變革與調(diào)整:多元治理中的府際關(guān)系

摘要 中國社會的多元化發(fā)展，要求社會治理在內(nèi)容和手段上的多樣化調(diào)整。盡管目前中國的政治制度和行政體制集權(quán)程度仍然較高，但政治領(lǐng)導(dǎo)和行政管理方式已呈現(xiàn)多元化趨勢，中央與地方的關(guān)系以及地方之間的關(guān)系在多元社會的治理中也在向多樣化發(fā)展。中央政府的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策，地方政府的發(fā)展規(guī)劃和政策等在內(nèi)容和形式上的變化，反映了府際關(guān)系適應(yīng)社會發(fā)展的適時(shí)調(diào)整。

關(guān)鍵詞 多元社會 治理 府際關(guān)系自從市場化改革和實(shí)行對外開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面已經(jīng)逐步多元化，集權(quán)程度較高的政治制度和行政體制與經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展的多元化之間不斷發(fā)生張力。為適應(yīng)社會的多元化發(fā)展，中國的政治制度和行政體制進(jìn)行了改革和調(diào)整，政治領(lǐng)導(dǎo)方式和行政管理方式也向多元化發(fā)展。中央與地方之間的縱向關(guān)系，地方政府之間的橫向關(guān)系均呈現(xiàn)多元化特征，不僅有國家向市場和社會的分權(quán)、中央向地方的分權(quán)，也有中央的再集權(quán)、地方之間的權(quán)力讓渡。中央不但向地方放權(quán)，給予地方自主權(quán)，也采取新的措施強(qiáng)化對地方的管理和控制。地方之間從不存在競爭關(guān)系走向相互競爭，進(jìn)而又轉(zhuǎn)向合作，競爭與合作并存。本文擬從中央與地方的關(guān)系及地方政府之間的關(guān)系分析中國社會多元化發(fā)展在治理方面導(dǎo)致的變化。

中央與地方關(guān)系的多元化發(fā)展

中央與地方的關(guān)系涉及法律、政治、行政、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)等方面，中央通過立法、制度設(shè)計(jì)、政策制定、發(fā)展戰(zhàn)略制訂、發(fā)展規(guī)劃制訂及其執(zhí)行等手段，對全國進(jìn)行管理。30多年來，中央在管理、引導(dǎo)和約束地方的手段上也呈現(xiàn)多元化的發(fā)展。通過區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展政策等，一方面重新強(qiáng)化中央對地方的引導(dǎo)和約束，從鼓勵(lì)地方自主發(fā)展到通過全國性的規(guī)劃約束地方發(fā)展；另一方面又不斷給地方發(fā)展創(chuàng)新開辟新的空間，國家的區(qū)域政策呈現(xiàn)多樣性趨勢。

區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略從分散向集中的調(diào)整。過去相當(dāng)長一段時(shí)間，中國沒有整體的區(qū)域政策，像東、中、西三大地帶的區(qū)分僅具有統(tǒng)計(jì)意義，中國的區(qū)域發(fā)展政策主要是區(qū)域性政策，比如關(guān)于東部沿海部分地區(qū)的政策、西部大開發(fā)戰(zhàn)略等。伴隨分權(quán)化改革的是鼓勵(lì)地方發(fā)揮自己的積極性，鼓勵(lì)地方創(chuàng)新，甚至地方之間的競爭。最近幾年，由于受到資源和環(huán)境的約束，過去的粗放式增長模式難以為繼，科學(xué)發(fā)展觀逐漸形成，中央開始約束地方的發(fā)展，以服從全國可持續(xù)發(fā)展的需要。

1980年代，中國被分為東部、西部、中部三大地帶，這成為國家經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)的區(qū)域劃分依據(jù)。不過，當(dāng)時(shí)國家層面并沒有統(tǒng)一的區(qū)域政策，即使是對于鼓勵(lì)率先發(fā)展的東部沿海地區(qū)。東部沿海地區(qū)率先發(fā)展一段時(shí)間以后，與西部內(nèi)陸，尤其是邊疆民族地區(qū)的發(fā)展差距明顯拉大。這時(shí)恰逢一些東歐國家紛紛出現(xiàn)民族分裂，其中的一個(gè)重要原因是民族之間的發(fā)展差距過大。在前車之鑒的警示下，中國開始重視縮小地區(qū)發(fā)展差距，并注重幫助落后地區(qū)的發(fā)展。1999年中央政府為縮小東西部地區(qū)的發(fā)展差距提出了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西部地區(qū)在國內(nèi)首次作為整體成為中央政府區(qū)域政策的對象。為了進(jìn)一步縮小國內(nèi)其他地區(qū)的發(fā)展差距，2003年中央政府提出振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的戰(zhàn)略，2006年國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》，東北地區(qū)和中部六省陸續(xù)成為國家的區(qū)域政策概念。至此，東、中、西三大地帶的區(qū)域劃分被東、中、西及東北地區(qū)四大“板塊”取代，而且除了東部之外，其他三個(gè)區(qū)域都有了國家層面的整體區(qū)域性政策。

