政府提交法案應重視利益的表達與協調

在澳門，資源的短缺更加突顯了利益的沖突性。加之澳門本身就是一個多元化的資本主義社會，不僅居民的國籍、文化等多元，利益更是日趨多元。利益訴求日趨多元正是澳門近年來利益主體多元化的真實生動寫照。

根據《澳門基本法》的規定，特區政府負責向立法會提出法案。如何確保政府所提法案的科學性，是特區政府開展依法施政必須要面對和解決的一個重要現實問題。

正視利益主體多元

利益是人類社會生活中的一種重要社會現象。追求利益是人類一切社會活動的動因，無論個人還是組織甚至地區乃至國家莫不如此。中國古語中的“無利不起早”、“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”說的就是這個意思。從歷史的跨度看，利益正是社會歷史變遷的內在動力。因此，站在利益的角度可以透視整個人類社會。當今風云突變的國際形勢，其實都是利益左右的産物。澳門作為國家的一個特別行政區，其社會發展同樣離不開利益的追求。這其中，既有澳門居民的個人利益訴求，也有社會組織包括商業組織、社團等的利益要求。此外，澳門作為一個地區也有其整體利益的需求。

由於利益來源於對資源的控制，因此，利益的大小自然取決於對資源控制的多少。而資源的有限性又決定了不同主體間的利益必然會發生沖突，這是不以人的意志為轉移的客觀存在。因此，利益沖突是普遍存在的人類社會問題。隨著時代的發展，利益沖突還會不斷加劇，甚至有可能在一定時期、一定條件下出現激化。

在澳門，資源的短缺更加突顯了利益的沖突性。加之澳門本身就是一個多元化的資本主義社會，不僅居民的國籍、文化等多元，利益更是日趨多元。對此，行政長官崔世安在向全國人大常委會提交的有關澳門2013年立法會産生辦法和2014年行政長官産生辦法是否需要修改的報告中也明確提到，“基於近年來澳門經濟快速發展……社會不同階層的利益訴求日趨多元。”利益訴求日趨多元正是澳門近年來利益主體多元化的真實生動寫照。

利益主體日趨多元，實際上反映的就是利益沖突性的一面。對於澳門社會發展中的這種新情況，特區政府在施政中必須要有清醒的認識，一切政府的公共決策都必須注重不同利益主體的利益表達與協調，以期使政府的公共政策能最大限度地建基於民意基礎之上，并獲得廣泛的認受性。這其中，政府向立法會提交法案時，更是要重視利益的表達與協調。這是因為，政府依法施政的一個重要方面就是通過向立法會提交法案，由立法會通過法律後再由政府去負責執行。因此，政府是否重視利益的表達與協調，直接事關政府向立法會提交法案的質量。政府對不同利益主體的利益表達與協調工作做得好，法案的質量就有一定的保障。盡管立法會是由不同界別和階層的代表組成，每個議員各自的利益屬向不一定完全相同，但只要關注了不同利益主體的訴求，并做了適當的協調工作，相信法案是能獲多數市民的支持，或者符合澳門特別行政區的整體利益，絕大多數立法會議員不會去逆民意而阻止法案的通過。

暢通利益表達方式

由於立法是對利益和資源的有效配置方式之一，在市場經濟條件下，各個不同的利益主體都希望自己的利益訴求能在立法中得到反映和體現，因此，立法的過程實際上也是一個表明和記載利益的過程。立法機關在創制法律的過程中要充分考慮到各利益主體的需求，并兼顧各方的利益。為此，特區政府在向立法會提交法案時，要關注不同利益主體的訴求。而要做到這一點，首先就是要暢通利益的表達方式，讓不同的利益主體能夠充分發表自己的意見，使不同的利益主體充分交涉、溝通、協商，最後達至妥協。由此所産生的法律規范也才能為社會利益主體所認可和接受，從而樹立法律的權威。如果沒有自由、暢通的利益表達機制和渠道，不同利益主體真實的利益訴求就無從為社會所掌握，也無從傳達到立法機關和立法者，所謂的利益協調也就無從談起。而一個沒有很好地協調和平衡各方利益的立法，就無法用來規范社會生活，也難以在實踐中得到有效的實施。因此，暢通利益表達方式，有利於利益主體公開、公平、公正地表達利益訴求，有利於實現立法過程中的有序博弈，也有利於立法者用“看得見”的方式吸納民意，制定出兼顧不同利益主體合理要求的法律。為此，特區政府在制訂法案時應著重做好以下工作：

一是拓寬和規范利益表達渠道。政府要做好法案的諮詢工作，適時提供與法案相關的資訊給社會公眾，以便公眾有準備地參與諮詢，并充分發表自己的意見。為此，政府部門要不斷拓寬并規范公眾參與的渠道，增加參與的有效形式，并充分利用新科技，不斷創新參與形式，提高公眾參與的興趣與能力，保證參眾參與的數量和質量。要綜合運用多種方式，包括講解會、座談會、研討會、小冊子、互聯網、多媒體及其他有助社會公眾參與的方式。同時，還可因應環境及資源條件的許可，采用其他互動形式，如落區探訪、民意調查、電臺與電視臺節目、市民論壇等。有時候甚至可以考慮讓不同意見的公眾分成正反兩方進行辯論與臺下公眾問答相結合的形式來開展相關的法案諮詢活動。總之，只要有需要和必要，都可因時制宜地開展形式多樣的諮詢活動，以便最廣泛和深入地收集各種意見。

