遇農(nóng)民成員高度不滿(mǎn)的尋常情景中，國(guó)家控制農(nóng)村地區(qū)的事務(wù)輕而易舉、游刃有余。一旦遭遇農(nóng)民成員的普遍不滿(mǎn)、憤懣情緒的時(shí)候，國(guó)家完全無(wú)法有效控制農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)秩序。無(wú)形中，這就使國(guó)家管理農(nóng)村地區(qū)的成本大大上升，因?yàn)閲?guó)家不得不使用一種日常狀態(tài)應(yīng)對(duì)危機(jī)情形的管理手段，以防出現(xiàn)不可控的局面。

分散的社會(huì)，事實(shí)上是國(guó)家無(wú)法正常管理的社會(huì)。國(guó)家能夠有效管理的社會(huì)，一定是組織化的社會(huì)。組織化社會(huì)之所以利于國(guó)家的有效管理，就是因?yàn)閲?guó)家分門(mén)別類(lèi)管理社會(huì)的時(shí)候，對(duì)組織起來(lái)的不同社會(huì)組織進(jìn)行控制，成本最低，效益最高。從管理對(duì)象上看，國(guó)家成員處在一種高度分散的狀態(tài)，國(guó)家權(quán)力不得不單獨(dú)應(yīng)對(duì)所有成員，這是一種國(guó)家疲于奔命而無(wú)所收效的管理處境。當(dāng)國(guó)家成員被納入不同的社會(huì)利益組織和公益組織之中的時(shí)候，國(guó)家才能有效把握成員的需求，并有針對(duì)性地提供相關(guān)法規(guī)、政策、資源和服務(wù)。這不僅降低了政府管理社會(huì)的成本，而且提高了社會(huì)成員對(duì)國(guó)家服務(wù)的滿(mǎn)意度。這是一種值得期待的社會(huì)管理模式。從社會(huì)秩序上看，一個(gè)組織化社會(huì)就是一個(gè)秩序化社會(huì)，社會(huì)的自我管理成為社會(huì)成員的共識(shí)。人們自愿進(jìn)入自己樂(lè)意加入其中的社會(huì)組織，為自己的利益和共同的利益而協(xié)調(diào)行動(dòng)。

國(guó)家管理社會(huì)的法治化

在國(guó)家與社會(huì)二元分立的現(xiàn)代結(jié)構(gòu)中，盡管?chē)?guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制，社會(huì)自治應(yīng)當(dāng)受到絕對(duì)尊重，但是，社會(huì)必須對(duì)國(guó)家保持警惕和適度關(guān)注，而國(guó)家必須履行它管理社會(huì)的職能。國(guó)家之管理社會(huì)，是因?yàn)樯鐣?huì)在“守夜人”政府的照管下，才得以安定、有序地進(jìn)行各種社會(huì)事務(wù)，避免陷入混亂的無(wú)政府狀態(tài)；社會(huì)之關(guān)注國(guó)家，是因?yàn)閲?guó)家在社會(huì)的關(guān)注下，才能夠制定出公民滿(mǎn)意的公共政策，并嚴(yán)格履行其權(quán)力責(zé)任。如此，國(guó)家與社會(huì)才能在互動(dòng)中各自?xún)?yōu)化自身，從而全面提升現(xiàn)代國(guó)家的運(yùn)作品質(zhì)。