真正覆蓋全部國土的開發(fā)性區(qū)域政策是主體功能區(qū)規(guī)劃。為解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中國土空間的開發(fā)混亂問題，2010年底國務(wù)院頒布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》按開發(fā)方式，把全國分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類地區(qū)；按開發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)三類；按層級，分為國家和省級兩個(gè)層面的主體功能區(qū)。四大主體功能區(qū)的劃分目的在于控制各地開發(fā)的強(qiáng)度，強(qiáng)調(diào)不同地區(qū)要根據(jù)各自資源環(huán)境的承載能力來確定功能和開發(fā)模式。

主體功能區(qū)與三大地帶或四大板塊的區(qū)域劃分有明顯的不同，通過比較兩種區(qū)域規(guī)劃的差異，可以看出國家區(qū)域治理方式的變化。主體功能區(qū)規(guī)劃是一種國土規(guī)劃，與“三大地帶”等區(qū)域劃分在概念上是有區(qū)別的。

首先，“三大地帶”等是以區(qū)域?yàn)榫C合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展單位，而主體功能區(qū)是以區(qū)域作為國土開發(fā)的單位。從規(guī)劃的意義上看，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃注重發(fā)揮不同地區(qū)的比較優(yōu)勢，從宏觀發(fā)展的角度定位區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)和布局，如“四大板塊”的劃分就是立足于東、中、西及東北不同區(qū)域的發(fā)展優(yōu)勢，突出不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)。國土空間規(guī)劃以國土開發(fā)模式為重心，強(qiáng)調(diào)環(huán)境的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展問題，四種不同類型主體功能區(qū)的劃分體現(xiàn)的是對國土開發(fā)的空間管制政策，從資源和環(huán)境承載力的角度對國土進(jìn)行劃分。

其次，主體功能區(qū)的劃分主要以是否可以開發(fā)，開發(fā)可以達(dá)到的深度為依據(jù)；而“三大地帶”等區(qū)域劃分是以區(qū)域?yàn)閱挝唬饕罁?jù)是區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和區(qū)域范圍內(nèi)競爭力的形成和提高。四大主體功能區(qū)規(guī)劃重在引導(dǎo)和約束，為經(jīng)濟(jì)區(qū)域及地方政府制定發(fā)展規(guī)劃指明了方向。主體功能區(qū)規(guī)劃的頒布首次為地方和區(qū)域發(fā)展規(guī)定了限度，各個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域和地方政府今后的發(fā)展只能以自己擁有的資源和生態(tài)條件可支撐的能力為限。從鼓勵(lì)地方在當(dāng)?shù)匕l(fā)展方面各顯其能，自行發(fā)展，到為地方發(fā)展設(shè)定限制條件，國家的發(fā)展思路發(fā)生了重大的變化。

再有，主體功能區(qū)的劃分是國家視角，兼有平衡全國區(qū)域發(fā)展布局的功能。而“三大地帶”的劃分是區(qū)域和地方視角，各個(gè)區(qū)域均以促進(jìn)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，其結(jié)果很可能加大區(qū)域發(fā)展的差距。主體功能區(qū)的劃分意味著中國的區(qū)域發(fā)展政策已經(jīng)超越了在梯度發(fā)展與均衡發(fā)展之間二擇一的階段，在全國范圍內(nèi)形成整體發(fā)展布局。四類主體功能區(qū)內(nèi)包含著若干經(jīng)濟(jì)區(qū)和功能區(qū)，劃分得較為精細(xì)，表明國家對整個(gè)國土范圍內(nèi)的開發(fā)和發(fā)展已經(jīng)有了整體性的成熟想法。這次國土規(guī)劃要求各省也制定自己的功能區(qū)規(guī)劃，以縣為規(guī)劃的最小單位。主體功能區(qū)規(guī)劃完成后，各個(gè)地區(qū)在發(fā)展的功能、模式、目標(biāo)、水平等方面，在2020年以前將各有定位，形成在全國范圍和省范圍，以縣為最小單位的開發(fā)格局。今后地方的規(guī)劃和建設(shè)只能以主體功能區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，這使得地方發(fā)展與國家發(fā)展的聯(lián)系更為緊密。

