專門法院改革起步

從歷史來看，有關專門法院的法律規定和實際一直有差距，農墾法院、石油法院、礦山法院，其實也沒有嚴格的法律依據。航空法院沒有成立起來

6月最后一天，海拉爾鐵路運輸法院、檢察院移交協議簽字儀式在呼倫貝爾市舉行。該儀式緊壓著此輪鐵路司法改革的最后期限。此前鐵道部已表態，對鐵路兩院的經費保障只維持到今年6月底。

期限到來之前，全國各地的鐵路運輸法院、檢察院陸續移交地方。

隨著鐵路司法改革的破冰，農墾、森林、石油、礦山等其他專門法院亦引起關注。早在2001年，中共中央(2001)9號文件就曾指出要“逐步理順設在鐵路、林區、農墾等人民法院的管理體制”；2004年，最高法院第二個五年改革綱要也進一步明確，要“改革現行的鐵路、交通、民航、林業、石油、農墾、礦山等部門、企業管理法院人財物的體制”。

“企業或部門，擁有本系統的公檢法，這是不太合理的現象。”北京理工大學經濟學教授胡星斗對《瞭望東方周刊》說，他曾先后到海南農墾、黑龍江農墾實地調研，“農墾有一套自己的公檢法，自偵自檢自判。但由于農墾領域偏地域化，農墾法院等容易被外界忽略。”

“既然2001年和2004年都有文件提到，現在鐵路已經改革，其他專門法院也應該會逐步被納入國家統一的司法體系之中。”曾參與鐵路法院改革設計的國家法官學院教授、最高人民法院研究室原副主任張泗漢對《望東方周刊》說。

鐵路司法人財物一次性交地方管理

針對包括鐵路法院在內的專門法院，改革動議聲由來已久，國家層面從未停止過理順鐵路公檢法管理體系的努力。

張泗漢參與了上世紀90年代初期由全國人大法工委、最高法院啟動的法院組織法修改，“當時外界對司法權力部門化的現象有不少意見，借修法的時機，試圖對包括鐵路法院在內的專門法院進行改革。但因涉及諸多原因，在起草了20多稿后擱淺”。

“那時對專門法院總思路是，理順體制，脫離有關部門控制，使之回歸司法原位。大致設想，專門法院經費由中央司法財政統一劃撥，干部由最高法院提請全國人大常委會任命?！睆堛魸h說，那時候鐵路法院、檢察院還沒有脫離鐵路系統，“實踐中的改革沒有實質進展的情況下，僅僅在修法上實現是很難辦的”。

2009年7月8日，中央機構編制委員會辦公室發布了《關于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法機關編制的通知》(15號文)，鐵路公檢法脫離鐵路企業，進入國家公職序列的帷幕開啟。

15號文要求當年年底完成改革任務，明確提出要把鐵路法院從鐵路企業中剝離出來，一次性整體納入國家司法體制，移交給所在地的省級黨委、省高級人民法院管轄，實行屬地管理。

“此輪改革是按照以上文件的內容進行的，主要是將鐵路司法從鐵路企業中剝離出來，納入國家司法體制，人財物交地方管理，是一次性的，不分批?！睆堛魸h說，另外這次改革實行的是屬地管理原則，“鐵路運輸中級法院所在地屬于哪個省、自治區或者直轄市，就由它負責人財物。而以前鐵路法院法官的任用和工資、辦公用房、車輛、辦公設備等都是由鐵路部門負責的”。

中國目前的鐵路法院、檢察院的設置與“各管一段’的鐵路局、鐵路分局設置相對應，除了青藏鐵路局之外，17家鐵路局設有17家鐵路中級法院、檢察分院以及基層法院和檢察院各59家。

“目前，鐵路法院分兩級，每個鐵路局所在地設一個鐵路運輸中級法院，鐵路局管轄范圍內設有若干個鐵路基層法院，—般是跨省市的?！睆堛魸h解釋，以北京的鐵路法院系統為例，北京鐵路局轄區內設有兩級專門法院：北京鐵路局所在地設北京鐵路運輸中級法院；北京鐵路局管內的地段，包括北京、天津、石家莊、太原、臨汾、大同等設6個基層鐵路運輸法院。

按照目前的改革方案，北京鐵路運輸中級法院和北京鐵路運輸法院兩家的人、財、物歸北京市負責，業務上受北京市高級法院監督指導。天津、石家莊兩家基層鐵路運輸法院則分別由天津市和河北省負責人、財、物，業務上級則是北京的鐵路運輸中級法院。

在鐵路司法體制如是改革之前，海事法院已經這樣運行。目前海事法院院長、庭長和法官基本上都由省、市組織部門提名，由省、市人大常委會任免；經費上，除廈門海事法院的經費納入廈門市財政外，其余大部分海事法院均實行省級財政管理。2007年，民革中央曾對此作過調研，提出海事法院管理體制，可為進一步深化專門法院乃至司法體制改革借鑒。