國(guó)家管理社會(huì)，明顯存在兩種對(duì)立的模式：一是國(guó)家全面、剛性地控制社會(huì)的模式；二是國(guó)家依照法治的原則，彈性管理社會(huì)的模式。就前者來(lái)看，大多數(shù)非現(xiàn)代國(guó)家都采取這樣的控制模式。在這樣的控制模式中，社會(huì)被國(guó)家權(quán)力首先打散，然后按照國(guó)家的意志組織起來(lái)，將社會(huì)作為國(guó)家權(quán)力的附庸，聽(tīng)從國(guó)家意志的支配。這是國(guó)家與社會(huì)的分化未能順利完成情況下必然出現(xiàn)的狀態(tài)。當(dāng)國(guó)家與社會(huì)沒(méi)有各自落定在自己的現(xiàn)代定位上的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)兩種吞噬情形：要么國(guó)家吞噬社會(huì)，從而國(guó)家以赤裸裸的權(quán)力邏輯支配整個(gè)社會(huì)，將全社會(huì)納入到國(guó)家權(quán)力意志的軌道上，從而保證國(guó)家對(duì)于資源的壟斷、對(duì)于權(quán)力行使的權(quán)威、對(duì)于決策權(quán)力的獨(dú)占；要么反過(guò)來(lái)社會(huì)吞噬國(guó)家，社會(huì)權(quán)力、甚至是黑社會(huì)權(quán)力替代了國(guó)家的法律權(quán)威，人們以暴力邏輯組織起來(lái)，掠奪自己需要的各種資源，相互之間處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，回復(fù)到人類(lèi)建構(gòu)政治社會(huì)以前的原始狀態(tài)。國(guó)家造就的政治秩序，與社會(huì)形成的組織秩序，就在這兩種吞噬中消失無(wú)蹤了。

國(guó)家按照法治的原則管理社會(huì)，則是一種規(guī)范的狀態(tài)。這是一種真正意義上的管理活動(dòng)。管理與控制是絕對(duì)不同的。管理是根據(jù)社會(huì)秩序化的客觀(guān)要求，對(duì)于管理對(duì)象的一種引導(dǎo)性活動(dòng)；控制則是依據(jù)控制者的主觀(guān)意志，對(duì)于被控制者進(jìn)行的強(qiáng)行干預(yù)或硬性約束。現(xiàn)代國(guó)家之所以只能對(duì)社會(huì)采取管理的進(jìn)路，是因?yàn)閲?guó)家已經(jīng)被法治嚴(yán)格規(guī)范起來(lái)。在一種權(quán)力分割制衡的國(guó)家體制中，國(guó)家不可能隨意妄為，它只能行使公民們委托行使的公共權(quán)力，此外則不能濫用權(quán)力來(lái)表現(xiàn)自己的善良或惡行。而社會(huì)則在法治狀態(tài)中，由成員們安享自由地運(yùn)用自己的知識(shí)、智慧與財(cái)富的權(quán)利。因此，國(guó)家管理社會(huì)，只能在國(guó)家坐實(shí)于現(xiàn)代民主政體的平臺(tái)上，才有可能。

國(guó)家以法治化方式管理社會(huì)，意味著國(guó)家不能越俎代庖替社會(huì)做主。在國(guó)家壟斷權(quán)力的情況下，它始終存在一種替社會(huì)做主的強(qiáng)烈沖動(dòng)。當(dāng)國(guó)家權(quán)力被有效規(guī)范化以后，它替社會(huì)做主的沖動(dòng)便被有效扼制住了。它只能依照良性法律的規(guī)定，對(duì)于社會(huì)進(jìn)行管理。這種管理，既是建立在尊重社會(huì)意志基礎(chǔ)上的，也是依照規(guī)則進(jìn)行的管理，更是嚴(yán)格按照規(guī)章制度進(jìn)行的管理行為。

國(guó)家對(duì)于社會(huì)的法治化管理，具有宏觀(guān)的以法管理和微觀(guān)的以法管理兩種進(jìn)路。就前者言，國(guó)家的公法體系，是國(guó)家管理社會(huì)的總體規(guī)則。在憲法—行政法的規(guī)定下，國(guó)家權(quán)力必須尊重社會(huì)的自主權(quán)利。一方面國(guó)家權(quán)力必須清醒地劃定自己的作為范疇，在人們沒(méi)有授權(quán)的情況下，國(guó)家對(duì)于任何事務(wù)就沒(méi)有權(quán)力加以干預(yù)；另一方面，對(duì)于行使國(guó)家日常權(quán)力的政府而言，也只能在行政法規(guī)定之下，行使相關(guān)權(quán)力。此外的一切事務(wù)，就只能采取一種消極的態(tài)度，按照秩序化的要求，自行依照各自的邏輯加以處置。