區(qū)域發(fā)展政策從單一向多層次發(fā)展。區(qū)域發(fā)展政策作為中央對地方的引導(dǎo)和控制的手段，經(jīng)歷了由單一向多樣化的發(fā)展，而且不僅中央通過區(qū)域政策作用于地方，地方也對中央的區(qū)域政策發(fā)生影響。這種變化可以從國家級經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的設(shè)立到地方發(fā)展規(guī)劃上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略等幾種中央與地方的互動中得以驗(yàn)證。

第一種區(qū)域發(fā)展政策是設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。這是中國改革開放以來最先使用的一種區(qū)域發(fā)展政策。改革開放初期的開發(fā)和開放集中在沿海和沿邊地區(qū)，也有沿江地區(qū)（主要是長江），開放開發(fā)的形式主要是設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)和各種類型的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。中央政府結(jié)合地區(qū)實(shí)際，對不同類型的開發(fā)開放，分別給予了不同的政策支持和發(fā)展定位。在國家政策的支持下，各類開發(fā)區(qū)充分吸收外資，發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和區(qū)域輻射效應(yīng)，成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。

第二種區(qū)域發(fā)展政策是設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)只具有單項(xiàng)經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能，經(jīng)過20多年的發(fā)展以后，已經(jīng)無法應(yīng)對不斷增加的社會管理和服務(wù)需求。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)單純注重招商引資和只發(fā)展某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式也再難以單項(xiàng)突進(jìn)，需要其他經(jīng)濟(jì)政策乃至社會政策的配合，在此情景下，2005年前后，綜合型配套改革試驗(yàn)區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。目前已有浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、深圳特區(qū)三個(gè)綜合型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)模式有三個(gè)特點(diǎn)：一是國家層面，即對全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到示范和帶動作用；二是“綜合配套改革層面”，即改革不是單一的經(jīng)濟(jì)改革，而是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，以實(shí)現(xiàn)多層面、立體式的協(xié)調(diào)發(fā)展；三是“試驗(yàn)區(qū)層面”，著眼于制度創(chuàng)新，先行先試。①與以往的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)相比，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)“在改革驅(qū)動力上從國家政策支持轉(zhuǎn)向地方制度自主創(chuàng)新，在改革的深度上從單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向復(fù)雜的綜合改革，在改革的廣度上從單一的城市發(fā)展轉(zhuǎn)向整體的區(qū)域進(jìn)步，從經(jīng)濟(jì)增長、行政管理、公共服務(wù)、社會管理和區(qū)域發(fā)展等多個(gè)方面推動經(jīng)濟(jì)向縱深方向發(fā)展”②，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的選點(diǎn)更為重視規(guī)模區(qū)域效應(yīng)。

第三種區(qū)域發(fā)展政策是設(shè)立專題型試驗(yàn)區(qū)。2005年之后，中國經(jīng)濟(jì)迫在眉睫的任務(wù)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。城市化進(jìn)程加快帶來的城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整，資源的過度開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的破壞帶來的環(huán)境保護(hù)壓力，對出口的過度依賴和內(nèi)需不足等一系列問題出現(xiàn)，而且新的問題還在陸續(xù)產(chǎn)生。為解決應(yīng)對這些發(fā)展中的新問題，國家改變了發(fā)展策略，不是由中央政府制定相應(yīng)政策來應(yīng)對這些問題，而是采取先由局部進(jìn)行試驗(yàn)的方式。中央的做法是選特定問題中最為突出的或有代表性的地方或區(qū)域作為試點(diǎn)，給予先行先試的權(quán)力，由地方進(jìn)行政策試驗(yàn)。自2007年6月以來，連續(xù)快速設(shè)立了眾多專題型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，題目遍及當(dāng)前中國改革和發(fā)展中面臨的全部主要問題。這些試驗(yàn)區(qū)都是以解決特定的發(fā)展問題為導(dǎo)向，側(cè)重不同主題的探索和改革，隨著試驗(yàn)的成功，把經(jīng)驗(yàn)推廣到更大的范圍；在地方性政策成功的基礎(chǔ)上，制定全國性政策。

專題型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的快速鋪開，表明國家的發(fā)展政策在制定方式和思路上發(fā)生了重大變化。面對快速經(jīng)濟(jì)增長帶來的經(jīng)濟(jì)社會問題，不是由中央政府制定全國性對策，而是交給地方政府，先進(jìn)行局部試驗(yàn)，在地方試驗(yàn)成功的基礎(chǔ)上，向全國推廣。眾多專題試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立也是由于當(dāng)前面臨的問題帶有區(qū)域性，可以通過在區(qū)域情況相近的地方先行先試的方式，探索解決之道。更為重要的是，中央政府出面在地方設(shè)立國家級試驗(yàn)區(qū)是發(fā)揮地方積極性的一種舉措，地方因此而得到新的發(fā)展機(jī)遇。

