熊丙奇：需要打破現行高考錄取制度

隨著9月《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》的出臺，異地高考——這一被社會、學界寄予極高期望的“教育平權舉措”，終于將進入操作層面。

而令人始料未及的是，這項政策正在京滬等大城市引發部分戶籍居民與外來移民群體的主張對拆。在移民反復向政府申請開放異地高考的同時，戶籍居民也向教育主管部門遞交文件，抵制這一政策。剛剛過去的10月里，雙方表達針鋒相對，快速升級，甚至有參與者自稱受到要挾甚至暴力傷害。

產生這種局面的根源何在？《瞭望東方周刊》日前專訪著名教育政策專家、21世紀教育研究院副院長熊丙奇。在他看來，目前的異地高考政策并非完美，但畢竟邁出了第一步。而徹底解決這一挑戰必須改革目前的高考錄取制度。

學考分離帶來社會問題

《瞭望東方周刊》：異地高考問題目前在京滬連續引發意見沖突，這項制度存在的必要性到底是什么？

熊丙奇：我國憲法賦予公民平等的受教育權。異地高考，是關系到教育公平的重大教育問題。早在我國《中長期教育改革和發展規劃綱要》（下文簡稱《綱要》）起草期間，這一問題就引起社會的廣泛關注。

2008年，國務院就發文要求各地以“流入地為主、公辦為主”的原則，妥善解決進城務工人員隨遷子女接受義務教育的問題。中央的政策是明確的，要讓流動人口的子女在流入地接受義務教育。

由于我國高考一直實行分省錄取、按戶籍報考的基本制度，非戶籍人口的隨遷子女在接受完義務教育之后的當地升學問題隨之浮出水面：如果不允許他們在當地參加高考，那么，意味著他們必須在接受義務教育之后，回戶籍所在地接受高中階段教育。

即便當地允許中考借考，但由于高中課程不同、各地高考試卷不同，加上有部分省市要求“戶籍+學籍”雙證報名，他們要在戶籍所在地高考，就得在戶籍所在地接受高中教育。

這種制度安排，造成家庭分離，一些在城市務工的人員，不得不把孩子送回老家讀書，造成大規模的留守兒童、留守少年現象，既給這些家庭的工作、生活帶來不便，也影響孩子的健康成長，甚至因地域歧視形成對城市和社會的仇視情緒。

統計資料顯示，2008年至2009學年，北京小學階段教育畢業生總數112268人，其中北京市戶籍生82195人，外地戶籍生30073人；初中階段教育招生總數107494人，其中北京市戶籍生82809人，外地戶籍生24685人；初中階段教育畢業生數104702人，其中北京市戶籍生92103人，外地戶籍生12599人；高中階段教育招生129220人（普通高中68397人，中等職業教育60823），其中北京戶籍生123736名，外地戶籍生5484人。

根據上述數據，可以計算出這樣的結果：30073名非北京市戶籍小學畢業生中，最多只有24685名學生在北京繼續讀初中——實際數字肯定小于24685人，因為初中招生含有一部分未在北京讀小學的外地戶籍生；12599名非本市戶籍的初中畢業生，最多只有5484名在北京繼續讀普通高中。造成這種結果的一個原因，就是非北京本地學生在北京難以升學，尤其是高考。

而在上海，義務教育階段已有40多萬外地戶籍人口的子弟，他們很快就面臨中高考問題。如果中高考問題不解決，這些孩子將有相當大的一部分回原籍所在地求學，產生新的留守兒童問題。

近年來，有不少機構出面呼吁進城務工人員盡量把孩子帶在身邊，這有點兒“站著說話不腰疼”的味道，如果孩子上學、升學能享受同城待遇，有多少父母忍心與孩子分離、把孩子單獨放在農村？

異地高考無法標本兼治

《瞭望東方周刊》：現在國家層面似乎已經贊同開放異地高考，實際情況如何？

熊丙奇：2010年7月頒布的《綱要》明確提到“制定進城務工人員隨遷子女義務在當地參加升學考試的辦法”，這體現了國家對這一問題的重視。但由于缺乏配套制度的支持，解決這一問題的進展還不順利。

當年11月，9名在京外地家長代表及1名志愿者帶著一萬余名在京外地學生家長的簽名，遞交給教育部和北京市教委，建議北京出臺臨時措施，允許外地考生在京報名，參加2011年高考。同時，呼吁解決外地借讀生的高考資格問題。上述部門當時表示接收了家長的《呼吁書》。

緊接著，教育部于2010年12月公布國家教改試點項目和單位，試點異地高考的地區，是山東、湖南和重慶三個省市。公眾最關注的北京、上海等地不在試點之列。

在2011年全國“兩會”上，教育部部長袁貴仁接受記者采訪時表示，目前正在上海、北京進行研究，逐步推進異地高考，但沒有明確時間表。之后，北京大學教授張千帆等15位學者向國務院和教育部遞交聯名信，呼吁取消高考和招生工作中的考生戶籍限制。

正是在上述背景下，20多名隨遷子女家長共同起草了《隨遷子女輸入地高考方案》。該方案建議，應“取消高考戶籍限制”，不再把戶籍作為高考報名的限制條件，高考報名資格依據學籍和父母經常居住地等標準認定。