就后者論，即就國(guó)家對(duì)于社會(huì)的微觀(guān)管理而言，國(guó)家的部門(mén)法規(guī)，是國(guó)家管理社會(huì)及其組織的具體條規(guī)。比如對(duì)于社會(huì)利益組織及其相互間的沖突，只能按照民商事法規(guī)加以管理；對(duì)于宗教組織，只能按照宗教信仰與宗教組織的管理法律進(jìn)行約束；對(duì)于社會(huì)公益組織，也只能按照公益管理法律進(jìn)行引導(dǎo)。在法律沒(méi)有規(guī)定的情況下，國(guó)家就必須允許社會(huì)公眾進(jìn)行嘗試，然后跟隨性地制定相關(guān)的管理規(guī)定與法律條文。國(guó)家管理社會(huì)，必須完全杜絕按照其主觀(guān)愿望（無(wú)論這種愿望多么善良）對(duì)社會(huì)加以強(qiáng)行控制的進(jìn)路，要在依法治國(guó)的大原則之下，將管理社會(huì)的法律體系盡量細(xì)化，使社會(huì)明確國(guó)家如何管理社會(huì)，同時(shí)促使社會(huì)在這樣的管理格局中，走向理性的自我管理。

社會(huì)自我管理的試錯(cuò)性

社會(huì)的自主、自治、自律，自然不可能是一步到位的。從總體上講，國(guó)家權(quán)力必須坐實(shí)在法治的框架中運(yùn)行，而社會(huì)的運(yùn)行則總是在試錯(cuò)的基點(diǎn)上，逐漸摸索出自我管理的門(mén)徑。因此，國(guó)家在行使權(quán)力的時(shí)候，因?yàn)槭苤朴诠竦臋?quán)力轉(zhuǎn)讓?zhuān)虼吮仨毐３制鸫a的克制性與正確性。而公民在社會(huì)空間中的自治，由于主要是各有背景、各存期待、各懷志向、各有所需，因此只能在相互的磨合中發(fā)現(xiàn)自我治理的門(mén)徑，那種一步登天式的滿(mǎn)足所有相關(guān)成員愿望的社會(huì)自治，是從來(lái)未曾出現(xiàn)過(guò)的事情。

社會(huì)的自我管理，是遠(yuǎn)比國(guó)家管理社會(huì)要復(fù)雜、微妙的事情。這與社會(huì)的結(jié)構(gòu)狀態(tài)具有密切關(guān)系。在與國(guó)家相對(duì)而言的意義上，社會(huì)具有一種總體性結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。所謂總體性結(jié)構(gòu)，指的是相對(duì)于國(guó)家嚴(yán)格規(guī)范了的權(quán)力體系而言的社會(huì)自治體系。這一社會(huì)體系按照總體的自主、自治與自律原則，一方面自我管理，另一方面接受?chē)?guó)家的依法管理。但這樣的社會(huì)僅僅是在與國(guó)家權(quán)力體系相對(duì)而言的基點(diǎn)上，才是具有實(shí)際意義的。社會(huì)的實(shí)際構(gòu)成，不能在總體性社會(huì)的基點(diǎn)上認(rèn)知，而必須在社會(huì)的復(fù)雜化構(gòu)成上加以確認(rèn)。社會(huì)的實(shí)際構(gòu)成，是按照縱向和橫向的諸復(fù)雜關(guān)系組成的。一方面，社會(huì)的自然結(jié)構(gòu)是社會(huì)實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)的首要顯示界面。不同年齡結(jié)構(gòu)、性別差異、處境相別的人們構(gòu)成蕓蕓眾生，生活在社會(huì)空間中。另一方面，社會(huì)的分層隨著中國(guó)改革開(kāi)放的深入，越來(lái)越復(fù)雜、細(xì)化。大的社會(huì)階層，被社會(huì)學(xué)家們區(qū)分為十個(gè)：國(guó)家與社會(huì)管理者、經(jīng)理人員、私營(yíng)企業(yè)主、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、辦事人員、個(gè)體工商戶(hù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工、產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、無(wú)業(yè)失業(yè)半失業(yè)人員。②但實(shí)際的社會(huì)階層構(gòu)成，各個(gè)階層的人員在客觀(guān)歸屬上或主觀(guān)自認(rèn)上顯然都存在著交叉的關(guān)系，因此，社會(huì)成員究竟歸屬哪個(gè)階層，實(shí)際上是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的事情。再一方面，在社會(huì)成員的個(gè)人背景上講，教育程度高低不同、個(gè)人旨趣相異、社會(huì)處境相別、所處地位懸殊、得到社會(huì)回報(bào)相差巨大、未來(lái)發(fā)展空間有大有小、自我控制能力高低落差甚大。如此復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)，更加劇了社會(huì)管理的難度。