第四種區(qū)域發(fā)展政策是把地方區(qū)域規(guī)劃上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。中央通過給予地方相應(yīng)的授權(quán)和政策，主動吸納地方發(fā)展積極性。“十一五”末期，國內(nèi)出現(xiàn)地方政府尋求把地方區(qū)域規(guī)劃上升到國家戰(zhàn)略的熱潮，僅2009年和2010年，就有24個(gè)區(qū)域規(guī)劃上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。這些區(qū)域規(guī)劃遍布全國，覆蓋了中國大部分地區(qū)。這些地方發(fā)展規(guī)劃大體包括區(qū)域性和專題性兩種。區(qū)域性的規(guī)劃目的在于拓寬區(qū)域發(fā)展布局，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，比如山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)的設(shè)立是為了發(fā)掘新的發(fā)展空間。發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)成為沿海地區(qū)一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。專題性的規(guī)劃是為了解決具體問題，由地方提出解決方案，經(jīng)國家批準(zhǔn)后賦予先行先試的權(quán)力。如《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》在2009年底上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，其任務(wù)是解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

地方區(qū)域規(guī)劃上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略是地方自發(fā)努力爭取國家政策的結(jié)果，其形成過程是自下而上的。在國家區(qū)域發(fā)展布局的方法上，除了中央政府自上而下設(shè)立專題型試驗(yàn)區(qū)之外，增加了自下而上的方法。對于中央政府而言，通過把地方發(fā)展規(guī)劃上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，用吸收地方或區(qū)域發(fā)展思路的方式，豐富國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。對于地方政府而言，借上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略的勢頭，為地方發(fā)展尋找機(jī)遇。一方面，國家對現(xiàn)有的政策資源進(jìn)行了開發(fā)，通過批準(zhǔn)地方發(fā)展規(guī)劃上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)和控制地方的發(fā)展。國家發(fā)展戰(zhàn)略為地方的創(chuàng)新留下了較大的余地，區(qū)域性發(fā)展以及局部性發(fā)展問題，不再由中央政府解決，而是由地方政府自主試驗(yàn)。隨著不斷有地方規(guī)劃上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的地方因素在增加。另一方面，只有當(dāng)?shù)貐^(qū)發(fā)展真正具有區(qū)域性或者全局性戰(zhàn)略意義時(shí)，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃才能上升為國家戰(zhàn)略。這種自下而上爭取發(fā)展機(jī)遇的方式給了地方認(rèn)識自我和合理規(guī)劃的空間，從而得以依據(jù)發(fā)展實(shí)際確立發(fā)展的目標(biāo)。

地方之間關(guān)系的多元化發(fā)展

多年來的改革與發(fā)展使國內(nèi)地方政府之間的關(guān)系得以豐富。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，地方政府獲得發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，地方利益也逐漸形成，地方之間的競爭開始出現(xiàn)，并且日趨激烈。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)、社會等方面多元化發(fā)展的影響下，地方之間也開始合作，并且成為地方政府創(chuàng)新的一個(gè)重要領(lǐng)域。

地方之間從競爭向合作發(fā)展。改革開放初期，沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的做法，中央鼓勵(lì)地方之間的交流與合作。一方面，制訂鼓勵(lì)地方之間合作的政策，如1980年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推動經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的暫行規(guī)定》，1986年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問題的規(guī)定》。另一方面由中央政府出面，組織經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。自1981年至1987年建立了這樣幾種經(jīng)濟(jì)協(xié)作模式：省際經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、省內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)和鐵路干線沿線、大河干流和沿海市場（地區(qū)）組成的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。比如中央于1982年建立上海經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。③到20世紀(jì)80年代末，全國已經(jīng)形成不同規(guī)模、不同層次、不同內(nèi)容的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織100多個(gè)。④但是，由于這些合作組織基本上都不是地方自發(fā)形成的，而中央的控制能力又由于當(dāng)時(shí)正在推進(jìn)的分權(quán)化改革而減弱，所以地方合作的進(jìn)展甚微。分權(quán)化改革使得地方利益凸顯，地方之間的競爭激烈起來。整個(gè)90年代以及21世紀(jì)初，地方競爭使得各個(gè)地方均得到較為迅速的經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)也帶來不少負(fù)面后果，其中最為突出的是地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)。