在社會各界不斷呼吁和政策持續發酵的過程中，2012年全國“兩會”前夕，從山東省傳來令人振奮的消息——山東省公布的高考改革方案明確提出：允許非戶籍考生在該省參加高考。

解決異地高考問題絕非放開戶籍那么簡單。山東之所以作為教改試點單位，并率先出臺異地高考方案，是因為山東本身就是一個高考大省，是競爭異常激烈的高考“高地”，除非考生因家庭原因不得不在山東高考，沒有多少考生愿意主動到山東高考，地方政府無須擔心“高考移民”問題。

而換在人口流入密集、高考資源相對豐富的京滬等地區，這個問題就會變得十分困難。如果不設條件地放開戶籍限制，幾乎可以肯定將帶來非常嚴重的“高考移民”，既造成流入地城市不堪重負，也引發本地戶籍者與外地戶籍人員間的矛盾。

雖然不能說山東的異地高考政策算是一個完美的開端，但還是體現出了實現教育公平這個方向的意圖。而在目前的框架下，這個措施仍然是治標不治本的。當然，開放之后，給在山東的流動兒童以平等的權利顯然是進步的。

完全放開異地高考，特大城市、大城市和發達地區將變成“教育洼地”，必將會帶來大量“高考移民”，造成城市人口急劇膨脹，超過資源承載能力。如果我國一直維持現行高考錄取制度，而且京滬等地的名校錄取指標遠超過其他地方——北京和上海的高考一本錄取率已經達到25%以上，而全國平均水平是8. 5%，那么，這種情況確實會發生。

北京、上海、廣州這樣的城市怎么去解決才是關鍵。這里是流動人口的聚集地，關注也最為激烈。在目前的框架下去采取解決措施，只能產生問題。如果北上廣解決不了，等于異地高考就沒解決。

必須改變現行錄取制度

《瞭望東方周刊》：人們呼喚了異地高考這么久，對其寄予這么高的期望，為何結果還無法令人滿意？

熊丙奇：總體而言，還是在現行高考制度框架內尋找解決異地高考的辦法，因此，很難找到根治的辦法，而且也會產生其他問題。

其一，在現行高考按計劃集中錄取制度下，解決異地高考必然面臨本地戶籍人口與進城務工人員子女的高考利益沖突。道理很簡單，我國高考錄取，是把計劃劃分到各省份的，因此，如果取消高考報名的戶籍限制，或者放寬報名條件，本地戶籍人口會認為外來人員瓜分了自己的高考蛋糕。為此，這次國務院的意見明確提到，教育部有關部門將對凈流入人口多的地區，增加招生計劃，確保本地戶籍人口的高考利益不受沖擊。

其二，在保證本地戶籍人口高考利益情況下，開放異地高考將帶來爭議。首先，有人會把進城務工人員爭取正常的升學權利，認為是進城務工人員想獲得與城市一樣的“高考特權”；其次，開放異地高考，并沒有改變全國高考資源配置不均的現實，按照國務院的意見，京滬等地為保證戶籍人口高考利益，將增加高考錄取指標，這意味著京滬整體的高考錄取情況不變，在全國名校高考錄取計劃不增加的情況下，名校在北京和上海等地錄取的人數可能進一步增加。

其三，由于高考錄取指標和教育資源的不均衡，開放異地高考，將使大城市和發達地區如當地政府所預料般，成為“教育洼地”。一直以來，地方政府在談到異地高考時，都擔憂開放異地高考后，會帶來“高考移民”，造成城市人口急劇膨脹，超過資源承載能力。

上述這些問題，成為地方不愿意主動推進異地高考的現實理由，也必然會導致地方視經濟、社會發展和教育資源情況，設定異地高考的門檻。

《瞭望東方周刊》：你的解決方案是什么？

熊丙奇：要根本解決異地高考問題，需要打破現行高考錄取制度。操作方式很簡單，就是取消分省份按計劃集中錄取，高校的錄取名額不投到各省份，全國各地考生公平去競爭。

具體做法有二。一是實行全國統一考試、統一錄取。這就是把分省份按計劃錄取，變為全國總計劃錄取。二是全國統一考試、高校自主招生。相對而言，我更贊成后一種做法。因為第一種做法進一步強調了分數在錄取中的重要作用，會加劇基礎教育的應試教育，再就是我國各地的教育資源并不均衡，不發達地區的教育落后，學生的競爭力會受到影響，難以和發達地區的學生競爭，雖然消除了“高考移民”，還是會出現“教育質量移民”。

而第二種做法，首先符合我國高考改革的方向，可以打破一考定終身格局，并落實學校的辦學自主權；其次，高校在錄取中，可以結合考生統一考試成績、中學學業成績、大學面試考察和地區教育因素進行綜合評價錄取，尤其是可以通過地區教育因素，校正各地的教育質量差異，實現地區間的高考錄取實質公平。

既要推進異地高考，又要維護現行高考制度，保證地方高考利益，異地高考當然十分復雜。而如果從根本上改革按計劃集中錄取制度，問題也就迎刃而解。

眾所周知，國家教改規劃已經確定了“學校自主招生”的高考改革思路，按照這一思路推進高考改革，既可以打破一考定終身，改變應試教育格局，又可推進高考公平。