因此，社會(huì)的自我管理，首先應(yīng)當(dāng)是社會(huì)成員自主地進(jìn)入管理的軌道。就此而言，任何對(duì)社會(huì)成員的強(qiáng)制編排或歸類(lèi)，都將明顯加劇社會(huì)管理的難度。因?yàn)槿魏我环N違背社會(huì)成員個(gè)人意志的歸類(lèi)或編排，都無(wú)法對(duì)社會(huì)成員發(fā)揮因勢(shì)利導(dǎo)的管理作用。只有在社會(huì)成員自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行的管理，才能夠激發(fā)成員自我管理的積極性和主動(dòng)性。其次，社會(huì)的自我管理必須經(jīng)由成員自己的試錯(cuò)，從而在積累相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)自我管理的適當(dāng)方法。有國(guó)家意志強(qiáng)加的、權(quán)勢(shì)者自以為正確的社會(huì)管理方略，常常并不見(jiàn)得就是正確的，而且經(jīng)常與社會(huì)成員的意愿相左，因此并不能達(dá)到預(yù)期的管理效果。相反會(huì)造成國(guó)家權(quán)力意志與社會(huì)成員意愿之間的對(duì)立情緒。再次，社會(huì)的自我管理是成員間長(zhǎng)期磨合的結(jié)果，而不是某個(gè)社會(huì)組織的精英份子給定的成員行動(dòng)規(guī)矩。這就意味著社會(huì)管理必須接受成員間的沖突，甚至是接受成員間不違背法律規(guī)定的偶然性暴力行為。這不是說(shuō)社會(huì)成員的自我管理是要以暴力相向，因此社會(huì)管理可以在唯一合法的國(guó)家暴力之外，自行采取非法的暴力舉措，而是說(shuō)社會(huì)成員解決他們之間的合作、糾紛甚至沖突，不可能一直維持在合情、合理的范圍內(nèi)，總是會(huì)存在超越規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)。一旦出現(xiàn)這樣的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)成員的自我管理就會(huì)自我調(diào)適，并接受?chē)?guó)家行政權(quán)力的介入、接受?chē)?guó)家法律的裁定。

社會(huì)自我管理的試錯(cuò)性，需要國(guó)家權(quán)力加以承諾。因?yàn)檫@樣的試錯(cuò)，會(huì)呈現(xiàn)出一種相對(duì)混亂的社會(huì)態(tài)勢(shì)。在國(guó)家強(qiáng)行控制社會(huì)的情況下，這樣的情形一般是不會(huì)出現(xiàn)的。因?yàn)閲?guó)家以其強(qiáng)制力量，將社會(huì)一切散亂動(dòng)蕩的因素壓制到合乎國(guó)家要求的平面之中。社會(huì)就此風(fēng)平浪靜，但也就絕對(duì)缺少活躍性和創(chuàng)造力，顯得像死水一潭。當(dāng)社會(huì)自我管理較為成熟的時(shí)候，社會(huì)毋需國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制力量介入，就足以維護(hù)社會(huì)的基本秩序。盡管這個(gè)時(shí)候，社會(huì)一定會(huì)呈現(xiàn)出一幅活躍但有些混亂的局面，但這樣的局面恰好是社會(huì)自治的契機(jī)，而不是國(guó)家權(quán)力壓制的理由。