在經(jīng)歷了一段時(shí)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雷同、港口和機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、惡性的招商優(yōu)惠政策競爭、“傾銷式”的土地價(jià)格大戰(zhàn)等惡性競爭之后，地方競爭“零和博弈”特點(diǎn)愈發(fā)明顯。飽受惡性競爭之苦的地方政府開始嘗試通過合作避免競爭，通過合作來獲得共同利益，并且通過合作提高區(qū)域競爭力，以區(qū)域的共同發(fā)展來帶動本地的經(jīng)濟(jì)增長，地方合作遂開始增加。除此之外，隨著中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入較高級的階段，不僅經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化趨勢明顯，而且社會其他方面的發(fā)展也越來越呈現(xiàn)跨行政區(qū)趨勢，出現(xiàn)大量跨界的公共事務(wù)和公共問題。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化和應(yīng)對跨界公共治理的需要，也是地方政府自發(fā)合作的動力驅(qū)使，自2004年以來，地方合作明顯增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國各級各類地方合作組織已經(jīng)達(dá)到300多個(gè)。至此，地方之間的關(guān)系發(fā)生了變化，競爭與合作均成為地方發(fā)展的重要途徑。地方之間的關(guān)系經(jīng)歷了從競爭向合作的轉(zhuǎn)變，目前處于競爭與合作并存，地方政府越來越重視合作的狀態(tài)。

地方之間的合作從單一向多重合作發(fā)展。地方之間的合作在各自的管轄權(quán)限內(nèi)，出于不同的目的，為了解決不同的問題，采取了不同的形式。在加入或退出地方合作組織方面，地方也有較大的自主權(quán)。由于國內(nèi)對區(qū)域合作沒有法律和政策方面的禁止規(guī)定，為了通過區(qū)域合作而獲益，一個(gè)地方政府可以同時(shí)參加不同范圍的區(qū)域合作。

第一，有些地方處于不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域的交界或邊緣地區(qū)，它們可以通過加入范圍不同的區(qū)域合作而獲得區(qū)域合作收益。比如陜西的渭南市，同時(shí)加入晉陜豫黃河金三角合作和關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)。在晉陜豫黃河金三角地區(qū)，渭南市與其他來自山西和河南的三個(gè)市是近鄰，多年來相互往來，合作密切，形成了緊密的合作關(guān)系。關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)是陜西和甘肅由中央批準(zhǔn)而形成的新經(jīng)濟(jì)區(qū)，已經(jīng)有了優(yōu)惠政策，加入該區(qū)可以使渭南市得到新的發(fā)展機(jī)會，同時(shí)又開拓了向西和向北兩個(gè)新的空間發(fā)展方向。

第二，一些小規(guī)模的區(qū)域合作存在于兩個(gè)或更多的大規(guī)模合作區(qū)之間。通常大規(guī)模的合作區(qū)橫跨幾個(gè)省，如長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)包括浙江、江蘇和上海三個(gè)省級行政區(qū)，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)跨魯豫蘇皖四省20個(gè)地級市。在這兩個(gè)大經(jīng)濟(jì)區(qū)的邊緣及其間出現(xiàn)了徐州都市圈、南京都市圈，它們的成員也同時(shí)分屬于長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)和淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)。在這種大范圍經(jīng)濟(jì)區(qū)的邊緣地區(qū)，得到區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的輻射收益受到距離衰減定律的影響而相對較低，因而地方政府會尋求小范圍的區(qū)域合作收益。隨著國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)，地方政府對合作共贏認(rèn)識的深入，地區(qū)間區(qū)域合作不斷增多，在某一特定的地理范圍內(nèi)群聚了眾多經(jīng)濟(jì)區(qū)，這些區(qū)域合作在地理位置上彼此間或共同與另一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)交叉重合，形成一種“大環(huán)”內(nèi)存在若干“小環(huán)”，小環(huán)間存在著交叉的區(qū)域合作格局。

第三，一些地方政府不僅同時(shí)加入不同規(guī)模的區(qū)域合作，而且同時(shí)加入不同層次的區(qū)域合作。在目前已經(jīng)有的幾個(gè)層次的區(qū)域合作中，包括跨省的省級政府合作區(qū)、省內(nèi)的跨市合作區(qū)、跨省的地級市合作區(qū)。有些城市，比如徐州市位于淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)和徐州都市圈內(nèi)，連云港同時(shí)處于淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)、徐州都市圈及江蘇沿海地區(qū)合作區(qū)中。地方政府同時(shí)加入不同層次區(qū)域合作，可以從不同層級的區(qū)域合作中，享用不同層級的區(qū)域公共物品，獲得不同的利益。由于多層級的區(qū)域合作突破了行政層級的界限，可以克服行政管理體制存在的“職責(zé)同構(gòu)”問題，能夠成為解決國內(nèi)行政管理體制改革的一個(gè)“突破口”，即通過把部分行政管轄權(quán)集中到跨行政層級的區(qū)域合作組織，解決“職責(zé)同構(gòu)”問題。