近日鐵路司法體制的改革大致是借鑒海事法院的管理模式，而更早一些的林業司法管理體制的變動也與此相似。

2005年7月28日，國務院辦公廳發布《關于解決森林公安及林業檢法編制和經費問題的通知(國辦發[2005]42號)》，2007年3月，中央機構編制委員會辦公室發出《關于為森林公安和林業法檢機構核定政法專項編制等事項的通知(中央編辦發[2007]19號)》，明確要求理順林業法檢管理體制，將林業法院、檢察院機構從原所屬林業部門或企業中分離出來，納入國家司法管理體系，林業法院的經費納入地方政府財政預算或省級財政預算?！白詈迷O三個審級，由上而下自成體系”

法律人士郝勁松說：“在此之前，鐵路法院的法官坐鐵路局的車子，住鐵路局的房子，拿鐵路局開的工資，又全權審理和鐵路局有關的案件，怎么審判?”

郝勁松曾三次將北京鐵路局告上法庭，“兩敗一勝。我感到很有必要將鐵路法院的人財物與鐵路系統脫離，審判才能公正”。

張泗漢認為，按道理，鐵路法院、檢察院納入國家統一司法管理體制，“人財物也應該由國家財政統一解決，但目前還只能依靠地方財政”。

目前，地方法院同樣歸同級黨組織領導、納入地方財政、對同級人大負責、受上級法院指導?！暗胤椒ㄔ旱母黜楆P系都依托于地方，所以鐵路法院的改革也是延續這樣的體制?！睆堛魸h說，這種改革應該是過渡性的。

對此，他認為，在目前的改革方向上還可以爭取更進一步。改革既要打破部門化，也要打破地方化，即鐵路法院脫離鐵路系統后，還要相對獨立于地方。

“鐵路法院最好是設三個審級，由上而下自成體系。”張泗漢說，比如在首都設立鐵路運輸高級法院，中級、基層法院按照鐵路局、段分布領域設立。鐵路運輸高級法院人員由最高人民法院提請全國人大常委會統一任命或者授權最高法院任命，司法經費由國家財政劃撥，司法行政和審判監督統一在最高法院，使之成為名實相符的專門法院。

這樣做也是考慮到鐵路法院案件管轄、審理都有別于普通法院，專業性很強，“一審為鐵路中院審理的案件，二審由不熟悉此類案件的地方高院審理，可能會存在不協調”。張泗漢說，在此方面，海事法院與鐵路法院面臨類似問題。海事法院作為專門法院，規格與中級人民法院相當，只設一級，上級是按地域設立的地方高院。

對此，他認為從長遠來看，鐵路法院和海事法院都應當朝著自成體系的方向發展，考慮設立專門高級法院。

“過去曾有過鐵路高級法院，1982年，正值‘嚴打’，有人認為鐵路作為治安重災區需要重點整治，就自上而下設立了三級鐵路運輸法院和檢察院，形成了一個獨立的鐵路司法體系。”張泗漢說，當時設立的鐵路高級法院設在鐵道部內，“相當于鐵道部的—個職能部門，質疑聲音較大，1987年就撤銷了”。

“那時撤銷是對的。但現在既然已經從鐵道部剝離出來了，若成立鐵路高級法院，上下自成體系，就可以不受地方干擾，又可以適應鐵路案件的跨地域特性。”張泗漢說，如果鐵路司法改革，在去除司法部門化之外，還能在打破司法地方化方面有所建樹，或許能為整個國家的司法體制改革開辟路徑，“當然這需要慢慢來”。

此外，張泗漢認為下一步改革設計中，其他專門法院也應逐步被納入國家統一的司法體系之中。

目前農墾法院的房子、車子、設備等都由所在的農墾局提供，與改革前鐵路法院的模式差不多。而現任黑龍江某農墾法院副院長陳明(化名)認為，農墾法院算不上專門法院，“我們與地方法院審的案子沒什么不同”。

胡星斗認為，黑龍江農墾、新疆兵團法院等因其地域管轄的封閉性，“當這些法院審理它所屬部門或企業為一方當事人的案件時，或者這些部門或企業與案件有利害關系時，怎樣保證公正裁決?”有些專門法院的成立無嚴格法律依據

作為與普通法院相對應的專門法院，存在的根基在于法律明示給予其某類案件管轄權，設立的目的是減輕一般管轄權法院的工作量并滿足某些案件對程序的特殊要求，提高在專業性較強領域工作的法官的專業知識水平。

那么，包括鐵路法院在內的專門法院是怎樣逐步設立起來的?現存的專門法院形態是否名副其實?