社會(huì)管理創(chuàng)新：創(chuàng)新思路、創(chuàng)新制度與創(chuàng)新手段

社會(huì)管理始終與社會(huì)的變遷緊密聯(lián)系在一起。因此，這就注定了社會(huì)管理必須以創(chuàng)新來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)變遷。社會(huì)管理創(chuàng)新不單是一個(gè)具體舉措的創(chuàng)新問(wèn)題，還是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。對(duì)于處在草創(chuàng)階段的中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新來(lái)講，最為重要的創(chuàng)新是厘清社會(huì)管理的基本思路，其次是不斷創(chuàng)新社會(huì)管理的制度體系，最后則需要在社會(huì)管理的手段上不斷摸索。

創(chuàng)新社會(huì)管理的基本思路，意味著我們?cè)?jīng)視為當(dāng)然的一些控制社會(huì)的思維定勢(shì)，必須要加以改變。這里有必要指出的是一些明顯的思想誤區(qū)：首先，需要矯正國(guó)家通吃一切的思路。長(zhǎng)期以來(lái)，革命社會(huì)中的人們認(rèn)定，國(guó)家就是控制一切資源，進(jìn)而控制一切管理手段，并監(jiān)控一切社會(huì)政治事務(wù)的發(fā)展與演變，指揮一切社會(huì)行為，自行評(píng)價(jià)行為得失，從而維護(hù)國(guó)家絕對(duì)權(quán)威至上之物。這是一種在革命時(shí)期具有某種正當(dāng)性的理念。因?yàn)楦锩鼞?zhàn)爭(zhēng)年代，不以中央權(quán)力對(duì)資源的絕對(duì)控制、權(quán)威指揮和至上地位，就無(wú)法保證革命指令的暢通，也就無(wú)法保證革命處在一個(gè)走向成功的狀態(tài)。但是，這種在戰(zhàn)爭(zhēng)中形成的經(jīng)驗(yàn)，盡管寶貴，但也只能適應(yīng)于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，不能運(yùn)用于和平年代。在和平年代，社會(huì)需要具有自己占有的資源、自己獨(dú)特的活動(dòng)空間、自己分流行事的方式、自己處置相關(guān)糾紛的路徑。與此同時(shí)，國(guó)家權(quán)力的結(jié)構(gòu)也不能沿循戰(zhàn)爭(zhēng)年代的軍事結(jié)構(gòu)和“軍令如山倒”的指揮習(xí)性。國(guó)家必須坐實(shí)在分權(quán)制衡的體制之中，以權(quán)力制衡權(quán)力、以權(quán)利制衡權(quán)利、以社會(huì)制衡權(quán)力。只有這樣，國(guó)家與社會(huì)才能得到共同的發(fā)展，并處于良性的互動(dòng)狀態(tài)。

其次，需要矯正社會(huì)不足以自治的思維定勢(shì)。對(duì)于一個(gè)經(jīng)過(guò)震撼人心的社會(huì)政治革命的國(guó)家而言，人們不僅習(xí)慣了國(guó)家通吃一切，而且也習(xí)慣了社會(huì)受?chē)?guó)家強(qiáng)控的局面。加上隨政治革命出現(xiàn)的社會(huì)革命，將傳統(tǒng)的社會(huì)自我管理慣性徹底打破了，甚至完全斷送。社會(huì)確實(shí)有些不知道怎么實(shí)現(xiàn)自治：觀(guān)念是缺乏的、資源是短缺的、制度是空白的、手段是匱缺的、組織是打散的。種種因素決定了社會(huì)公眾無(wú)從想象社會(huì)自主、自治與自律的情形。但對(duì)于一個(gè)施行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)30年之久的社會(huì)而言，社會(huì)必須重新建構(gòu)起獨(dú)立自主的管理體系。事實(shí)上，中國(guó)公民經(jīng)過(guò)30年現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的訓(xùn)練，已經(jīng)開(kāi)始拾起長(zhǎng)期丟失的經(jīng)濟(jì)自主能力，并在國(guó)家無(wú)能為力的微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，發(fā)揮了相當(dāng)巨大的、推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的作用。在此基礎(chǔ)上，社會(huì)公眾一定能夠逐漸顯現(xiàn)出組織不同類(lèi)型的公民組織的能力，展現(xiàn)自主自治的自我秩序化狀態(tài)。國(guó)家有必要對(duì)此給予更多信任。