第四，跨合作區(qū)的區(qū)域合作除了出現(xiàn)在幾個(gè)大的經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的地帶，以中部地區(qū)為多。自1998年國內(nèi)實(shí)行“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略以來，西部的經(jīng)濟(jì)增長開始超過中部地區(qū)，引起中部地區(qū)的發(fā)展危機(jī)。中部六個(gè)省積極努力尋找加快經(jīng)濟(jì)增長的突破點(diǎn)，其中的一個(gè)方式是通過與東部和西部地區(qū)的合作，借助西部大開發(fā)或東部沿海開放地區(qū)的政策，加快本地的發(fā)展。例如山西運(yùn)城市、臨汾市及河南省的三門峽市位于中部省份，通過“晉陜豫黃河金三角地區(qū)合作”，加強(qiáng)與西部省份陜西省渭南市的合作，充分利用國家對西部地區(qū)的支持政策發(fā)展所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)。再如中原經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、閩浙贛皖九方經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)等則是中部省份加緊與東部各省份地區(qū)間的合作，借助東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和交通便利的優(yōu)勢，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

地方之間合作形式由簡單向多樣化發(fā)展。作為政治集權(quán)程度較高的單一制國家，中國中央政府向地方政府的授權(quán)有嚴(yán)格的限制，中央授予地方的只是行政管理權(quán)力。中國嚴(yán)格實(shí)行屬地管理制度，地方之間的行政管轄權(quán)在空間上通常是界限分明的。另外，在經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)計(jì)、對地方干部的內(nèi)部考核以及政績評價(jià)方面，也都是嚴(yán)格以地方行政轄區(qū)為單位。這一系列制度安排適合中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本需要，但也有一些副作用，其中包括導(dǎo)致了地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)等地方之間的惡性競爭。為解決因惡性競爭而帶來的損失，地方政府之間不得不合作。地方之間合作不僅形式多樣，而且在合作的深度和廣度上也有多種程度和層次。

第一，從合作的組織方式來看，存在多種方式，適用于不同范圍和不同程度的區(qū)域合作。最為常見的區(qū)域合作組織形式為聯(lián)席會議，這也是最為靈活的合作組織。聯(lián)席會議由合作的全體參與方參加，通常采取輪流舉辦的方式，其領(lǐng)導(dǎo)人由參與方輪值。聯(lián)席會議可以定期舉行，也可不定期舉行。聯(lián)席會議可以只具有溝通和協(xié)調(diào)功能，也可以具有決策功能。由于聯(lián)席會議的適應(yīng)能力強(qiáng)，被廣泛用于各類地方合作組織。地方合作組織是自發(fā)形成的，屬于解決問題型的組織，如果有需要溝通和協(xié)商的合作事宜，則各方坐下來商議；如果問題已經(jīng)解決，則不必再開會。聯(lián)席會議的靈活性適合于地方合作的需要。國內(nèi)已經(jīng)持續(xù)下來的地方合作組織，不管是較為松散的，還是較為緊密的，都有定期舉辦的聯(lián)席會議。按照行政層級可以分為兩類：正職領(lǐng)導(dǎo)參與的聯(lián)席會議和副職領(lǐng)導(dǎo)參與的聯(lián)席會議，不同級別領(lǐng)導(dǎo)的參與體現(xiàn)著各方對合作的重視程度。如果合作事項(xiàng)多，而且合作相對固定，則會在聯(lián)席會議下成立政府部門之間的協(xié)調(diào)會議，同時(shí)設(shè)立辦公室等。其中首長聯(lián)席會是決策機(jī)制，政府副秘書長聯(lián)席會、各地政府部門之間的協(xié)調(diào)會議、辦公室等則為合作的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