鐵路法院的成立可追溯至建國初期。當時考慮到鐵路是國家大動脈，運輸的跨區域性等因素，1953年在全國成立了鐵路運輸法院，專門審理鐵路運輸沿線刑事案件。在機構序列上隸屬司法部，未歸鐵道部管轄。

1954年9月《人民法院組織法》頒布，第二十六條明確規定設立軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院等專門人民法院，其組織由全國人大常委會另行規定?！斑@之后，鐵路運輸法院設立基層法院、中級法院兩級，歸鐵路系統管理?！睆堛魸h說。

1957年專門法院迎來一場重大變故。當年8月，國務院56次會議通過《關于撤銷鐵路、水上運輸法院的決定》，9月將已經建立的19個鐵路、水上運輸法院撤銷。“這是當時法律虛無主義思潮影響的結果，一些法律制度，包括律師制度也都取消了?！睆堛魸h說。

直到“文革”結束，司法體制恢復，1979年7月1日第五屆全國人大二次會議再次制定通過《人民法院組織法》，第二條第三款規定：“專門人民法院包括：軍事法院、鐵路運輸法院，水上運輸法院、森林法院、其他專門法院?！?/p>

而在1983年9月2日第六屆全國人大常委會第二次會議通過的《人民法院組織法(修訂本)》中，以上第二條的規定被改為“軍事法院等專門人民法院’。

對于這次修改，時任全國人大常委會秘書長、法制委員會副主任王漢斌在其所作的《關于修改<人民法院組織法>、(人民檢察院組織法>的決定和<關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定>等幾個法律案的說明》中，曾經明確談到：“專門法院除軍事法院外，究竟還需要設立哪些專門法院，以及專門法院的體制、職責和管轄范圍等，都還缺乏經驗，各方面意見很不一致。這樣修改后的規定較為靈活，除明確必須設立軍事法院外，對其他專門法院的設置不作具體規定，可以根據實踐，需要設的就設，不需要設的就不設?！?/p>

“將鐵路、水上、森林這些專門法院都放在了‘等’字里頭，怎么理解就成了一個問題。而從歷史來看，有關專門法院的法律規定和實際一直有差距，農墾法院、石油法院、礦山法院，其實也沒有嚴格的法律依據。航空法院沒有成立起來。”張泗漢說。

“海事法院是從原來的水上運輸法院而來的，之所以獨立出來，一個重要原因是海事海商案件具有復雜性、涉外性。”北京市京鼎律師事務所主任張星水對《瞭望東方周刊》說，之前水上運輸法院歸行政機關或具有企業性質的海運局管，“這不符合國際司法慣例，于是將水上運輸法院改成海事法院，將其從交通部移交給最高人民法院?！?/p>

林業法院的歷史起自1978年，東北、內蒙古等國有林區所在縣在管轄區的林業局建立了一批林區人民法庭，調解民事糾紛和審理縣人民法院授權的刑事案件。1983年《人民法院組織法》中刪除了關于森林法院的規定。鑒于林業是國民經濟的重要組成部分，最高人民法院研究決定改森林法院為林區基層法院，改中級森林法院為中級人民法院分院，林區基層法院和中級人民法院分院內設刑事、民事、經濟、林業審判庭。農墾法院的歷史特殊性

農墾法院的存在具有歷史特殊性。1958年3月20日《關于發展軍墾農場的意見》發布，指出：“軍墾既可解決軍隊復員就業問題，又可促進農業的發展，在有些地區還可以增強國防和鞏固社會治安。因此，在有大量可墾荒地、當地缺乏勞動力，又有復員部隊可調動的情況下，應實行軍墾……”

陳明介紹說，隨著墾荒面積逐漸擴大，“所有的政府行政執法部門我們都有，農墾總局下設有交通局、統計局、教育局等各個部門，也有司法局、公安局、法院等?！?/p>

陳明記得1976年第一次在農墾內成立法庭，“這之前案子都要到當地法院去，而我們墾荒的地方非常偏遠，去縣城很不容易，得幾十公里，路也差。后來地方法院也要求我們成立自己的法庭?！标惷髡f，當時農墾內沒有法律人才，“通過簡單的考核，我第一批被選當法官，那時要定期到地方法院參加培訓，他們發教材，我們屬于他們管，用他們的章，辦的案子數量也算他們的，但人財物全是農墾這邊提供。這時候我們只管民事，刑事案件還是地方管?！?/p>

直到1982年，陳明所在的法庭單獨成立農墾法院，從當地法院中分離出來。正式的文件規定可追溯至當年9月28日黑龍江省第五屆人大常委會第十七次會議通過的“關于在林區、農墾區建立人民法院和人民檢察院的決定”。

“正式成立法院之后，我們法官任職一直緊跟著全國的做法走，參加司考和公務員考試，任免上都要經過省人大常委會。業務上歸省高院管。財政上與地方法院不同，最高法院下撥一部分，農墾給一部分。我們法官的待遇比地方法院高一些。”陳明說。

張泗漢說，新疆兵團法院存在的依據是1998年12月29日全國人大第九屆第六次會議確立了兵團法院的法律地位，并就其機構設置、監督關系、人事任免、案件管轄等問題都作了原則性規定。

但他認為，農墾法院和兵團法院算不上專門法院，僅僅是歷史遺留的產物，像曾經的礦山法院、石油法院—樣。