創(chuàng)新社會(huì)管理的制度，需要改變此前中國(guó)的國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的行政化模式。改變這一模式，既需要在國(guó)家的基本制度上承諾國(guó)家與社會(huì)的二元分立，也需要在具體的制度設(shè)計(jì)上尊重社會(huì)，更需要在制度運(yùn)行上以公民權(quán)利為導(dǎo)向。從基本制度上講，國(guó)家不讓渡出社會(huì)空間，就無(wú)法真正管理好社會(huì)。而讓渡出社會(huì)空間，不是國(guó)家的高姿態(tài)，而是社會(huì)管理的必需，需要在制度上劃定公權(quán)力作用范圍和社會(huì)自主范圍，嚴(yán)格限制公權(quán)力隨意侵占社會(huì)空間，主觀(guān)任意地處置社會(huì)事務(wù)。

從具體制度設(shè)計(jì)上講，國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理，必須與時(shí)俱進(jìn)、因勢(shì)利導(dǎo)，隨時(shí)隨地檢討社會(huì)管理制度的疏漏之處，從而及時(shí)改進(jìn)相關(guān)制度設(shè)計(jì)。改進(jìn)社會(huì)管理的具體制度，需要及時(shí)淘汰陳舊落后的社會(huì)管理制度，建立新的、適應(yīng)社會(huì)變遷的制度。比如城管制度的設(shè)計(jì)，就是陳舊的制度思維的產(chǎn)物。這種管理制度，旨在嚴(yán)格控制社會(huì)，而不是疏導(dǎo)社會(huì)矛盾、提供社會(huì)發(fā)展契機(jī)、滿(mǎn)足公民的生存發(fā)展需要。這一制度已經(jīng)被人詬病久矣。顯然需要將城管制度改進(jìn)成社會(huì)公眾自愿接受且顯得效率高企的制度體系。

從社會(huì)管理的具體舉措上講，創(chuàng)新社會(huì)管理的手段，也具有其不可忽略的重要性。在市場(chǎng)脫離開(kāi)國(guó)家權(quán)力控制之后，人們逐漸養(yǎng)成了在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中自治的習(xí)慣，國(guó)家必須尊重人們自治的新習(xí)慣。因此也就必須退出市場(chǎng)領(lǐng)域的具體活動(dòng)領(lǐng)域，讓人們安心地發(fā)財(cái)致富。正是在市場(chǎng)興起之后，人們逐漸知曉社會(huì)領(lǐng)域乃是自己活動(dòng)的主要領(lǐng)域，而不與國(guó)家權(quán)力在同一領(lǐng)域活動(dòng)。于是，面對(duì)這樣的變化，國(guó)家在履行自己的社會(huì)管理責(zé)任時(shí)，必須以多種手段來(lái)靈活地管理社會(huì)。這些靈活的手段，既顯示為政治的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、文化的、教育的、技術(shù)的種種方式，也顯示為強(qiáng)制的、協(xié)商的、談判的、妥協(xié)的等等技巧，更顯示為國(guó)家權(quán)力對(duì)于公民利益的高度尊重。

注釋

參見(jiàn)費(fèi)孝通：“論紳士”，載吳晗、費(fèi)孝通等著：《皇權(quán)與紳?rùn)?quán)》，天津人民出版社，1988年，第6~9頁(yè)。

參見(jiàn)陸學(xué)藝主編：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層研究報(bào)告》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年，第9頁(yè)。

責(zé) 編／鄭韶武