在合作需求持續(xù)存在的地區(qū)，可能形成固定的合作組織。比如長三角地區(qū)早在1997年就由當(dāng)時(shí)參與合作的15個(gè)城市通過平等協(xié)商，自愿組成長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會。協(xié)調(diào)會設(shè)常務(wù)主席方和執(zhí)行主席方。常務(wù)主席方由上海市擔(dān)任，執(zhí)行主席方由除上海市外的其他成員市輪流擔(dān)任。協(xié)調(diào)會在常務(wù)主席方設(shè)聯(lián)絡(luò)處作為常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常工作。各成員市的協(xié)作辦（委）作為協(xié)調(diào)會具體的聯(lián)絡(luò)、辦事部門。按照國務(wù)院2008年關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展長三角的指導(dǎo)意見，正式確定將長三角擴(kuò)大到兩省一市，即江蘇、浙江兩省和上海市。2010年根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的批復(fù)》（國函［2010］38號），將長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃與國家總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃相銜接。設(shè)立各類合作組織，地方政府在友好協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過地方首長之間的對話交流，協(xié)調(diào)解決地方間的爭端，提出共同解決區(qū)域性公共問題的思路。這是地方之間的一種行政協(xié)調(diào)，以增進(jìn)各方利益為出發(fā)點(diǎn)，不涉及各地行政管轄權(quán)的變化。

第二，從合作的內(nèi)容看，地方之間的合作從單項(xiàng)向多項(xiàng)發(fā)展，并且向一攬子合作發(fā)展，呈現(xiàn)多樣性。地方合作最為簡單的情況可以是單項(xiàng)的雙邊合作，通常是為了解決某個(gè)需要合作的具體問題，比如兩個(gè)相鄰的地方共同修建公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施。就單項(xiàng)問題而進(jìn)行的多邊合作也經(jīng)常發(fā)生，涉及區(qū)域市場的統(tǒng)一、區(qū)域性公共服務(wù)的提供、區(qū)域性信息的共享等問題，這是典型的區(qū)域合作。按合作的深度和廣度的劃分，區(qū)域之間形成一攬子合作協(xié)議的屬于區(qū)域合作高級階段。目前國內(nèi)區(qū)域合作程度最高的長三角地區(qū)就形成了全面的合作，區(qū)域內(nèi)簽訂了一系列合作協(xié)議。

長三角地區(qū)早在2004年就開始陸續(xù)簽訂了不同領(lǐng)域的合作協(xié)議，包括《長三角地區(qū)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)合作協(xié)議》（在受理消費(fèi)者異地申（投）訴、開發(fā)互聯(lián)互通的消費(fèi)維權(quán)網(wǎng)絡(luò)平臺、開展流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)測等方面開展緊密合作）、《關(guān)于加快推進(jìn)長三角地區(qū)道路運(yùn)輸管理一體化的備忘錄》、《推進(jìn)長三角地區(qū)金融協(xié)調(diào)發(fā)展支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化框架協(xié)議》（蘇浙滬兩省一市開始統(tǒng)一、聯(lián)動開展支票影像交換業(yè)務(wù)管理工作）、《長三角兩省一市動物防疫及畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管區(qū)域一體化互認(rèn)合作協(xié)議》等。

第三，從地方合作的程度看，經(jīng)歷了由簡單的部門合作向區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。由于通過合作科研解決發(fā)展中的難題，提供合作可以獲得收益，地方之間的合作發(fā)展很快，有的地方已經(jīng)超越了單項(xiàng)合作和雙邊合作階段，達(dá)到了一體化的程度。

由于不受行政區(qū)界線的限制，在省內(nèi)推進(jìn)一體化的阻力小，收益也更為明顯。目前湖南、廣東等省的區(qū)域一體化均有較大的進(jìn)展。比如2010年8月12日，廣東省政府官網(wǎng)正式公布了珠三角“五個(gè)一體化”規(guī)劃。即基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、基本公共服務(wù)一體化、環(huán)境保護(hù)一體化和產(chǎn)業(yè)布局一體化。實(shí)施一體化后，珠三角的公民可以跨市享受公共服務(wù)，如異地就醫(yī)互刷社保卡等。廣東省的“五個(gè)一體化”規(guī)劃，是從戰(zhàn)略高度對區(qū)域發(fā)展所做出的重要決定，“五個(gè)一體化”相關(guān)政策的推行，有助于打破地域限制，整合各類資源，有利于加快珠三角地區(qū)的一體化進(jìn)程。廣東省的“五個(gè)一體化”規(guī)劃是目前國內(nèi)區(qū)域合作一體化程度最高的合作。湖南在長珠潭試驗(yàn)區(qū)內(nèi)提出建設(shè)“五同”的同城化目標(biāo)，即為“交通同網(wǎng)、能源同體、信息同享、生態(tài)同建、環(huán)境同治”，大大降低了在長珠潭三城之間生產(chǎn)要素流動的成本，提高了區(qū)域競爭力。