二是構建公眾諮詢與專家、社團諮詢相結合的機制，提高法案的科學成分。在大多數情況下，由公眾中的個體匯集而成的公眾的意見，能夠反映他們的真實需要和利益取向。但是，現代社會是一個復雜的系統，公眾的意見和態度有時很容易受到其他因素的影響，加之公眾表達意見時的功利性及表達意見的個體的素質參差各異，有時大多數認同和接受的方案并不一定就是最佳和最好的方案，是否合符理性和科學專業的需要同樣重要，尤其是具有重大深遠影響的法案更是如此，政府必須在法案的科學性與民主性之間妥善地加以協調和平衡。如果絕對地認為多數人的意見就一定是正確和科學的話，就很有可能産生“多數人的暴政”。因此，政府在進行法案諮詢時，對通過向公眾諮詢所獲得的結果，一定要結合專家諮詢和社團諮詢的結果，以科學務實的態度，進行綜合分析和研判。尤其在澳門這樣社團眾多的社會環境中，更是要注重社團這一公眾表達訴求的重要平臺。

三是要強化弱勢群體的利益表達。社會分層是一種隱藏在社會結構內部的關系，它反映的是社會資源在各群體之間的一種分配。社會分層過程中出現的兩極分化導致了強勢群體對利益資源形成壟斷，而弱勢群體的利益資源相對匱乏。澳門回歸後，隨著博彩業的開放，經濟發展非常迅猛，但普通市民享受博彩業的發展成果卻遠遠趕不上房價、物價的飛漲速度，以至貧富兩極分化的現象有加劇之勢。由於對資源的享用有限，弱勢群體表達利益的機會通常都較少，渠道也較有限，有時甚至出現弱勢群體無法全面有效地表達利益訴求的情形，更遑論利益的維護和實現。為此，需要從制度上加以保障，對弱勢群體的利益表達方式加以特別的關注，破除社會強勢群體的利益表達壟斷局面。

建立利益協調機制

在一個利益分化且多元的時代，立法作為分配社會資源的最重要方式必然會導致各利益主體希望自己的利益要求能夠在立法中體現。但是，幾乎不存在有利於或促進所有人的福利的法律。在大多數情況下，基於社會資源的有限性，法律為一個階層居民提供了利益，很有可能會影響甚至剝奪其他階層居民的利益。從這個角度講，立法表明和記載利益的過程同時也是一個各利益主體表達利益、立法者協調利益的博弈過程。制定法律的過程，實際上就是在認識各種利益的基礎上協調各種利益的過程。

澳門特區步入第二個十年發展的里程後，政府在向立法會提交法案時，構建完善的利益協調機制更是有著重大的現實意義。眾所周知，公眾參與法案諮詢的直接動力來源於其關注自身的利益。參與的公眾由於各自的物質生活條件及知識、文化等各方面的差異，其利益是不盡相同的，呈現出多元化的格局，這其中便不乏可能處於對立狀態的利益訴求。對於他們所表達出來的利益訴求，政府在制定法案時不可能全部采納，必然會有所取舍。如何進行取舍，這便要求負責法案諮詢的政府部門要有一套準則和機制去進行綜合和協調。具體來說，就是要建立一套規則，拓寬利益表達的渠道，為各種利益群體搭建表達意愿、主張訴求的平臺，形成法案諮詢中的博弈，讓各種利益群體充分表達自己的意見，通過利益博弈，實現利益平衡，最終形成大家或大多數人可以接受的方案。如果不同的利益訴求沒有經過充分的表達和碰撞的話，很難去判斷哪一種意見就是主流民意或大多數的意見。同時，僅有公眾意見表達平臺而缺乏對這種表達如何予以考慮甚至在決策中采納的機制，會導致公眾參與所發表的意見對決策結果難以甚至不能産生機制性的影響，而這又勢必會影響到公眾對法案諮詢的看法和態度，降低公眾對諮詢作用的認同度。

如果有了暢通的利益表達方式，又有完善的利益協調機制，使利益主體的利益訴求獲得了法案制訂者乃至立法者的尊重，即使利益協調的最終結果可能并不符合有個利益主體的愿望，他可能也會接受。如果這樣的話，將大大增強政府施政的科學性和認受性。正如美國政治學者阿爾蒙所指出的那樣：“如果某一社會中的公民都愿意遵守當權者制定和實施的法規，而且還不僅僅因為若不遵守就會受到懲罰，而是因為他們確信遵守是應該的，那麼，這個政治權威就是合法的。”

（作者單位：澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）