跨省的地級市之間的自發(fā)合作也到了區(qū)域一體化的階段，比如淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的核心區(qū)（8個(gè)城市）在2010年淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)城市市長會議上通過了《關(guān)于加快淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)一體化建設(shè)的意見》，商討并通過了《2010年淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)一體化建設(shè)重點(diǎn)工作方案》、《淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)一體化建設(shè)合作與發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制（試行）》等相關(guān)文件。2010年核心區(qū)一體化建設(shè)重點(diǎn)工作確定了8項(xiàng)，一體化的目標(biāo)定位為促進(jìn)核心區(qū)形成資源要素優(yōu)化配置、地區(qū)優(yōu)勢充分發(fā)揮的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，提升區(qū)域綜合競爭力，爭取早日將淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略。2011年通過了《2011年淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)一體化建設(shè)重點(diǎn)工作方案》，核心區(qū)8城市共同簽署了《旅游合作協(xié)議》、《關(guān)于共用連云港的合作協(xié)議》。2011年核心區(qū)一體化建設(shè)重點(diǎn)工作確定了11項(xiàng)，其中還特別包括了完善區(qū)域警務(wù)協(xié)作機(jī)制、深化區(qū)域人才資源交流與合作、擴(kuò)大醫(yī)保異地結(jié)算范圍等社會管理和公共服務(wù)的合作內(nèi)容。

有些地方的合作已經(jīng)超出了經(jīng)濟(jì)合作的范圍，深入到了法律層面。比如東北地區(qū)建立了國內(nèi)首個(gè)區(qū)域性立法協(xié)作框架。2006年7月，東北地區(qū)三省共同簽署《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》。根據(jù)框架協(xié)議，東北三省的立法協(xié)作采取多種協(xié)作方式。截至2010年8月，東北三省已經(jīng)共同確定了22個(gè)立法項(xiàng)目。東北三省的立法協(xié)作則在行政立法層面實(shí)現(xiàn)了“一省立法、三省共享”，大大降低了立法成本。在執(zhí)法方面，東北三省還建立了行政違法案件查處合作機(jī)制，對行政處罰有異議的公民，可以在東北三省范圍內(nèi)進(jìn)行異地投訴。目前國內(nèi)的地方合作基本上發(fā)生在行政領(lǐng)域，地方人大之間的合作尚未發(fā)展到聯(lián)合行動層面，但東北三省的合作已經(jīng)發(fā)展到跨省聯(lián)合立法這一區(qū)域合作的較高階段，而且突破了屬地管理原則。

第四，從地方合作的格局看，已經(jīng)從地方之間的合作發(fā)展到區(qū)域之間的合作。中國的地方合作導(dǎo)致的區(qū)域格局不僅引發(fā)地方之間的合作，而且出現(xiàn)了區(qū)域之間的合作，準(zhǔn)確地說是區(qū)域組織之間的合作。比如長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議、環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會三個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)組織之間于2006年簽定了《關(guān)于區(qū)域合作組織間開展工作交流與合作的協(xié)議》，初步建立了定期互訪制度。還有的區(qū)域合作組織在橫跨兩大地帶或三大地帶（東部、中部、西部）上形成了彼此間的交叉現(xiàn)象，如淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)與中原經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的交叉，兩個(gè)合作組織同時(shí)橫跨東部和中部并出現(xiàn)合作區(qū)域的交叉重合。

隨著中國經(jīng)濟(jì)、社會等方面的多元化發(fā)展，政治制度、行政管理體制、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃及政策也會進(jìn)一步調(diào)整，中央與地方的關(guān)系及地方之間的關(guān)系也會更加多樣化。中央會把適合于地方承擔(dān)的事項(xiàng)進(jìn)一步下放，并同時(shí)下放相應(yīng)的權(quán)力。中央與地方的互動會有所增加，地方之間的合作與交流在內(nèi)容和形式兩個(gè)方面都會更為豐富。最后需要提及的是，府際關(guān)系的調(diào)整受制于政府職能的轉(zhuǎn)變，一旦政府職能的轉(zhuǎn)變適應(yīng)了多元治理的需要，府際關(guān)系自然容易理順。本文只反映了作者近年來對于區(qū)域合作與政府關(guān)系方面的部分思考，多元社會治理的其他重要問題還需要另文研究。

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生鄭春勇、碩士研究生胡慧旋對本文有重要貢獻(xiàn)）

注釋

郝壽義，高進(jìn)田：“試析國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，《開放導(dǎo)報(bào)》，2006年第2期。

陳振明，李德國：“國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐探索與發(fā)展趨勢”，《中國行政管理》，2008年第11期。

1984年中央劃定上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍達(dá)到四省一市，但僅僅停留在成立了經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃辦公室，到1987年該辦公室撤消。見張萬清：《區(qū)域合作與經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1987年，第271頁。

張可云：“中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展研究”，《江漢論壇》，1995年第1期。

責(zé) 編／樊保玲